健全保证宪法全面实施制度体系的理论探索

习近平总书记指出：“加强宪法理论研究和宣传教育，不断提升中国宪法理论和实践的说服力、影响力。”中国宪法学研究必须根植中国大地，站稳立场、凝练概念、形塑体系、解决问题。党的二十大和党的二十届三中全会决定都强调“健全保证宪法全面实施的制度体系”。这是新时代宪法研究和实践的核心议题，也是贯穿2024年的学术话题。全国宪法学工作者牢牢把握宪法的政治属性和学术属性，持续凝聚学术共识，形成一批高质量学术成果。

2024年是《中国人民政治协商会议共同纲领》（下称《共同纲领》）制定75周年、中华人民共和国成立75周年、全国人民代表大会成立70周年、“五四宪法”制定70周年。中国法学会宪法学研究会2024年年会即以“新中国宪法七十年”为主题。围绕这一历史时刻，多个期刊发表了一系列论文。

“五四宪法”的历史地位。有学者指出，“五四宪法”是中华人民共和国第一部社会主义类型的宪法，联结了“立国安邦”“治国安邦”“治国理政”理念，其基本精神已经融入新中国宪法发展的历史进程，涵养着新时代中国宪法实践。有学者认为，现行宪法传承了“五四宪法”作为“人民宪法”的精神本质，继承和完善了国家权力体系，优化了公民基本权利义务体系，创新了宪法全面实施的理念和机制。有学者认为，“五四宪法”既构建起国家基本制度体系、国家组织机构体系、公民基本权利义务体系，实现了中华人民共和国国家建构的任务，又奠定了《中华人民共和国宪法》发展的民主基础、法理基础和观念基础，是《中华人民共和国宪法》的基石。

“五四宪法”与国家制度发展。有学者指出，新中国宪法实施监督制度的形成应追溯到《共同纲领》，根据《共同纲领》制定的中央人民政府组织法明确了中央人民政府作为行使国家政权的最高机关，形成了新中国初期的宪法实施机制。有学者认为，“五四宪法”建立的国家监督体系以人大制度为基础，以行政监察和检察监督为重要方式，政协发挥着政治监督的功能。有学者认为，新时代以来通过补强宪法监督机关、落实宪法解释机制、加强和完善备案审查制度促进宪法全面实施。有学者认为，1949年到1954年，人大制度的基本内容已付诸实施，人大制度和立法的发展与治国方略的选择、国家任务的确定、对民主的认识密切相关。有学者认为，人大制度在“五四宪法”中有特定规范内涵，包括制度来源论、制度属性论、制度地位论和制度功能论。有学者认为，“五四宪法”时期，地方国家机构延续“议行合一”原则，中央国家机构引入“合理分工”，创设了国家主席，人民代表大会制呈现多重复合结构。有学者认为，以主席制统领议行合一体制构成了新中国成立初期我国宪制的重要特征，由它演化出的国家主席制度是“五四宪法”在政体层面的独到设计。

“五四宪法”中的重要规范。有学者认为，“建立社会主义社会条款”是“五四宪法”社会主义原则的规范基础。有学者认为，“五四宪法”中的行政权更多以裁量权存在，在“八二宪法”框架之下应通过合宪性审查、备案审查以及裁量基准、行政复议、行政诉讼应诉推进行政权的运行完善。

数字智能科技的快速发展对基本权利保护提出新挑战。有学者提出了科技共识和宪法共识的命题，认为面对科技发展中的不确定性，应更加重视宪法共识的整合功能。

基本权利原理。关于基本权利的性质与功能，有学者认为，中国宪法中的基本权利保留了社会调控的属性，需正确处理个体、社会、国家的立体关系，并通过确立基本权利于社会之内的内部边界以及在国家目标和国家整合层面的外部边界。有学者认为，基本权利是价值体系的规范前提，不应被包括公共利益在内的价值限制。有学者认为，基本权利作为价值之说的核心不是如何建构与防御权不同的基本权利扩展面向的宪法教义学问题，而是作为教义学基础的宪法理论问题。有学者认为，宪法不存在未列举社会权，社会权也不具有防御权和保护义务功能。社会权的实现依赖于国家和社会，依据辅助性原则，应优先由非国家行为体来实现社会权。

