国家层面首次！五大看点→

财富 2025-01-09 15:01 北京

近日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），着眼于基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施，着力构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。这是我国首次在国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件。

专家指出，《指导意见》规格高、亮点多，首次明确界定了政府投资基金的内涵和外延，充分肯定了政府投资基金作用，并针对市场普遍关注的政府投资基金运作中的一些难点、痛点问题作出积极回应，有利于进一步提振信心，更好地发挥政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业，以及有效带动社会投资等方面的重要作用。

看点一：明确基金定位实现精准支持

《指导意见》提出，政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

具体来说，政府出资主要包括三种形式：一是通过预算直接出资，二是安排资金并委托国有企业出资，三是采取注资国有企业方式设立基金，并明确相关资金专项用于对基金出资。

“此前，我国一直没有明确界定政府投资基金的定义，使得政府投资基金的底数不够清晰，也影响了政府投资基金的管理和高质量发展。”中国人民大学财政金融学院副教授胡波告诉记者。

根据《指导意见》，按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

其中，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群；创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

“《指导意见》精准定位产业投资类基金和创业投资类基金的功能和投资方向，有利于政府投资基金更好地服务国家发展大局。”厦门国家会计学院教授邓建平认为，通过政府投资基金精准引导社会资本投向国家重点支持的领域和项目，能够促进资金资源向关键产业、新兴产业等流动，提高资源配置效率。

看点二：分级管理，加强资源统筹

近年来，我国政府投资基金数量和规模稳步增长，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。同时，也存在一些政府投资基金投向同质化、个别地区盲目跟风设立基金等问题。

对此，《指导意见》明确，对基金设立实施分级管理，按规定履行审批程序，同时，加强财政资源统筹，整合优化布局政府投资基金。一方面，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，实现国家级基金与地方基金形成合力；另一方面，省级政府加强本地区基金统筹管理，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

此外，《指导意见》强调，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

看点三：发挥政府引导作用，坚持市场化运作

党的二十届三中全会提出，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。在政府投资基金管理运作中，如何平衡好有为政府与有效市场的关系？《指导意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展。

具体来说，要规范基金运作管理，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利；原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，充分发挥管理人作用，调动管理人积极性，严控县级政府新设基金管理人；优化基金发展环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。

此外，政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。在存量政府投资基金优化调整工作中，各级政府应坚持市场化、法治化原则，把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。

“提高政府投资基金市场化运作水平，有助于政府投资基金遵循市场规律，能够更快地对市场信号作出反应，提高投资决策效率；能够促使政府投资基金建立合理的盈利模式和风险控制机制，从而实现自身的可持续发展。”邓建平说。

看点四：壮大耐心资本，支持科技创新

2024年12月召开的中央经济工作会议提出，要健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。此次出台的《指导意见》也对发展耐心资本作出部署。

据了解，耐心资本是一种专注于长期投资的资本形式，不以追求短期收益为首要目标，而更重视长期回报，通常不受市场短期波动干扰，对资本回报有较长期限展望且对风险有较高承受力。

“广大中小企业以及初创型科技企业是推动创新的重要市场主体，这些企业在成长初期亟需耐心资本支持。”胡波认为，在此过程中，政府投资基金大有可为，可以吸引市场上的长期资本参与股权投资和创业投资。

发展壮大耐心资本，要充分尊重市场规律，更好发挥政府投资基金的引导带动作用。《指导意见》明确，要发展壮大长期资本、耐心资本。具体来说，要合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用；要积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资，壮大耐心资本。

“全国社会保障基金、保险资金等长期资本的加入，不仅可以为政府投资基金提供更多的资金支持，还能够增强基金的稳定性和可持续性，共同发挥耐心资本在经济发展中的重要作用。”邓建平说。

《指导意见》强调，在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性。此外，要优化政府出资比例调整机制，提振市场投资信心；对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例。

“这一系列举措，都体现了加力支持初创型科技企业的导向，对于新质生产力的培育和发展，将起到重要支撑作用。”胡波认为。

看点五：回应市场关切，破解基金运行难题

考核评价、容错免责机制不健全，基金退出渠道有限、退出机制不健全……针对我国政府投资基金运作全流程中存在的痛点、难点问题，《指导意见》予以积极回应。

《指导意见》指出，要遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。要营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制；合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。

“容错机制可以让基金管理者保持稳定的投资心态，不会因为个别项目的失败而急于改变长期投资战略，这对于探索新兴产业和创新型投资模式至关重要。”邓建平指出，容错机制还有利于吸引更多优秀的基金管理人才投身政府投资基金，夯实基金管理人才基础。

当前，我国私募股权投资市场退出难问题日益凸显。据胡波介绍，基金退出难题主要表现为“不能退”“不愿退”和“不敢退”等情形。“退出渠道不够通畅导致不能退，一些管理质量不高的基金管理机构为了获得管理费用不愿意退出，某些投资损失的基金迫于过大的追责压力不敢退出，这都影响了整体投资效益，阻碍了投资良性循环。”胡波说。

针对当前政府投资基金在退出过程中存在的退出渠道有限、退出机制不健全等问题，《指导意见》提出，要规范基金退出管理，研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策，科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件；要拓宽基金退出渠道，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力；要探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

“完善畅通的退出机制有助于保障资金流动性。一方面，可以推动资金循环利用、资源优化配置，将资金投向更有潜力的新兴产业、关键技术研发等重点领域；另一方面，对于参与政府投资基金的社会资本来说，明确的退出机制是重要的安全保障，能够提高社会资本参与政府投资基金的意愿，从而有助于推动基金规模持续壮大。”邓建平认为。

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来源：中国财经报

记者：敖阳利

编辑：秦斯成

邮箱：cjbxmt@163.com

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