导读：数字孪生战场实验室关注未来战争制胜之道。通过跟踪编译“美国海军2025年造船计划分析”报告，帮助行业人士了解美国海军动态，更好理解杀伤链发展情况。

美国国防部（DoD）于2024年3月18日向国会提交了海军2025财政年度的造船计划。法律要求国会预算办公室（CBO）分析该计划并评估其成本。

美国海军的2025年计划包括一个单一的官方计划和一个替代方案，如果没有预算资源来支付2025年计划，可以实施该计划。（2023年和2024年的计划各由三个备选方案组成，其中没有一个是比其他方案有利的。）CBO将分析的重点放在官方的2025年计划上。与过去两年的计划一样，2025年计划旨在建立一支更大的舰队，其火力更大，分布在比今天更多的船只上。

执行涵盖2025年至2054财政年度的2025年计划的平均年成本为401亿美元（以2024美元计），包括358亿美元用于新船建设，CBO估计（见表1）。美国海军的2025年计划在几个方面与2024年计划中的替代方案不同。最值得注意的是，这将使海军购买更少的下一代攻击潜艇和大型水面战斗舰，以及更多的当前一代舰艇。尽管如此，从实际值（即为消除通货膨胀的影响而进行调整），2025年计划的成本大大高于2024年计划中的替代方案，因为几乎所有主要造船项目的单位成本都会更高，而且目前的计划要求购买更多船只。

表1 海军2024年和2025年造船计划下的船舶购买和估计成本的比较

海军的目标是拥有381艘舰艇舰队

2023年6月20日，该局向国会发送了机密的战斗部队舰艇评估和要求（BFSAR）报告。在其2025年造船计划中，海军发布了该报告中为其未来舰队概述的目标细节。海军表示，其2025年计划和BFSAR报告使其造船目标与国防部最新的国家安全战略保持一致。这些目标包括实现一支由381艘战斗部队舰艇和134艘无人水面和海底舰艇组成的舰队，总兵力为515个海军平台。

在本报告中，CBO分析并比较了2025年计划与2024年计划中的替代方案，以及海军建立一支拥有更分散火力的更大舰队的广泛目标。海军希望在比目前更多的舰艇上提供更多的进攻能力——主要是导弹和无人系统。这样做既将为特遣队指挥官提供更多能够进行进攻行动的船只，又使对手更难破坏舰队的进攻能力。如果全面实施，该计划最终将导致舰队比2001年以来的任何时候都大。然而，如果海军无法减少十多年来一直经历的维护延误，它将无法部署像实现381艘船目标所建议的那样多的船只。

2025年计划将把舰队扩大到390艘战斗部队舰艇

2024年12月1日，海军舰队拥有296艘战斗部队舰艇——航空母舰、潜艇、水面战斗舰、两栖舰艇、战斗后勤舰艇和一些支援舰艇。为了实现381艘战列舰的目标，海军将在未来30年内购买364艘舰艇——293艘战斗舰艇和71艘战斗后勤舰艇和支援舰艇。如果海军遵守其退役船只的时间表，到2030年代初，它将拥有300多艘船的船队（见图1）。到2054年，舰队将有390艘船，略高于海军的目标。

图1 根据海军2025年计划，年度船舶采购和库存

然而，在不久的将来，舰队将变得更小。在接下来的三年里，海军将比其委托的多退役13艘船，导致舰队在2027年达到283艘船的低点，然后再次增长。这比2024年计划中舰队的最低点少了2艘船。

尽管2025年的计划没有包括许多关于海军设想采购的无人船只的尺寸或组成的细节，但该服务为CBO提供了一个假设计划，即购买足够的大型无人水面船只，以建造和维持40艘这些船只的部队。

根据2025年计划，新船建设成本平均每年为358亿美元

CBO估计，仅购买海军2025年计划中规定的新船只将花费10750亿美元（以2024美元计）——30年内平均每年358亿美元。这些金额比CBO对2024年计划中的三种替代方案的估计高出7%至16%。

海军对新舰艇的成本估计低于CBO：9030亿美元（或30年平均每年301亿美元）。这些金额比该服务对其2024年计划中的替代方案的估计高出5%至14%。

总的来说，CBO对新船建造成本的估计高于海军，因为CBO和海军对一些未来船只的设计和能力做出了不同的假设，使用了不同的估计方法，并以不同的方式处理造船劳动力和材料成本的增长。

海军和CBO对2025年计划的估计中反映的成本增长，这既归因于许多造船项目的估计成本增加，也归因于海军将根据该计划购买的船舶数量与2024年计划中的替代方案相比，将购买更多的船只。估计成本上升有几个原因，但这些是最重要的：

• 一些船只比海军预期的建造时间更长，建造也更难；‍

• 事实证明，一些船只的设计比预期的要复杂得多；‍‍‍

• 在早期的造船计划中，一些船舶的估计成本低得不切实际。

在某些情况下，CBO的估计比海军的估计要高。这是因为并非所有海军的估计都反映了造船工业基地不断变化的条件，这些条件导致成本上升，特别是建造潜艇的成本。

未来30年的平均造船总成本将比过去5年的平均拨款高出46%

海军的造船计划只报告了战斗部队舰艇新舰艇建造的成本。它没有报告为核动力船加油的成本或其他成本，例如与装备新舰艇或购买不被视为战斗部队一部分的船舶（例如，二手海上运输船）相关的费用，这些费用通常由海军的造船账户提供资金。CBO估计，如果包括这些成本，海军在2025年计划下的平均年造船成本将增加40多亿美元。

因此，当海军造船账户支持的所有活动的资金被纳入计算时，CBO估计，2025年计划的平均年成本为401亿美元。这一数额比过去五年平均海军每年收到的275亿美元拨款高出46%。按实际计算，CBO对今年计划平均年成本的估计比海军2024年计划中替代方案的估计高8%至16%。

海军2025年造船计划的成本不仅与最近的资金相比很高，而且与历史标准相比也很高。在过去的十年里，造船资金达到了自20世纪80年代里根政府加强国防以来的最高水平。自2015年以来，立法者平均每年为造船拨款比总统要求的多25亿美元，部分原因是担心船队太小，无法执行所有任务（见图2）。

图2 2015年至2024年要求的和拨款造船预算

海军的总预算需要增加，以运营和维护2025年计划中设想的更大舰队

海军部2024年的总预算约为2550亿美元。随着船队规模的增加，除了造船之外，各种成本也会增加。CBO估计，到2050年代，购买、运营和维护2025年计划中设想的更大船队将需要约3400亿美元的年度预算总额（增加三分之一）。与造船成本一样，运营和支持成本在历史上的增长速度也快于整个经济的通货膨胀率。

舰队的战斗力在增强之前会下降

在接下来的5到10年里，海军的2025年计划将减少可以发射导弹和鱼雷的舰艇数量。然而，从2030年代开始，这些能力将随着舰队的增长而增长，尽管在2024年计划中的一些替代方案下不会增长。为了充分利用这一能力，海军还需要建立弹药库存。

