最高法判例：对正在审理的行政协议案件，不宜因其后出现的行政机关作出解除协议决定，以及原告申请复议而迳行裁定驳回起诉

百科 2024-11-21 22:03 山西

转自：鲁法行谈

☑ 裁判要点

对诉讼标的已进入司法程序正在审理的行政协议案件，不宜因其后出现的行政机关作出解除协议决定，以及原告申请复议而迳行裁定驳回起诉。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2022）最高法行申394号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：内蒙古某某集团有限责任公司。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市回民区。

法定代表人：方某。

委托代理人：郝润英、谢旭东，慧聪律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民政府。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市。

法定代表人：殷某刚。

第三人（一审第三人、二审上诉人）：内蒙古某某有限责任公司。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市新城区。

法定代表人：杨某良。

再审申请人内蒙古某某集团有限责任公司（以下简称某甲公司）因诉被申请人内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民政府（以下简称新城区政府）确认征收补偿协议无效及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（以下简称内蒙古高院）（2021）内行终703号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审查，现已审查终结。

2018年6月20日，某甲公司以新城区政府、新城区征收办为被告，向内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（以下简称呼市中院）提起行政诉讼，该院于2019年8月13日作出（2018）内01行初243号行政裁定：驳回某甲公司对新城区征收办的起诉以及要求“确认2014年9月27日《征收补偿协议》和2015年4月17日《征收补偿协议》无效并赔偿征收补偿款16595664元”的起诉；同日还作出（2018）内01行初243号行政判决：驳回某甲公司诉讼请求。某甲公司不服提起上诉，内蒙古高院于2020年8月24日作出（2020）内行终234号行政裁定：撤销原审判决，发回呼市中院重审；同日还作出（2020）内行终234号之一行政裁定：撤销原审裁定,指令呼市中院重审。呼市中院其后另行组成合议庭，对本案进行审理。某甲公司在重审阶段确定的诉讼请求是：1.确认新城区政府与内蒙古某某有限责任公司（以下简称某乙公司）签订的五份《征收补偿协议》因补偿主体错误、重大明显违法侵犯其合法权益而无效；2.责令该府依法赔偿其应得的征收补偿款38161002元（其中2014年9月27日《征收补偿协议》应得12267934元，2015年4月17日《征收补偿协议》应得4327730元，2015年9月11日《征收补偿协议》应得6107816元，2015年12月18日《征收补偿协议》应得12067304元，2016年6月25日《土地房屋征收补偿协议》应得3390209元）。

一审查明，为加强内蒙古与京津冀地区经济联系，满足客运增长需求，提高运输服务质量，内蒙古自治区、呼和浩特市两级人民政府（以下简称内蒙古政府、呼市政府）将张家口至呼和浩特铁路（以下简称呼张客专）作为重点项目启动建设。新城区政府根据2013年内蒙古政府《关于进一步规范铁路建设项目征地拆迁工作的通知》（内政办字〔2013〕23号）及呼市政府《关于印发呼张客专呼准鄂铁路征地征拆工作实施方案的通知》（呼政办字〔2013〕65号，以下简称65号文）的文件精神,负责对新城区范围内呼张客专呼准鄂铁路沿线土地、集体宅基地上房屋、国有土地上房屋实施征收。2014年1月7日,新城区政府作出新政发〔2014〕23号《关于呼张客专呼准鄂铁路新城区段集体宅基地房屋、国有土地上房屋征收的决定》《呼张客专呼准鄂铁路新城区段土地征收和集体宅基地、国有土地上房屋征收补偿方案》及新政发〔2014〕24号《关于呼张客专呼准鄂铁路新城区段集体宅基地房屋、国有土地上房屋征收的公告》,明确本次征收项目名称为:呼张客专呼准鄂铁路新城区段集体宅基地房屋征收、国有土地上房屋征收;征收范围:沿京包铁路线（东至东客站、西至火车站）两侧30—500米范围内集体宅基地上房屋、国有土地上房屋,具体四至范围依照该项目建设规划红线确定;征收实施部门:新城区征收办;征收补偿:依照该项目房屋征收补偿方案对被征收人进行补偿。案涉呼哈铁路线路及呼哈铁路集配站位于本次征收范围内。2014年,新城区政府主要依据呼政批字（2011）89号《呼和浩特市人民政府关于解除呼哈铁路集配站经营管理协议事宜的批复》（以下简称89号批复）以及呼国土资函字（2012）120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》（以下简称120号函）,将某甲公司确定为呼准鄂呼张客专铁路建设范围内部分被征收土地及地上物的权利人。2014年至2016年,由新城区政府成立的新城区呼准鄂呼张客专铁路建设现场工作组（以下简称呼张客专铁路工作组）依据某甲公司于2012年2月14日作出的《关于设立“内蒙古某某综合经营有限责任公司”的决议》以及某甲公司向第三人某乙公司出具的数份《授权委托书》,确定某乙公司为某甲公司委托办理征拆事宜的代理人,分别于2014年9月27日、2015年4月17日、2015年9月11日、2015年12月28日与某乙公司签订四份《征收补偿协议》,并于2016年6月25日,签订一份《土地房屋征收补偿协议》,依据以上五份协议,呼张客专铁路工作组共向某乙公司支付补偿款38161002元。某甲公司对此不服，于2018年6月20日提起本案诉讼。