关于基本权利限制等理论，有学者探讨了比例原则的适用范围与审查基准，认为在均衡性审查中，对基本权利所受限制的程度、所实现公共利益大小应予严格审查，对两者之间的法益权衡则应从宽审查。有学者认为，基本权利冲突结构应从“私主体—国家—私主体”结构限缩至“私主体—国家—私权力主体”结构，分效力型和介入型两种类型。

人权条款。2024年是“人权条款”写入宪法20年。有学者指出，人权条款宣示党和国家尊重和保障人权的价值观，在百年变局中，人权发展虽面临挑战，但人权条款蕴含的人文精神已成为凝聚社会共识的内在动力。有学者认为，人权条款入宪是对宪法精神的关切与表达，党和国家通过制定和实施国家人权行动计划、实施脱贫攻坚战解决绝对贫困问题、通过法治保障人权，走出一条中国人权发展道路。有学者认为，已经宪法化的人权条款并不会导致国际法必然优越于一国的宪法秩序，而是通过宪法秩序将国际法与国内法相衔接，国际法规则需要通过宪法以及宪法人权条款转换为国内法方才具有效力。

数字人权。有学者认为，进入数字时代，需要对传统的人的概念进行调整，充分接纳数字时代的各种新社会生活领域与现象，发展数字时代的人权体系。有学者认为，数字人权理论在本原、形态和概念上异化了人权。有学者认为，数字人权法治保障不仅要创设新权利，更要将抽象的人权价值转化为具体原则并适用于司法裁判，宜基于数据自主、算法公平、平台倾斜等原则衍生具体内容。

数据权利。有学者认为，数据权利是个人对自己数据和信息享有的所有权和处分权，为宪法基本权利，比例原则保护数据权利的实质不受侵犯，个人尊严是判断数据权利核心是否被侵犯之基准。有学者认为，一般人格权保护方案的处理不利于个人信息保护，应努力推进将个人信息权利定位为人格尊严条款项下的新型权利。有学者认为，公共数据权益是一种内含利益由全民共享的财产权，宪法第12条为公共数据宪法上国家所有提供了规范依据，民法典第246条是公共数据宪法上国家所有向民法上国家所有权转化的通道。

生育与健康权。有学者认为，人类生育本质上是自由行为，但其社会化过程决定了其生育自由的相对性，生育权需要在计划生育国策框架内塑造并凸显出个体权利功能。有学者认为，“人类”与“健康”是复杂概念，宪法有国家保护健康的规范，结合“人类命运共同体”概念，能够为其内涵提供整体支撑。有学者认为，人体基因增强技术应用与生育权、养育权、儿童权利密切相关。国家具有禁止实施情感增强和外观增强技术应用的义务。对于生理增强和认知增强技术应用，除应符合法律保留原则和比例原则外，还应符合科技风险预防的要求，立法禁止基因增强技术应用具有合宪性。

通信权。有学者认为，宪法第40条通信自由与通信秘密保护的法益分别为表达自由与通信隐私，二者具有同等的保护强度，第40条第1句的单纯法律保留与第2句的加重法律保留形成强弱不同的限制框架。有学者持不同看法，认为通信权条款设定的宪法保护并非一般法律保留和加重法律保留，而是一般宪法保护与特别宪法保护。宪法设定了通信检查三要件，构成相对禁止事项。

其他基本权利。有学者认为，由地方议事协调机构通过规范性文件针对违法犯罪嫌疑人的家庭成员和近亲属设定连带责任，在实体内容、决策主体、决策形式等方面存在违宪风险。有学者认为，备案审查制度中的“基本权益”可规整为生存照护、民主参与、文化教育、幸福发展、生态和谐五类。