工业基地需要进一步增加船舶建造

在过去的十年里，美国造船厂正在建设的吨位增加了80%。根据2025年计划，海军想要购买的海军吨位数量将进一步增加，尽管某些类型的船只的需求量将高于其他类型的船只。航空母舰的建造将保持相当稳定，但从2030年到2054年，正在建造的潜艇、水面战斗舰和两栖战舰的吨位平均比今天高出50%。

海军的381舰舰队目标

2023年6月20日，海军向国会提交了对未来舰队目标的分析——称为战斗部队舰艇评估和需求报告。（有关海军舰队主要舰艇类型的描述，请参阅附录。）BFSAR中的大多数细节都是保密的。海军的2025年计划揭示了该报告中各类舰艇的细节，并指出BFSAR“反映了2022年国防战略（NDS）和一致的国防规划情景的信条。”海军在2025年计划中表示，它希望建造一支由381艘载人战斗部队舰和134艘无人水面和海底舰艇组成的舰队（见表2）。

表2 海军的库存目标，2016年至2024年

与海军在2016年部队结构评估（FSA）中制定的目标相比，BFSAR将减少大型水面战斗人员的数量，增加小型水面战斗人员的数量。大型水面战斗人员的减少源于海军将更多的舰艇驻扎在海外。由于这种地理变化，该部队将不需要像以前想象的那样多的大型水面战斗人员来实现其海外存在的目标。小型舰艇数量的增加是海军放弃了沿海战斗舰的双船员概念和它正在建造的新型护卫舰。单人船在海外行动的时间比双人船员船少；因此，为了保持特定的海外存在，海军需要更多的小型战斗人员。

在BFSAR中，大型和中型两栖船的数量定为31艘，这与国会在James M中规定的数量一致。2023财政年度Inhofe国防授权法（公法117-263）。小型两栖船（新型中型登陆舰）的数量被设定为18艘“初始容量目标”。海军希望这些舰艇实现海军陆战队2030年部队设计中概述的目标，包括在作战区上部署配备导弹炮台的小型海军陆战队。‍

与2016年FSA相比，BFSAR的战斗后勤和支援船的数量相似，但2023年的报告包括了一种新的轻型油轮。海军提议由其中的13艘船组成的部队。

航空母舰和潜艇的目标在2023年BFSAR中与2016年FSA中保持不变。

2016年FSA没有包括无人水面和海底船只的类别。基础技术的快速发展以及无人系统在战斗中的实用性——在乌克兰战争和红海胡塞武装的使用证明了无人系统——此后导致海军在部队结构评估中讨论了此类舰船。海军在BFSAR中要求部署130多艘无人驾驶船只，这些船只都比较大，从几百吨到2000吨不等。这个数字不包括可能在未来海战中发挥作用的数千个更小的系统。

船舶库存和采购

截至2024年12月1日，海军舰队有295艘战斗部队舰艇。该服务的广泛目标是建造一支更大的舰队，其火力比今天的舰队更大，分布在更多的平台上。CBO估计，到2054年，2025年计划中描述的船舶采购和库存将使船队增加到390艘船——略高于海军的目标。然而，在未来五年内，船队规模和火力都将减少。

海军提议在2025年购买6艘船，从2026年到2029年购买51艘船。从2030年到2054年，海军将再购买307艘船，在未来30年内总共购买364艘船（或平均每年约12艘船）。造船的步伐在2030年代初将最快，这反映了该服务公司希望尽快增加船队规模。在20世纪40年代末和2050年代再次加快建设之前，它将在20世纪40年代初放缓。海军计划在未来三十年内以以下平均年费率购买船只：从2025年到2034年购买13.5艘船，从2035年到2044年购买10.8艘船，从2045年到2054年购买12.1艘船。

这些购买不包括任何无人系统，这些系统是单独核算的。在提供给CBO的信息中，海军表示，在未来30年的大部分时间里，它将以每年2艘稳定的速度在其造船账户中购买大型无人水面船。该服务将使用其他帐户购买额外的无人系统，包括中型无人水面船和超大海底船，以实现134艘无人船的目标。

总体而言，2025年计划将建造一支载人船队，在数量和满载排量方面都比2024年计划中的任何替代方案都大（见图3）。满载位移量衡量船舶在运输船员、储存、货物、弹药、燃料和其他液体时移位的水量。位移通常被用作船舶能力的一般代理。因此，总排水量为200万吨的船队被认为比总排水量为一半的类似船舶组成的船队更有能力。

图3 根据海军2024年和2025年计划，库存和全舰队的排量

本报告评估了实施2025年计划的成本、其对海军部队结构的影响、它满足海军对美国舰队主要组成部分的具体目标的程度，以及该计划将为舰队带来的能力。CBO没有评估海军对其未来部队结构或舰队在国家军事战略中完成任务的能力的分析。

战斗舰

根据其2025年计划，海军将在未来30年内购买293艘战斗舰——航空母舰、潜艇、大型和小型水面战斗舰以及两栖战舰。这些购买将使海军的航母和大型水面战斗舰比现在少，但攻击潜艇（包括导弹潜艇和大型有效载荷潜艇）、小型水面战斗舰、小型两栖战舰以及战斗后勤和支援舰的数量将增加。大型和中型两栖战舰的数量将与今天差不多（见图4）。

图4 海军2025年计划下选定类别船舶的库存

航空母舰。目前，海军的航母部队由10艘尼米兹级航母和1艘福特级舰艇组成。根据2025年计划，海军将在未来30年内购买6艘福特级航空母舰——从2030年开始每4年或5年购买1艘（见图5）。遵循该时间表将使海军在2036年之年之时保持其现有11艘航空母舰的规模，因为新的福特级航空母舰取代了尼米兹级舰艇。从2037年到2046年，部队将在10到11个航母之间波动。在此后的大多数年份里，它将由9个运营商组成（见图4）。

图5 根据海军2025年计划购买选定类别的船舶

为了维持11艘航母的部队，海军需要每4年购买一艘新航母，并将一些现有尼米兹级舰艇的使用寿命延长到55年。为了实现12艘航母的BFSAR目标，海军需要每3年购买一艘新航母，并将一些尼米兹级舰艇的使用寿命延长到55年。

弹道导弹潜艇。新的哥伦比亚级弹道导弹潜艇（SSBN）计划在海军退役后取代海军的14艘俄亥俄级潜艇，与2024年计划相同。海军在2021年订购了第一艘哥伦比亚级舰艇，在2024年订购了第二艘。2025年计划要求从2026年到2035年再购买10个，每年购买1个（见图5）。与其他类别的船只的目标不同，SSBN的部队目标不是由海军的部队结构评估决定的，而是由来自国防部战略司令部驻地所需的潜艇数量的要求决定的，其次是这些舰艇的作战可用性。因此，海军要求用12艘哥伦比亚级舰艇取代其14艘俄亥俄级SSBN的要求已经确定多年，并在该服务的最新造船计划中保持不变。