另查明,新城区政府据以确定某甲公司为被征收人的主要依据为89号批复及120号函。其中,89号批复系2011年11月23日呼市政府针对呼和浩特市交通运输局（以下简称呼市交通局）《关于请求市政府解除与呼铁局签订的<关于呼哈铁路集配站运营管理办法的协议>的请示》作出的批复,主要内容为:“鉴于目前呼哈铁路集配站产权归属你局所属某甲公司,关于解除该集配站运营管理协议事宜,由你局协调指导某甲公司妥善解决。”2018年12月17日,内蒙古高院在（2018）内行终721号行政案件中认定,89号批复非确权文件；2019年11月20日,最高人民法院在（2019）最高法行申7181号案件中,也作出了相同认定。120号函系2012年8月13日原呼市国土局针对呼市交通局《关于对呼哈铁路集配站土地给予确权的函》及《关于请求呼市土地局对呼哈铁路集配站设施区及呼哈铁路线路区进行确权的补充函》所作出的确权答复,该函于2020年1月31日被呼市自然资源局废止,在呼自然资字（2020）136号《关于废止呼国土资函字（2012）120号文的通知》中载明的废止理由是:“自治区自然资源厅的行政复议决定和自治区高级人民法院、最高人民法院的裁定意见,认定呼和浩特市人民政府呼政批字（2011）89号文不具有确权性质,确认土地权属的主体是县级以上人民政府,原国土资源局直接对申请地块确认土地权属超越行政职权……经研究决定,废止呼国土资函字（2012）120号文件,对你单位申请确认的土地权属依照法定程序报人民政府批准后重新给予确认。”基于此,2019年8月13日,新城区政府向某甲公司、某乙公司作出《新城区人民政府解除征收补偿协议决定书》（新政发〔2019〕102号，以下简称102号决定书）,以据以确定某甲公司为被征收土地及地上物权利人的依据发生了重大变化为由,决定解除呼张客专铁路工作组与某乙公司签订的四份《征收补偿协议》及一份《土地房屋征收补偿协议》,并要求某甲公司、某乙公司在收到决定书起5日内将38161002元补偿款返还给呼张客专铁路工作组。2019年9月,某甲公司向呼市政府申请行政复议,请求撤销102号决定书,确认新城区政府与某乙公司签订的五份行政协议因明显违法而无效并赔偿某甲公司征收补偿款。2019年11月22日,呼市政府作出呼政复中止字（2019）第3号《行政复议案件延期审理通知书》,以需要根据法院有关事实认定作依据为由,决定中止案件审理。