健全保证宪法全面实施的制度体系是近年来理论界和实务界关注的重点，一些成果推进了这方面的研究。有学者认为，中国共产党对宪法实施工作的领导包括通过发展宪法来实施宪法，通过立法实施宪法以及宪法直接实施和监督宪法实施。有学者指出，要把实施“全面的”宪法作为前提，把宪法的“全面实施”作为目标，完善健全保证宪法全面实施的本体性制度和关联性制度。有学者指出，这一制度体系呈现“引领性制度—框架性制度—主体性制度—保障性制度”架构，须进一步完善党领导宪法全面实施的引领性制度，健全宪法解释、合宪性审查与备案审查等框架性制度，完善依宪决策、依宪施策的主体性制度和宪法宣传教育的保障性制度。

关于宪法实施方式，有学者认为，立法对宪法的具体化基于宪法中的立法委托而产生，立法机关应全面准确地考察立法事实，使立法具体化成为宪法实施的方式。有学者认为，依据宪法制定促进型立法彰显了更加积极的宪法实施观念。有学者探讨了宪法相关规定直接实施工作机制，认为宪法实施主体的合法性、宪法依据的客观性、宪法解释的必要性、宪法程序的保障性、合宪性审查的纠错性是这一机制的关键要素。

党的二十届三中全会决定提出“完善合宪性审查、备案审查制度”。这两项制度在保证宪法全面实施制度体系中具有特殊重要的地位。

合宪性审查与宪法解释。合宪性审查涉及对宪法的理解乃至解释。有学者认为，解释宪法的含义是合宪性审查的前提，应建立全国人大常委会主导的合宪性审查和宪法解释工作的部门协调机制，在合宪性审查工作中推进宪法解释。有学者认为，合宪性审查是重要的宪法解释发生场域，但首要功能是服务于审查决定的作出，有必要明确宪法解释的实体标准和程序机制。有学者认为，法工委备案审查工作报告出现了宪法解释的雏形，我国宪法解释应在未来继续保持解释极简主义，以减轻机构负担和降低成本。

对于合宪性审查的依据，有学者认为，需将探求宪法原意作为宪法解释的重要环节，除宪法文本外，宪法序言和制宪修宪历史文献材料是探究宪法原旨的主要渊源。有学者认为，文本字面含义对于解释宪法具有重要作用，但径行以字面含义解释宪法并不可取。当宪法文本具有足够解释空间时，应通过解释宪法而非修改宪法化解争议，且宜在立法程序外单独启动。有学者认为，宪法精神已成为正式法律概念和审查标准，合宪性审查适用宪法精神应注意平衡稳定性与开放性、确保体系性与序列性以及坚持唯一性与激励性。

对于条约的合宪性控制，有学者认为，对外关系法首次明确条约与宪法之间的效力关系，真正在制定法规则体系中确立了宪法至上原则。有学者认为，条约日益受到立法机关审查与合宪性控制制约是缔约权的历史演进趋势，对外关系例外主义不适用于我国。法律可规定提请批准或加入条约的议案应同时交宪法和法律委员会审议并就所涉合宪性问题提出审议意见，并逐步建立全国人大常委会对未提请其决定批准的条约进行合宪性审查的适当机制。

备案审查决定。2023年12月29日第十四届全国人大常委会通过了关于完善和加强备案审查制度的决定。有学者详细介绍了决定的出台背景、起草决定的工作过程和遵循的原则，解读了主要内容。有学者认为，该决定属于有关法律问题的决定，具有法律效力，位阶低于宪法和法律。有学者认为，该决定设计了“沟通—书面审查意见—纠正和撤销决定—普遍约束力”四个阶层，可赋予“沟通”“提出书面审查意见”以预备程序、“判断预告”的性质。有学者认为，该决定明确了比例原则在宪法监督制度中的地位，其效力辐射到包括基本权利在内的诸多重大法益。