海军目前估计，建造哥伦比亚级潜艇需要八到九年的时间。（领头船是同级的第一艘船。）2024年4月，海军完成了为期45天的造船审查，这是海军部长在关注海军造船计划的状况时下令的。该审查发现，领头舰比计划晚了12到16个月，尽管该服务希望在未来几年通过对潜艇工业基地的投资来恢复部分时间——特别是基地中那些大量参与哥伦比亚级生产的元素。

海军仍然希望在2028年将这艘船投入舰队，但在准备进行第一次威慑巡逻之前，再过两三年的测试、训练和准备部署将过去。随后的该级潜艇的建造和测试大约需要七年时间。在过去的两年里，海军决定可以将5艘俄亥俄级潜艇的使用寿命延长三年，以便SSBN部队在计划的2025年至2054年期间保持在12艘或更多船只。到目前为止，海军已将其中1艘潜艇的使用寿命延长纳入其长期计划中；它将评估未来是否需要延长其他4艘俄亥俄级潜艇的使用寿命。

攻击和大型有效载荷潜艇。海军目前有48艘核动力攻击潜艇（SSN）：22艘洛杉矶级、3艘海狼级和23艘弗吉尼亚级舰艇。该舰队还包括4艘制导导弹潜艇（SSGN），这些潜艇是俄亥俄州级弹道导弹潜艇，可以携带大量常规导弹和特种作战部队。根据2025年造船计划，在2028年最初减少到47艘SSN后，SSN部队将比今天更大，能力更强。根据2025年的计划，海军将购买59艘SSN（见图5）。到2054年，舰队将有66人（见图4）。

这些购买的组成与海军2024年计划中的备选方案2最相似。海军对下一代SSN（X）潜艇的投资将比在2024年计划中的任何替代方案下购买的要少，它将购买几乎与该计划中在备选方案2下购买的弗吉尼亚级潜艇数量一样多。直到2054年，它将继续生产没有弗吉尼亚有效载荷模块（VPM）的弗吉尼亚级潜艇。在与2024年计划中替代方案的生产时间表最显著的偏差中，2025年计划将把SSN（X）的建造推迟五年，到2040年。该计划还要求该服务除了为7艘洛杉矶级潜艇加油外，还要为第三艘海狼级潜艇SSN-23加油，该服务在前几年的计划中宣布将这样做。

根据2025年计划，海军还将从2030年代末开始建造6艘新的大型有效载荷潜艇。那艘新船将是一艘大容量潜艇，也许建在哥伦比亚级船体上，其方式与海军现有的SSGN是转换的俄亥俄州级SSBN的方式差不多。新船将少量购买：从2038年开始，每三年建造1艘船。

大型水面战斗人员。海军目前拥有85艘巡洋舰和驱逐舰。根据2025年计划，其剩余的12艘CG-47 提康德罗加级巡洋舰将在未来三年内退役；1艘在今年早些时候退役。2025年的计划将使5至10艘大型水面战斗人员的数量与海军在2025年至2054年的大部分年间为部队提供87艘船的目标不足。2034年，大型水面战斗部队将下降到77艘船。到2040年，它将增加到89艘船，然后在2050年代的大部分时期下降到70年代中期。

然而，在2024年10月31日，在发布2025年造船计划的几个月后，海军宣布将将其12艘最古老的驱逐舰的使用寿命延长1至5年，在2028年至2036年期间总共增加48年的服役时间。（海军已经在2023年延长了其他5艘驱逐舰的使用寿命。）CBO将最近的发展纳入了这一分析中，这导致几年内的力量比2025年计划下实现的要大。具体来说，随着这些使用寿命的延长，海军的大型水面战斗部队将达到或超过从2029年到2033年的87艘船的服务目标，然后将保持在该目标的5艘船以内，直到2044年，它将有80艘船。此后，正如2025年计划所规定的那样，该部队将下降到70年代中期（见图4）。

11月4日，海军表示，它还将将3艘巡洋舰的使用寿命延长3至4年，这将从2026年到2029年，这些舰只总共增加10年的服役时间。这一发展也被纳入了这一分析中。

根据2025年的计划，海军将在未来30年内以每年平均不到2艘船的价格购买51艘驱逐舰艇。到2037年，它每年购买2艘船，然后从2038年到2054年，每年交替购买1到2艘船（见图5）。下一代DDG（X）驱逐舰将于2032年开始购买，该驱逐舰将取代海军现有的DDG-51级舰艇。然而，海军在给CBO和国会研究局的简报中表示，DDG（X）的开始日期可能会拖到2034年或更晚。尽管如此，CBO估计了海军计划中驱逐舰部件的成本。购买的驱逐舰数量和购买的组成与海军2024年计划中的备选2号最相似，该计划要求购买50艘船。

小型水面战斗人员。海军现在在其舰队中拥有26艘沿海战斗舰（LCS），这些舰艇被归类为小型水面战斗舰。此外，它运营着8艘排雷舰，有时将其纳入该类别。（CBO在其小型水面战斗人员的统计中没有包括排雷反舰。）另一艘LCS和6艘FFG-62星座级护卫舰目前正在建造中。根据2025年计划，在开始退役这些船只之前，海军将保持25艘LCS的稳定部队，直到2041年（见图4）。这比2024年计划中替代方案下维护的21个LCS还要多。根据2025年计划，所有8艘排雷舰都将在未来三年内退役。

2025年计划要求到2054年，小型水面战斗人员的数量将增加一倍以上，达到68艘船。海军将购买比任何其他类别的小型水面战斗舰艇都多——81艘，或比2024年计划的替代方案购买的约50%（见图5）。

小型水面战斗部队的组成将与前一个计划中的替代方案相似。海军将在2035年之前购买24艘FFG-62（除了已经在建造的6艘护卫舰外），然后转向该舰的升级设计，指定为FFG-62 II航班。然后，海军将购买其中的57艘船。到2030年，海军将以每年1到2艘的速度购买护卫舰；然后在2031年，它将把比率提高到每年3艘船。

两栖战舰。海军目前的两栖战队由32艘船组成：9艘大型两栖攻击舰，被指定为LHA或LHD；13艘中型两栖运输码头（LPD）；以及10艘中型码头登陆船（LSD）。根据2025年计划，海军将在2026年后保留其中31艘船，以遵守国会的授权，并实现BFSAR中规定的这些舰艇的部队目标（见图4）。此外，小型两栖舰艇（称为中型登陆舰艇（LSM））的重大建造计划将开始，以前称为轻型两栖军舰。根据2025年的计划，该部队将在2043年稳步增长到35艘船。正如BFSAR中所述，这个数字几乎是海军18艘船的“初始能力”目标的两倍，但与海军陆战队对该计划的目标一致。‍‍

根据2025年计划，海军将总共购买25艘大型和中型两栖战舰——大约是2024年计划中替代方案所要求数量的两倍（见表1）。海军将在2025年购买第一艘LSM，然后从2027年到2040年每年购买2到3艘（见图5）。但由于LSM的使用寿命只有20年，海军需要在20世纪40年代中期开始购买一等舰的替代品。总体而言，海军将购买55艘LSM。