一审判决认为，本案的争议焦点是:1.案涉五份行政协议是否均属于行政诉讼受案范围;2.案涉行政协议是否无效;3.某甲公司的起诉是否超过法定起诉期限或诉讼时效;4.如果协议无效,某甲公司请求新城区政府赔偿征收补偿款合计38161002元是否具有事实根据和法律依据。关于第一个争议焦点,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效，人民法院不予立案”。2015年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，涉案五份协议中的三份安置补偿协议签订于2015年5月1日新行政诉讼法实施之后,属于行政诉讼受案范围,可以适用请求确认行政行为无效的法律规定。虽然2014年9月27日和2015年4月17日两份协议签订于2015年新修改的行政诉讼法实施之前,但上述协议系由一个征收决定引起,即均为新城区政府为确保呼准鄂铁路项目的顺利实施，按照65号文和《呼张客专呼准鄂铁路新城区段土地征收和集体宅基地、国有土地上房屋征收补偿方案》与某乙公司先后签订的五份补偿协议，上述协议是对被征收人补偿安置的一个整体行为。故从有利于查明案件事实,实质化解行政争议的角度,不宜将同一个安置补偿的行政行为分割为民事案件和行政案件分别审理。因此，对于新城区政府关于“2014年9月27日和2015年4月17日签订的两份《征收补偿协议》不属于行政诉讼受案范围”的答辩意见，法院不予采纳。关于第二个争议焦点,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”综上，房屋征收部门负有对被征收范围内的土地及房屋权属进行调查核实的法定职责。本案中，新城区政府根据89号批复以及120号函认定某甲公司为被征收人,但89号批复系2011年11月23日呼市政府针对呼市交通局《关于请求市政府解除与呼铁局签订的<关于呼哈铁路集配站运营管理办法的协议>的请示》作出的批复,120号函系2012年8月13日原呼市国土局针对呼市交通局《关于对呼哈铁路集配站土地给予确权的函》及《关于请求呼市土地局对呼哈铁路集配站设施区及呼哈铁路线路区进行确权的补充函》所作出的答复,两份答复仅能作为本次征收补偿的参考,不能免除新城区政府履行对被征收土地及地上物权属进行调查核实的义务。根据该府提交的证据,不能显示其履行了在征收评估前组织有关部门对案涉土地及地上物情况进行调查、处理和认定的职责。且根据内蒙古高院（2018）内行终721号行政判决书，89号批复不具有确权性质,对此最高人民法院在（2019）最高法行申7181号行政裁定书中也作出了相同认定,120号函也被废止,不能作为确权依据。因此,新城区政府依据89号批复及120号函确认某甲公司作为被征收人缺乏依据。另外,新城区政府辩称其根据某甲公司向某乙公司出具的数份《授权委托书》,确定某乙公司作为某甲公司委托办理征拆事宜的代理人,进而与某乙公司签订了四份《征收补偿协议》及一份《土地房屋征收补偿协议》。根据我国代理制度的法律规定,代理指的是代理人在代理权限内,以被代理人名义实施民事法律行为,并直接对被代理人产生法律效果的一项法律制度。本案中,某乙公司以自己的名义与新城区政府签订了五份征收补偿协议,不符合代理的法定要件。根据新城区政府所述,其在认定某甲公司为被征收人的前提下,又与某乙公司签订了五份征收补偿协议,显然属于对被征收人主体认定不清。新城区政府在未经查明被征收人主体的情况下,即与某乙公司签订五份征收补偿协议并支付巨额补偿款,属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”,故某甲公司作为本案利害关系人请求确认上述五份征收补偿协议无效的请求，法院予以支持。关于第三个争议焦点,因无效行政行为自始无效,其不受起诉期限和诉讼时效的限制,故新城区政府辩称某甲公司的起诉已经超过法定起诉期限、诉讼时效的答辩意见，法院不予采纳。关于第四个争议焦点,根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第十五条第二款的规定,“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,人民法院应当判决被告予以赔偿。”具体到本案,新城区政府作为征收人,负有对被征收土地及地上物权属进行调查核实的职责,在行政机关对于行政职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,人民法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中,由于新城区政府的原因导致涉案协议被确认无效,该府应当在协议确认无效后履行征收调查职责,查明案涉土地、房屋及地上物的权利人,向被征收人履行征收补偿职责,并结合某乙公司已取得的补偿款项等情况,就协议无效后返还和征收补偿事项一并作出处理。某甲公司可在案涉土地及地上物权属确定后,再行提起补偿申请或行政诉讼。据此，某甲公司请求新城区政府赔偿征收补偿款38161002元的请求,法院不予支持。综上，一审法院依据《行政诉讼法》第七十五条、《行政协议司法解释》第十二条第一款、第十五条第二款之规定，于2021年5月28日作出（2020）内01行初132号行政判决:一、确认新城区政府与某乙公司分别于2014年9月27日、2015年4月17日、2015年9月11日、2015年12月28日签订的《征收补偿协议》,以及于2016年6月25日签订的《土地房屋征收补偿协议》无效;二、驳回某甲公司的其他诉讼请求。