备案审查实践。对于备案审查制度的功能，有学者认为其有助于解决治理碎片化问题，将人民群众的利益诉求及时转化为权利主张，在统一的法制秩序下，鼓励不同层级和不同类型的权力主体以立法方式推进改革发展。对于备案审查的内容与方法，有学者认为，备案审查实践中，应将“不一致”限于高度要求统一性的政治性审查，在合宪性与合法性审查中一律采用抵触与否的判断，在适当性审查中采用适当与否的判断。有学者关注到备案审查溯及力问题，认为突破既判力的溯及既往立法理论上应绝对禁止，只能在极端例外的情形下基于撤销决定或法律解释作出，并接受重大性与迫切性双重基准的合宪性审查。

对于备案审查制度的完善，有学者认为，审查对象不断扩大、启动程序交替变化、审查标准更加多元、制度运行日益显性是该制度的关键变化，增强撤销程序的可操作性、提高审查能力、加强审查论证的说理性将是完善方向。有学者认为，备案审查中地方执行性法规在立法事项、执行限度与立法目的等方面的合法性判断存在分歧，应构建“层次论”的判断理据。有学者认为，在备案审查中实施法制统一原则应注意健全多元多级备案审查体系衔接联动机制和探索统一的审查方法及程序。有学者提出，建立备案审查暂停规范效力决定制度，即各级人大常委会为避免法律所保障的公民权利或公共利益遭受难以恢复的重大损害且有急迫性时，可依申请或依职权，就系争法规范作出暂停规范效力决定。

提高立法质量是宪法实施的重要目标，也是推进国家治理现代化的必要途径。围绕全国人大及其常委会的立法等相关职权、地方立法等问题，形成了许多成果。

全国人大及其常委会的职权。有学者就全国人大兜底职权作出界定，认为应将基于立法权行使的立法性决定、全国人大列举职权的发展性权力、宪法在第62条之外规定的全国人大权力、其他国家机构的宪定职权等排除在外。有学者认为，全国人大授权其常委会制定法律的核心是全国人大的立法效能与立法需求之间的张力，此授权可实现民主性与效能性之间的再平衡，试验型授权与执行型授权是可取形态。有学者认为，全国人大及其常委会立法授权实践发展出了授权制定法律规范、授权暂调法律和授权区域治理三种相对独立的主要类型，但其在授权时是否存在相关法律、授权时权力是否转移、授权事项范围、受权主体范围以及授权运行过程等方面存在不同。

有学者探讨了有关法律问题的决定的含义，认为在2023年立法法修改后，有关法律问题的决定应当限定为立法性决定，即行使具有创制性的立法权作出的决定，性质仍为法律，不再包括执行性决定。有学者进一步认为，立法法明确有关法律问题的决定的适用规则，是全国人大决定行权方式全面制度化、规范化、程序化最重要的制度支点，采用此方式的拣选标准本质上是立法便宜主义。

地方立法。学者认为，地方性法规有不同于法律的民意基础和距离，采取制定权限负面清单的做法更符合地方性法规的宪法地位。有学者持类似观点，认为应当通过采取负面清单模式，明确地方性事务标准，改进央地立法规则治理技术和立法监督技术，完善央地立法权限划分法律技术。有学者指出，地方在“小切口”立法的过程中应围绕立法是否必要、主题是否适当、方案是否高效三个环节展开。有学者探讨了地方性法规的空间效力，认为在确保地方性法规合宪合法前提下，其“区外效力”应当得到制度的肯定和支持。有学者认为，地方立法要加强地方政权建设，充实地方立法的自主基础，鼓励地方的法治改革和创新试验。

除上述议题外，有学者探讨了代表理论，认为中国式代表制创造性发展出以人民代表大会制度为主要载体的全过程人民民主的新型代表理论。有学者探讨了授权立法范围的界定，认为在法律保留范围之外，拥有立法职权的主体可以自行立法而无须依赖授权。有学者认为立法机关有义务阐明其立法的合宪性，这将引领宪法实施制度的全面发展。有学者探讨了宪法中的国策，认为国策往往高度依赖于立法形成，从国策规定中无法导出公民的主观请求权。有学者认为，应通过宪法序言和具体条款适度建构海洋法权规范，为推进国家海洋强国建设提供根本法保障。