战斗后勤和支援船

海军的战斗后勤和支援船包括大型船只，如T-AO油轮和T-AKE干货船（在海上补给船只），以及小型船只，如拖船和打捞船、侦察船和远征快速运输船。根据2024年计划的替代方案，海军将增加大型油轮的数量，并开始购买一艘名为下一代物流船（NGLS）的小型后勤船——过去被称为轻型油轮，目前被指定为T-AOL——以帮助用更多小型军舰重新供应更大的舰队。总体而言，根据2025年计划，海军将购买71艘战斗后勤和支援舰（见图5）。

从表面上看，2025年计划对71艘新的战斗后勤和支援舰艇的呼吁与2024年计划中的备选方案3相似，该方案将使海军购买73艘此类舰艇，这是三种备选舰艇中的大多数（见表1）。然而，这些购买的构成非常不同。根据2024年计划的备选方案3，海军将为其目前的远征快速运输部队购买14艘替代品。相比之下，根据2025年计划，该服务不会购买任何服务。相反，它将比根据2024年计划的备选方案3购买多购买4艘舰队油轮和6艘NGLS船。

无人水面和海底船只

在BFSAR中，海军设定了为舰队增加134艘无人驾驶舰艇的目标，但2025年的计划不包括任何估计成本。在2023年造船计划中，海军讨论了无人系统对其整体能力的潜力。具体来说，它提到了使用中型无人水面船（MUSV）作为传感器平台，大型无人水面船（LUSV）作为“与大型载人多任务平台合作的辅助导弹系统”，以及使用超大无人海底船“在扩展范围内提供多个有效载荷”的可能性。这些无人驾驶船只都比乌克兰战争中使用的一次性一次性无人机大得多，并且将是该服务舰队的永久组成部分。‍‍

由于无人水面和海底船只仍在开发中，其技术成功尚未完全得到保证，未来船只的数量和与之相关的成本尚未确定。海军仍未宣布将购买多少艘MUSV（第一个原型除外），目前还不清楚该服务部门是否会使用其造船帐户或其他帐户购买这些船只。到目前为止，它已经使用其“其他采购”帐户而不是造船帐户来购买无人海底船只。

与2024年计划一样，海军的2025年计划没有重复2023年计划中关于无人系统的具体语言。相反，它讨论了海军正在积极投资的各种技术，以最终建立“混合舰队”。这样的部队将结合大量载人和无人舰艇，以“建立一支更致命和更分散的海军力量”。海军提供给CBO的信息包括假设，根据2025年计划，该服务在大多数年份每年将购买2架LUSV。然而，根据2024年计划，第一台LUSV计划于2025年购买，而2025年计划将购买推迟到2027年。由于这些船只的使用寿命为20年，这些购买将导致到2045年将有31艘LUSV的部队，从2050年开始将有40艘LUSV的总部队。

2025年的报告没有包含有关该服务将购买的MUSV或超大型海底无人驾驶船数量的信息。但2025年的计划规定，到2045年，该服务可能拥有89至143个无人平台，在考虑了LUSV后，这表明MUSV和海底船只的总数量可能在58至112艘之间。

造船成本

根据海军的估计，即使该服务从2025年到2054年获得的造船年度资金，这相当于过去五年每年收到的此类资金金额——在该资金处于20世纪80年代以来的最高水平的半十年里，该服务仍然无法购买其2025年造船计划中的所有船只。海军计划从2025年到2054年购买新舰，平均每年花费（即需要拨款）301亿美元，以2024美元计算（见图6）。这一数额比该服务部门对2024年计划中替代方案的估计增加了5%至14%，在消除通货膨胀的影响后。这一增长在很大程度上归因于该服务最新计划中造船计划的估计成本较高，以及海军将购买的船舶数量增加。

图6 根据CBO和海军的估计，根据海军2025年计划，平均年度造船总成本

CBO使用自己的模型和假设估计了海军2025年计划的成本。平均而言，CBO对30年期间新舰建造年度成本的估计比海军估计高57亿美元，即19%。海军需要从其预算账户中资助船舶建造的其他活动，每年为预计成本增加40亿美元。因此，使用该服务对新造船成本的估计和该机构自己对其他成本的估计，CBO估计，通常由海军造船账户资助的所有活动的年平均总成本将为341亿美元，或比2024年计划中替代方案下的估计平均总成本高出6%至14%。CBO对造船账户中所有项目的估计比海军的估计高出17%。

海军的估计

海军的2025年计划划定了预计的造船采购、退休和库存。该计划还强调了（与最近的造船计划一样）为造船业提供稳定工作的重要性，以防止繁荣和萧条周期，这可能会危及一些造船厂和二级供应商的财务健康，并对未来造船成本造成不确定性。海军2025年计划中规定的新船的数量和交货时间是基于这样的假设，即几个造船厂目前经历的生产延迟将在未来十年内得到解决，从而在未来稳定和准时交付新船。

尽管如此，海军的造船计划继续受到正在进行的造船计划成本增长的影响。海军大幅增加了为完成前几年授权的船只而预算的资金。在总统的2024年预算请求中，2024年至2028年的成本超支总额为34亿美元，以名义美元计算。在2025年的请求中，这些年的成本超支增加到104亿美元，预计2029年的成本超支要求额外增加10亿美元（见表3，顶部面板）。海军还提高了几个主要造船项目的成本估算：攻击潜艇和驱逐舰的单位成本估计比过去五年高出20%以上（见表3，底板）。弗吉尼亚和阿雷·伯克级项目成本的增加似乎导致了SSN（X）下一代攻击潜艇和DDG（X）下一代驱逐舰的成本估算。这些更高的成本也可能影响海军对哥伦比亚级弹道导弹潜艇的估计，尽管2025年计划尚未反映这些估计。

表3 选定的海军造船项目的成本超支和单位成本增长

新船建造成本。根据海军2025年计划的估计，在未来30年内，潜艇建设将消耗造船资金的最大份额——大约是新舰建造所需资金的一半。除了航空母舰外，潜艇是海军购买的最昂贵的船只，它计划为未来的舰队购买其中许多。2025年计划转向购买更少的下一代SSN（X）潜艇和更多弗吉尼亚级潜艇，这并没有显著改变2024年计划下的资源分配。对潜艇的关注反映了海底战在该局不断发展的海军战略和未来舰队愿景中的重要性。

根据海军的数据，根据2025年计划，潜艇将占新舰建造成本的49%，平均每年约147亿美元。这一金额与海军2024年计划中备选方案2和3下的金额相当。第二大支出类别将是水面战斗人员，占新船建造总金额的26%——平均每年80亿美元。航空母舰占造船总成本的11%；两栖船占9%；战斗后勤和支援船占5%。