某甲公司、新城区政府、某乙公司均不服一审判决，上诉于内蒙古高院。某甲公司的上诉请求系判决维持一审判决第一项,撤销第二项,改判新城区政府赔偿该公司应得的征收补偿款38161002元。新城区政府的上诉请求系判决撤销一审判决第一项,改判驳回某甲公司起诉或全部诉讼请求。某乙公司的上诉请求系判决撤销一审判决或改判。

二审判决认为，对于行政诉讼,人民法院既要审查当事人的起诉是否符合形式上的起诉条件,同时也要判断是否具有诉的利益,即当事人的请求是否具有通过本案诉讼程序加以解决的实际价值和必要性。本案中,某甲公司诉讼请求为确认案涉补偿协议无效并赔偿某甲公司应得的征收补偿款。因新城区政府已作出解除案涉补偿协议的决定,案涉补偿协议的效力已不存在。目前对某甲公司权益产生直接影响的是新城区政府解除案涉协议同时要求某甲公司返还某乙公司已领取补偿款的决定,相比于争讼案涉协议的效力,直接针对该决定通过法定程序寻求救济更为直接便捷,现某甲公司已针对该决定提起行政复议且正在行政复议程序中,某甲公司根据后续处理情况仍可进一步寻求司法救济。故某甲公司请求确认案涉补偿协议无效缺乏诉的利益,其一并提起的赔偿请求亦不符合起诉条件。某甲公司主张其有权取得案涉土地及地上物的补偿款,可直接以新城区政府为被告提起履行补偿职责之诉。某甲公司在一审时申请法院委托鉴定所支付的费用,由某甲公司先行承担,其可根据后续相关案件的处理情况另行主张。综上所述，一审法院进行实体审理不当，应予以纠正。二审法院遂依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《行诉法解释》第一百二十三条第一款第一项之规定，于2022年4月15日作出（2021）内行终703号行政裁定：一、撤销呼市中院（2020）内01行初132号行政判决;二、驳回某甲公司的起诉。

某甲公司仍不服，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，撤销一审判决第二项并维持第一项，依法发回重审或提审，支持其一审诉讼请求。主要理由是：（一）一审法院认定事实部分正确，适用法律部分错误，二审裁定未予纠正。某甲公司是涉案被征收土地及地上物的权利人，涉案《授权委托书》存在某乙公司变造、伪造情形，而新城区政府在签订涉案五份征收补偿协议时，未尽审查责任，甚至有串通之嫌，一审法院没有审理裁决。（二）二审裁定适用法律错误。某甲公司请求确认涉案补偿协议无效，并不因为其已针对102号决定提起行政复议而缺乏诉的利益。新城区政府作出102号决定是另一违法行政行为，与该府签订五份行政协议及应依法赔偿的行政诉讼虽有关联，但不是一个行政行为，二审法院以此理由，适用《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《行诉法解释》第一百二十三条第一款第一项驳回其起诉，属认定事实错误，违背《行诉法解释》第八十一条第三款“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”之规定。

本院认为，鉴于本案二审裁定系以原审不符合起诉条件为由裁定驳回起诉，本案审查重点在于，再审申请人某甲公司是否因本诉期间针对102号决定书申请行政复议而缺乏提起本案确认补偿协议无效诉讼诉的利益。进一步概括其规则价值在于，对诉讼标的已进入司法程序正在审理的行政协议案件，不宜因其后出现的行政机关作出解除协议决定，以及原告申请复议而迳行裁定驳回起诉。