区域协同立法。党的二十届三中全会决定提出“探索区域协同立法”。近年来，法学界在这方面已经形成了一些理论成果，2024年延续了这一趋势。有学者认为，区域协同是相互平行的同级权力单元依各自职权共同解决跨行政边界事项，纵向权力结构的介入使得有关区域内实现了部分职权的横向转移。有学者认为，区域协同立法权限不明，有必要检视它与区域统一立法、各地单独立法的关系。有学者建议，应当承认地方政府的立法主体地位，肯定不同层级立法主体协同立法的可行性，明确区域协同法规效力相较于一般地方性法规的适用优先性，构建纵向“交叉备案”与横向“共同备案”的区域协同立法备案审查机制。有学者建议，要根据区域协同立法内容一致性或互补性及形式紧密型特点，明确地方政府的协同立法地位，赋予协同立法文本更高的法律效力。有学者建议加强全国人大常委会对区域协同立法的指导，借鉴设区的市法规的事先审查与区域行政指导制度的实践经验，完善指导的对象、内容、程序和效力。有学者认为，区域协调发展需要建立重大立法项目协调公关、利益协调补偿和协同立法的审查等实体机制和建立完善立法信息联动和共享、协同立法规划磋商制定和冲突法规及规范性文件清退等程序机制。

新时代宪法学研究必须自觉加强中国宪法学科体系、学术体系、话语体系建设，构建中国宪法学自主知识体系。有学者指出，立足本土建构自主性的学科知识体系是当今中国宪法学应该担负的宿命与使命，法教义学意义上的宪法学研究可能在提供确定性和合理性的宪法规范解释结论之意义上作出“知识”贡献，应坚持以“研究方法的规范性”应对“研究对象的政治性”的基本立场。有学者系统回顾了近十年的中国宪法学研究，认为法教义学方向基本确立，宪法学在“中国”和“法学”两个层面具有很强的自主性，将在宪法全面实施的时代承担起规范权力和保障权利的现代法秩序的建构任务。有学者指出，中国宪法研究方法的特殊性在于，必须立足于近代以来中国宪法整体变迁的情势，把握现行宪法的变与不变，对宪法方法体系进行理论、知识和解释的三重建构。有学者从论题学法学的视角认为，制宪是宪法实施的前设论题，而行宪命题具有重要的法学意义，“宪法实施”是当前中国宪法自主知识体系的核心论题。有学者分析了中国宪法的根本法性质，认为经历百年本土变迁后已形成我国独特的根本法传统，作为根本法的宪法应维护其内容的重要性及其规定方式的原则性。

一是持续深入学习领会新时代中国宪法理论，坚持党对宪法工作的全面领导。要深刻认识新时代宪法理论对我国宪法实践、法学教育和法学理论研究的重要意义，加强对习近平总书记关于宪法的重要论述的原创性概念、判断、范畴、理论的研究，阐释新时代中国宪法理论的重大意义。

二是持续深入研究新时代中国宪法实践，全面贯彻实施宪法，维护宪法权威。党的二十大和党的二十届三中全会针对宪法全面实施提出了许多新论断新要求，这是宪法学工作者必须认真回答的新课题。要围绕法治与中国式现代化、法治与改革、法治体系建设、涉外法治等重大法治命题提供宪法学理支撑。要围绕合宪性审查、备案审查以及宪法解释等宪法实施的关键制度深入论证其政理、法理和哲理。要积极以宪法思维对数字智能、生命健康等关系人类发展的新兴科技给予理论说明。

三是持续加强中国宪法学自主知识体系建设，巩固宪法理论在我国法治教育中的指导地位。要加强对我国宪法制度和实践的理论提炼，努力形成一系列标志性概念、原创性观点，建设自主的中国宪法学科体系、学术体系、话语体系。要讲好中国宪法故事，为构建人类命运共同体作出宪法学者的贡献。

（作者分别为中国法学会副会长、中国法学会宪法学研究会会长郑淑娜，中央财经大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会常务理事、副秘书长于文豪）