造船总成本。与海军之前的所有造船计划一样，其2025年计划中的估计不包括需要从其造船预算账户中支付的某些费用。具体来说，这些估计不包括为核动力航空母舰加油、购买不属于战斗部队的船舶（如海洋调查船或海上运输船）、建造大型无人水面船、进行装备和交付后活动（包括购买运营船只所需的设备和许多小工具，但造船厂在建造时不一定提供）以及其他较小物品的成本。此外，海军的估计不包括完成在2025年之前授权的船只所需的57亿美元（由于成本超支或其他费用增加）。根据CBO的估计，包括所有这些成本，平均每年将增加40亿美元的海军估计。结合海军2025年造船计划中的估计与该机构自己对该服务未考虑的额外费用的估计，CBO预测，根据该服务的最新计划，通过海军造船账户资助的所有活动的总成本平均每年为341亿美元。

CBO的估计

根据CBO的估计，2025年造船计划的全部成本（包括新船建造、航空母舰加油和其他项目）在2025-2054年期间平均每年将达到401亿美元。这一数额比海军的估计多出17%（或60亿美元），由CBO调整，包括建造新船以外的额外费用。这也比海军过去五年获得的平均年度资金高出46%（见图7）。‍‍

图7 根据海军2025年计划，CBO对年度造船成本的估计

在消除通货膨胀的影响后，CBO对2025年计划的估计比其对2024年计划中三个替代方案的估计高出8%至16%。CBO的估计（与海军的估计一样）反映了预计，几家造船厂目前经历的生产延误将在未来15年内得到解决，从而稳定和准时交付新船。如果没有发生这种情况，新船的成本可能会高于海军和CBO的估计，交付新船的时间将比2025年计划中预期的要长。

随着时间的推移，CBO和海军的估计差距扩大了。CBO对2025-2034年期间造船总成本的估计比海军高15%，该机构对2045-2054年期间的估计高24%（见表4）。这两组估计在短期内更接近，因为当时海军计划购买的大多数船只都已经在建造中，而且其成本是众所周知的。从中期来看，海军仍将购买许多与短期内购买的相同等级的船只，因此估计之间的差异仍然差不多。但CBO和海军对未来船只的尺寸和能力做出了不同的假设，这导致了长期成本估算的不同。在整个30年期间，两个大型项目，特别是新攻击潜艇和下一代驱逐舰——约占海军和CBO成本估计差额的三分之一。

表4 根据海军2025年计划，平均年造船成本

随着时间的推移，估计的部分差异归因于CBO对造船成本增长超过整个经济通胀的处理。在估计未来建造与已经建造的船只相同的成本时，海军报告说，未来购买的能力成本与今天的成本相同。相比之下，当CBO预测未来建造同一艘船的成本时，它解释了建造海军舰艇中使用的劳动力和材料成本的增长（即造船通胀）以及经济中其他商品和服务成本的增长。CBO将造船通胀和整体通胀之间的差异视为建造海军舰艇的恒定美元成本的实际增长。‍‍

在本报告中，CBO使用造船通胀和整体经济通胀之间的历史差异，以国内生产总值价格指数衡量，来计算其造船项目恒定美元估计的增长。从1994年到2023年，年度造船通胀率平均比年度经济通胀率高出约1个百分点。CBO对造船成本的预测反映了这样的假设，即费率差异将从2025年到2054年持续下去。因此，该机构估计，一艘在2024年建造成本为25亿美元的船，在2054年将花费34亿美元（以2024美元计）。（然而，造船成本不能无限期地持续增长，超过整个经济中的商品和服务成本。如果发生这种情况，除非海军的造船预算与造船成本成正比地增长，否则船的价格最终将超过海军支付少量船舶价格的能力。）

海军年度总预算的增长

随着舰队的增长，2025年计划中设想的更大舰队将增加海军预算其他部分的成本。根据CBO的估计，全面购买、运营和维护更大的舰队将在未来三十年内将海军的年度预算总额增加约三分之一，从今天的2550亿美元增加到2054年的约3400亿美元（以2024年美元计）。造船成本将占海军2054年预算总额的11%。相比之下，根据2025年计划，运营和安排大型船队将是海军预算的最大组成部分，合计约占总预算的50%。

随着舰队船只数量的减少，以及海军退役船只的运营成本比新船辆更昂贵，在2020年代，成本将保持相对稳定。但在2030年代及以后，成本将增加，在大多数年份，这些成本将高于2024年计划中的替代方案，因为2025年计划要求更大的舰队（见图8）。

图8 CBO根据其2024年和2025年计划对海军总预算的估计

为了估计海军总预算的增长，CBO独立地为每个服务预算账户制定了估计值。具体来说，为了估计与造船和飞机采购账户相关的成本，CBO首先估计了每个船舶和飞机采购计划的成本。然后，该机构根据造船和飞机采购账户与这些其他采购账户之间的历史关系，为通过这些账户以及剩余采购账户购买的其他物品和活动制定了估计。

CBO根据这些成本与海军舰队规模之间的历史关系，以水面舰艇的满载排量和潜艇的水下排量来衡量，估计运营和维护成本。海军军事人员账户的估计是基于在船上服役的水手总数与军人总数之间的历史关系。海军陆战队军事人员的估计是基于根据法律规定的军团规模调整的历史平均值。其余账户的估计，如军事建设账户，是基于历史平均值。

CBO调整了其估计，使其随着海军舰队随时间的变化而变化（特别是船舶和飞机采购、位移和船员规模的变化）。此外，从海军的大多数账户支付的成本增长速度高于整个经济的通货膨胀；这些差异被纳入估计的实际增长中。

能力的衡量标准

除了新的部队结构评估外，海军使用几种能力措施评估了其造船计划。具体来说，它计算了以下每项的数量：

• 水面舰艇上的垂直发射导弹系统；

• 潜艇上的垂直发射导弹单元；‍

• 攻击潜艇上的鱼雷；‍‍‍

• 每天能够从航母部队发射的战术飞机出击。

虽然这四个指标衡量了舰队的致命性，但它们都没有涉及其火力的分布——这是海军分布式海上行动概念的重要组成部分。因此，为了将海军的2025年计划与2024年计划中的替代方案进行比较，CBO还统计了能够发射反舰或陆攻击导弹的舰艇数量。该机构通过结合水面舰艇和潜艇的垂直发射能力来计算海军舰队的总导弹能力。

与2024年计划中的三种替代方案相比，2025年计划将减少舰队的致命性（部分以导弹单元总数来衡量）和火力分布（以能够发射反舰和反空导弹的舰艇数量来衡量）到2040年。这些削减主要是由于几个造船项目的延误——最明显的是海军新护卫舰的建造——以及该服务公司购买的LUSV比2024年计划中根据备选方案2或备选方案3购买的要少。然而，随着10月和11月宣布延长3艘巡洋舰和12艘驱逐舰的使用寿命，海军至少可以暂时抵消削减。事实上，从2027年到2033年，海军现在携带的导弹单元将比2024年计划的任何替代方案携带的都多，尽管到2030年代末，海军的导弹单元将比在2024年代的一个或多个替代方案下携带的导弹单元少（见图9）。到2040年代，2025年计划将产生比2024年计划的备选方案1或在较小程度上替代方案2更多的导弹单元的舰队。与备选方案3相比，2025年计划要求在2034年后减少导弹发射系统。海军在2025年计划下能够发射导弹的舰艇也比在备选方案2或备选方案3下拥有的舰艇少，因为目前的计划要求比这些备选方案少20艘LUSV。