首先，从司法解释规定精神看，对诉讼期间行政机关作出新的行政行为的，保留了当事人是否放弃本诉的选择权。《行诉法解释》第八十一条第一款至第三款规定，“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院”，“原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理”，“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”从上述第三款规定看，对被告“改变原违法行政行为”的情形，原告对原行政行为仍有要求法院作出裁判的权利。同理，人民法院在审理涉及行政协议效力案件时，行政机关单方作出解除协议决定，并不当然影响人民法院对协议效力的判断。本案中，某甲公司提起本案诉讼的时间是2018年6月20日，新城区政府作出102号决定书的时间是2019年8月13日，该府在诉讼期间作出解除协议决定。按照上述司法解释规定，在某甲公司不撤回本诉的情形下，人民法院有必要继续审理。二审在本案所涉争议不属于法定的复议前置程序背景下，告知某甲公司先通过复议程序寻求救济，进而以其请求确认补偿协议无效缺乏诉的利益为由裁定驳回其起诉，显为不当。

其次，在诉讼期间启动的相关复议程序，并不影响本诉正常推进和人民法院对行政协议效力作出判断。结合《行诉法解释》第一百三十六条第五款“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”和第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，相较于复议决定，人民法院享有更具权威的判断权。同样，如果人民法院已经先于行政复议机关受理行政协议案件并进行实体审查，则具有先期判断权，不能因当事人诉后就其他关联纠纷申请行政复议而以缺乏诉的利益为由否定其本诉诉权。本案中，二审法院认为“因新城区政府已作出解除案涉补偿协议的决定,案涉补偿协议的效力已不存在。目前对某甲公司权益产生直接影响的是新城区政府解除案涉协议同时要求某甲公司返还某乙公司已领取补偿款的决定,相比于争讼案涉协议的效力,直接针对该决定通过法定程序寻求救济更为直接便捷。”该评析虽有引导便捷救济路径的合理性，但不能当然成为法院否定某甲公司提起本诉诉权之充分理由，涉案补偿协议的效力正是诉讼、复议审查要害，不能笼统认定“已不存在”。从时间节点看，某甲公司起诉时间是2018年6月20日，申请行政复议的时间是2019年9月，该公司所提确认协议无效之诉，无需因当事人在复议程序中另案提起撤销102号决定书的申请而改变法院依法审查后可采取的处理方式。也即，不宜因当事人对后续行为申请复议而将已受理在先的起诉裁定驳回，否则可能出现实践中当事人通过利用复议程序而规避司法审查的情形。

再者，确认协议无效与解除合同的实体判断标准并不一致。“解除合同”通常体现行政机关的单方意志和职权色彩，合同效力多从解除之日起终止，而“确认协议无效”则源于有权机关的审查判断，合同效力系自始无效。依据《中华人民共和国民法典》《行政协议司法解释》等相关法律和司法解释的规定，两者的审查标准和审查重点不一致。本案中，某甲公司的诉讼请求与复议申请并不相同，诉讼请求是确认补偿协议无效并赔偿征收补偿款，复议申请是撤销102号决定、确认协议无效并赔偿征收补偿款。二审判决认为“现某甲公司已针对该决定提起行政复议且正在行政复议程序中,某甲公司根据后续处理情况仍可进一步寻求司法救济。故某甲公司请求确认案涉补偿协议无效缺乏诉的利益,其一并提起的赔偿请求亦不符合起诉条件”，该判断与法律和司法解释的规定精神不符，不利于当事人的诉权保护。

综上，二审裁定以当事人诉求缺乏诉的利益裁定驳回起诉，既未引用《行政诉讼法》及其司法解释的具体规定论述该理由，客观上也不属于《行诉法解释》第六十九条第一款第八项规定的“行政行为对其合法利益明显不产生实际影响的”情形。二审裁定理据不足，适用法律错误。某甲公司的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令内蒙古自治区高级人民法院再审。

二、再审期间，中止原裁定的执行。

审判长　王晓滨

审判员　阎　巍

审判员　周　觅

二〇二三年四月六日

法官助理　崔龙强

书记员　卞志媛

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