图9 海军2024年和2025年计划下的海军能力措施

与之前的几个计划一样，2025年计划将在短期内减少一些能力。具体来说，在未来三年内，海军水面舰艇上的导弹能力将略有下降，尽管如果没有上述使用寿命延长，导弹容量将下降得更多。此外，随着海军的4艘导弹潜艇在20世纪20年代中期退役，每艘导弹潜艇最多可携带154枚地面攻击导弹，海底导弹容量将下降。这一能力将被弗吉尼亚州级攻击潜艇的更大导弹补充所取代，这些潜艇被改装为每艘可携带多达40枚导弹。（今天舰队中的弗吉尼亚级潜艇携带了12枚导弹。）然而，其中第一艘潜艇要到2028年11月才会进入舰队。到2054年，舰队将拥有19艘改装的弗吉尼亚级潜艇。总体而言，2030年后，舰队的导弹能力将再次增长。

其他指标说明了舰队更具体的能力。根据2025年计划，2054年水面舰艇上的导弹单元数量将大大低于2024年计划中备选方案3下的导弹单元数量，但当年潜艇上的导弹单元数量将仅略少于备选方案2。然而，根据2025年计划，2054年的鱼雷室容量将大大低于2024年计划的任何替代方案。这主要是2025年计划将SSN（X）推迟五年，并减少这些船只的购买。（SSN（X）的容量大约是弗吉尼亚级潜艇的两倍。）尽管如此，根据2025年计划，2054年的鱼雷室容量将比今天大约40%。

最后，在2025年计划下，航母部队每天可以攻击的目标数量与2024年计划中的替代方案没有太大区别。未来15年的差异是一些运营商在2025年计划下使用寿命更长的结果。在计划的后期，2025年计划将提供与2024年计划中替代方案下提供的类似的能力。尽管福特级航空母舰预计能够每天发射比尼米兹级航空母舰更多的飞机出击，但到2040年代，根据2025年计划，航母部队将减少到9或10艘船，就像2024年计划一样。因此，到2054年，航母部队的整体能力不会有太大变化，或者只会略有下降。

海军和CBO的指标仅反映实际能力，即海军——以及更广泛的国防部——有足够的弹药库存来全面武装其船舶和飞机。海军和其他部门认识到了这一点，并正在花费更多资金来增加弹药产量。乌克兰和红海的冲突表明，现代军事行动消耗了大量的进攻和防御武器。

对造船工业基地的影响

海军的2025年造船计划对国家造船商构成了挑战。尽管数百家公司（如果不是数千家公司）参与建造船舶和船舶部件，但海军的船只主要由七个造船厂建造：

• 位于阿拉巴马州莫比尔的奥斯塔尔造船公司由西澳大利亚州亨德森的奥斯塔尔有限公司拥有，建造沿海战斗舰、海岸警卫队切割船、小型支援船和潜艇部件。

• 位于缅因州巴斯的巴斯钢铁厂，由弗吉尼亚州雷斯顿的通用动力公司拥有，并建造驱逐舰。

• 威斯康星州马里内特的Fincantieri Marinete Marine由意大利的里雅斯特的Fincantieri拥有，建造海军新的星座级护卫舰；以及以前建造的沿海战斗舰。

• 位于康涅狄格州格罗顿的通用动力电动船，由通用动力拥有，建造核动力弹道导弹和攻击潜艇。

• 密西西比州帕斯卡古拉的英格尔斯造船公司由弗吉尼亚州纽波特纽斯的亨廷顿英格尔斯工业公司拥有，建造大型中型两栖战舰和驱逐舰。

• 位于加利福尼亚州圣地亚哥的国家钢铁和造船公司（NASSCO）由通用动力公司拥有，建造大型战斗后勤和支援船。

• 位于弗吉尼亚州纽波特纽斯的纽波特纽斯造船公司由亨廷顿英格尔斯工业公司拥有，建造核动力航空母舰、弹道导弹潜艇和攻击潜艇。

目前，许多海军造船项目正在经历时间表延迟和成本增长。2024年初，海军进行了一次造船审查，显示许多项目都落后于计划。审查特别强调了以下船只，这些船只因不同数量而延误：

• 福特级航空母舰CVN-80，企业号，18至26个月；

• 第一艘哥伦比亚级弹道导弹潜艇，12至16个月；

• 弗吉尼亚级攻击潜艇，24至36个月；‍‍‍

• 第一艘星座级护卫舰，36个月。

领头的T-AGOS海洋侦察船也被推迟了，但海军没有具体说明需要多长时间。这艘船于2022年首次获得国会的授权，其设计尚未完成，施工也尚未开始。

审查表明，尽管两栖舰和DDG-51驱逐舰也“签约晚了”，但这些舰的建造计划被认为是稳定的，并且符合其计划经理目前对时间表的估计。尽管如此，根据CBO对海军预算文件的分析，DDG-51级驱逐舰的延误在过去两年中增加了18个月。

从更广泛的角度来看，造船业在2000年代建造驱逐舰和潜艇需要5到6年，但根据目前的时间表，造船厂现在平均需要8到9年来建造这些船只。尼米兹级航空母舰的建造需要7到8年；相比之下，福特级航空母舰需要10到11年才能按照目前的时间表建造。两栖战和战斗后勤的生产时间表可以进行类似的，尽管不那么明显，但也可以进行比较。

在建造海军舰艇所需时间增加的众多原因中——包括设计不完整、海军在建造开始后寻求的改变，以及对于最近的舰艇来说，疫情的影响——劳动力挑战可能是最大的。几乎所有的主要造船厂都难以雇用和留住工人，一代长期造船厂工人已经退休或很快就会退休。因此，总体而言，许多这些船厂的劳动力经验不如过去。

此外，与过去相比，今天为海军舰艇生产零件和组件的供应商更少。对于一些船只，如海军潜艇，大约70%的关键部件供应商没有竞争对手。在这种情况下，如果关键部件的单一供应商在生产中遇到困难，可能会破坏船舶建造。此外，如果海军想购买比目前计划购买的更多的船只，供应商可能很难增加产量。

除了这些挑战外，正在建设的海军吨位数量也大幅增加（见图10）。自2014年以来，这一数量增长了80%，从68,000吨增长到123,000吨。不包括战斗后勤和支援舰，它们往往很大，但不一定难以建造，战斗舰的吨位增加了65%，从47,000吨增加到78,000吨。再加上造船业的条件，这些增长使全国的造船厂难以建造海军订购的船只。

图10 根据海军2025年计划，正在建设的排量吨位

根据海军的2025年计划，未来三十年正在建设的海军吨位将进一步增加。并非所有造船厂都会受到同样的影响，因为在未来三十年里，海军对不同类型船只的需求将有所不同。在海军的规划视野中，航母建设将相当一致和稳定。但建造其余类别的战斗舰（潜艇、水面战斗舰和两栖战舰）的造船厂的建造将大幅增加：2030年至2054年正在建造的平均吨位将比今天建造的吨位大50%。

建造战斗后勤和支援船的造船厂将面临特别不均衡的工作量。根据2025年计划，随着海军建造其大型T-AO舰队油轮计划并开始建造新一代新一代物流船，他们将在2030年代中期进行大量工作。但随后，在大约六年的时间里，海军将很少订购这些类型的船只。在那场平静之后，随着海军开始更换其T-AKE级干货船，造船厂将经历急剧的加速。

平滑战斗后勤和支援船的建筑轮廓可以消除该部门面临的繁荣和萧条循环——而且可以相对容易地完成。但解决战斗舰生产增长和持续水平将更具挑战性。

与其他造船厂签订合同来建造海军战斗舰艇可能会帮助该服务部门管理产量的增长，但这样做会引起自己的担忧。例如，为了将护卫舰的生产率提高到每年3艘船，正如海军计划在2031年之前所做的那样，该服务需要与第二家造船商签订合同。目前的建造商Fincantieri Marinette Marine在交付第一艘船方面落后了三年或更多，目前还没有足够大的劳动力来每年建造超过1艘船。即使它能够克服目前在招募和留住劳动力以建造海军已经订购的船只方面的问题，造船厂也没有每年建造2艘以上的船只的有形基础设施。该计划是新加入的，并面临建造一艘以前从未建造过的船只的艰难挑战，第二个造船厂将需要时间来学习如何建造护卫舰。任何从事为海军建造船只的新造船厂都将面临同样陡峭的学习曲线，因此，如果海军与新造船厂签订合同进行一些造船项目，延误可能会普遍。

特别是，海军2025年潜艇工业基地计划所暗示的工作量和复杂性的增加是相当大的。造船厂不仅将生产比今天更多的潜艇吨位，而且还将生产更多种类的潜艇。自2014年以来，正在建造的潜艇吨位增长了70%以上。根据2025年计划，到2031年，它将再增长70%——换句话说，它将在17年内增长两倍。

此外，海军目前建造一艘新潜艇大约需要9年时间。这意味着在2030年代和2040年代的10年内，四种类型的潜艇（包括弹道导弹潜艇和大型有效载荷潜艇）将投入生产。海军目前正在经历大量成本超支、施工延误和错过交货日期，生产三种类型的潜艇（哥伦比亚级弹道导弹潜艇、弗吉尼亚级攻击潜艇和带有弗吉尼亚有效载荷模块的弗吉尼亚级攻击潜艇）。在管道中增加新类别的船舶可能会对造船厂和海军管理生产的能力产生更大的成本。‍‍

为了应对这些挑战，海军计划在潜艇工业基地的新建部分投资约100亿美元（其中一些已经投资）。（该服务打算额外投资80亿美元来支持维护部分。）这笔钱将用于几乎所有与建造潜艇相关的活动：造船厂工人的招聘、保留和培训；基础设施发展；供应商开发；改进制造方法；以及支持将潜艇建造部件外包给具有能力和能力完成这项工作的其他造船厂。（海军还向该国的水面战斗人员建造者提供了一些资金，尽管这笔金额仅占其计划投资于潜艇建造的金额的一小部分。）

这些努力是否会导致攻击潜艇的产量增加还有待观察。在过去的两年里，平均每年只有1.2艘潜艇的生产速度，尽管在过去十年中，海军一直以每年2.0艘的速度购买这些潜艇。

此外，更大的舰队也将对对海军舰艇进行维护的造船厂提出更大的要求。美国的四个公共造船厂几乎对海军的核动力航空母舰和潜艇进行了所有维护，它们一直在努力实现海军的目标，特别是攻击潜艇部队的目标。海军希望其SSN的维护或等待维护不超过20%。目前，该服务33%的SSN船队正在接受或等待维护——这是自2008年以来除2021年（截至37%）以来最大的部分。近年来，水面舰艇维护也经历了延误和成本增长，海军在寻求建立水面战斗部队时也需要解决这些问题。除非海军减少这些维护延误，否则其能够部署的船只数量将少于未来船队规模所建议的数量。另一种说法是，减少维护延迟将增加车队的有效规模。

特定船舶计划

为了预测实施海军2025年造船计划的成本，CBO估计了海军打算从2025年到2054年购买的每艘船的成本。对于正在建造的船只，估计部分基于海军关于实际成本的数据。对于尚未建造的船舶，CBO的估计主要基于过去购买的类似船舶的成本重量比的信息。

具体来说，该机构使用了每千吨轻型船排水量的成本，即船舶在没有船员、储存、弹药、燃料或其他液体的情况下排放的水重量。然后，CBO调整了其估计值，以反映速率和学习的影响。速率是指造船厂同时建造多艘相同类型的船舶时，每艘船的平均间接费用的减少；学习是指造船厂在生产特定类型的额外船只时获得的效率。CBO将这些效应应用于一类第一艘船的估计成本，以估计该类所有后续船只的成本。因此，CBO对一级领头船成本的估计推动了其对该级后续船舶成本的估计。‍‍

对于尚未设计的船舶，CBO根据船舶的可能尺寸和能力制定了估计值。特定船舶的所有成本估算都不包括装备和交付后成本（在总成本估算中作为“其他项目”），这通常会增加船舶成本的3%左右。CBO的估计还反映了海军造船业的劳动力和材料成本将继续以比整个经济价格快1个百分点的速度增长的预期，就像过去几十年来一样。

航空母舰

在2025-2054年期间，海军将根据2025年计划购买6艘CVN-78福特级航空母舰。为了预测这些船舶的成本，CBO考虑了该类前4艘航母的成本，这些航母已经获得了部分或全部资金。

该级的第一艘船，杰拉尔德·福特（CVN-78）从2001年到2021年拨款的名义美元花费了133亿美元。CBO使用海军造船的通货膨胀指数将该金额转换为196亿美元（以2024美元计算）——这比海军在2008年首次获得授权时的相应估计高出27%。海军和CBO的估计都不包括适用于所有船级船舶的60亿美元研发成本。由于领头船的建造已经完成，CBO使用该船的最终成本来估算该级连续船只的成本。

下一艘计划交付的承运人约翰·肯尼迪（CVN-79）预计将于2025年完工——比2024年计划下的计划晚一年——并在2027年或之后部署。国会于2007年首次为该船拨款预购资金，并于2013年正式授权建造该船。由于成本超支，该船的计划拨款预计将在2025年完成。海军估计这艘船将花费157亿美元（以2024美元计算，或按名义美元计算为129亿美元）。CBO对这艘船的估计几乎相同：157亿美元（以2024年美元计）。‍‍

2018年，国会授权了该类第三艘航母企业号（CVN-80）。那艘船的拨款始于2016年，预计到2027年完成。2019年，国会授权海军共同购买CVN-80和下一艘CVN-81号的材料，通过购买更多数量来降低成本。它还授权海军改变建造船只的顺序，以提高建造效率。虽然这种立法行动被称为双航母购买，但这些船只不会完全在同一时间建造。一起购买这两艘船而不是单独购买，将CVN-81的建造计划只加快了一年。

在2025年的预算文件中，海军估计，在购买双航母下，CVN-80将花费140亿美元（按2024美元计算，或按名义美元计算计算135亿美元）——比该局在2024年预算中的估计高出7%。CBO对购买双航母将产生的节省不太确定。根据前两艘船的成本，CBO估计CVN-80将花费148亿美元（以2024美元计），比海军的估计高出约6%。海军估计，CVN-81将花费134亿美元（以2024美元计算，或按名义美元计算为140亿美元）。相比之下，CBO估计，CVN-81将花费142亿美元（以2024美元计），也比海军的估计高出约6%。在对2024年计划的分析中，CBO的估计比海军高13%，但海军对CVN-80和CVN-81的估计中反映的成本增长使该服务的估计更接近CBO。

在2025年计划中，海军估计，在未来30年内，它将购买的6艘航母，每艘平均花费约153亿美元（以2024美元计）（见表5）。海军根据2024年和2025年计划的估计之间的差异在于，在制定2025年计划时，海军假设它将使用双航母购买战略，类似于CVN-80和CVN-81用于未来的航母。与其2024年计划中的估计相比，这一假设节省了大量资金，该计划是基于将单独购买船只的假设。

表5 海军和CBO对海军2025年计划下主要新舰建造成本的估计比较

在2023年7月提交给国会的一份报告中，海军估计，如果每五年购买一次船只，双航母购买战略将节省约7%。相反，如果每四年购买一次这些船只，估计的节省将翻一番，达到约14%。2025年计划将按照四到五年间隔交替的时间表购买新的运营商。与2024年计划下对备选方案1和2的估计相比，根据该计划，它将每五年购买一次单船，海军对2025年计划的估计低了12%。即便如此，海军的估计表明，该行业的实际成本正在增长。在2025年计划中，该服务对未来航空公司的估计每艘船比对CVN-80和CVN-81的估计多出15亿至20亿美元。

CBO估计，海军2025年计划中的6艘航母平均花费165亿美元，比海军的估计高出8%。虽然使用双航母购买策略应该会产生一些节省，但目前还不清楚这些节省是否会像海军预期的那样大。一旦CVN-80和CVN-81完成，我们将更好地了解购买双航母可以实现的节省程度。海军和CBO估计之间的其余差异归因于CBO预计造船业的实际成本增长将继续超过整个经济的通货膨胀。

潜艇

根据2025年的计划，海军将在未来15年内购买10艘新的哥伦比亚级潜艇。（第一艘哥伦比亚级舰艇于2021年订购，第二艘于2024年订购。）此外，该服务计划购买6艘大型有效载荷潜艇，这些潜艇将灵活携带大量小型导弹、少量大型导弹、特种作战部队或其他类型的有效载荷。

关于攻击潜艇，海军的2025年计划与2024年计划中的备选方案2基本相似。具体来说，海军将继续购买带有弗吉尼亚有效载荷模块的弗吉尼亚级潜艇，直到2029年。在那之后，到2054年，它将购买36艘没有VPM的弗吉尼亚级舰艇。它还将在2040年启动新的、功能更强大的SSN（X）——比2024年计划中的任何替代方案晚五年。总体而言，到2054年，海军每年将购买2艘攻击潜艇（2025年除外，当时它只购买1艘），但一旦SSN（X）在2042年进入批量生产，该服务将每年购买1艘弗吉尼亚潜艇和1艘SSN（见图5）。

海军攻击潜艇计划中不确定的主要来源是澳大利亚、英国和美国之间的三方安全安排，被称为AUKUS。

弹道导弹潜艇。携带三叉戟弹道导弹的SSBN构成了美国战略核三联体的海上组成部分。（另外两个组成部分是陆基洲际弹道导弹和战略轰炸机。）2025年造船计划中包含的10艘哥伦比亚级潜艇的成本是海军和CBO对未来造船成本分析中最重要的不确定性之一。根据2025年计划，海军将从2026年开始每年购买1艘哥伦比亚级舰艇。最后一艘船将于2035年订购。

海军目前估计，第一艘哥伦比亚级舰艇哥伦比亚特区号的建造将于2029年完工，耗资161亿美元（以2024年美元计）。截至2024年11月，这艘船已完成51%（以海军估计建造这艘船所需的工时数来衡量）。第二艘船于2024年获得授权，耗资约90亿美元。据海军称，该级的后续舰艇平均将花费79亿美元。这12艘潜艇的总采购成本为1060亿美元（包括2017年至2024年共计274亿美元的拨款），或平均每艘船88亿美元。

根据海军的估计，第一艘哥伦比亚级舰艇每千吨排水量的成本将比第一艘弗吉尼亚级攻击潜艇低13%。但20世纪70年代和80年代建造的新型潜艇的铅舰的成本几乎没有提供证据表明弹道导弹潜艇每吨建造成本比攻击潜艇便宜。在2024年2月向国会提交的一份关于哥伦比亚计划的报告中，海军表示，第一艘哥伦比亚级潜艇的成本有68%的机会超过其预期，32%的机会其成本低于预期。该级后续船只的成本高于或低于估计的可能性相似——分别为67%和33%。这些对成本增长概率的估计大大高于前一年提供的服务估计。当CBO分析2024年造船计划时，海军表示，成本增长影响领头舰的可能性为54%；后续舰船受到影响的概率为49%。‍‍

CBO对12艘船的估计比海军高16%。CBO估计，第一艘哥伦比亚级潜艇将花费181亿美元，比海军估计的花费多20亿美元。第二艘潜艇将耗资114亿美元。包括2017年至2024年的拨款，CBO估计，12艘哥伦比亚级潜艇将花费1230亿美元（其中950亿美元将在2025年至2036年拨款）。前两艘船之后的10艘潜艇平均每艘将花费94亿美元，每艘潜艇的成本比海军估计的要高出15亿美元。

然而，哥伦比亚级潜艇的成本可能超过海军和CBO的估计。新的SSBN将是美国有史以来建造的最大、技术最复杂的潜艇。预计它将重复使用弗吉尼亚级潜艇的一些技术和组件，但它还将包括许多新元素，如全电动驱动系统、X船尾舰艇控制系统（其中后舵和俯冲飞机的形状像“x”而不是俄亥俄级潜艇上的“+”）、新的导弹舱和核反应堆，旨在持续潜艇的整个42年使用寿命。此外，海军一再表示，哥伦比亚号是其首要采购任务，该计划必须按计划完成其战略威慑任务。因此，如果该计划在施工中遇到问题，海军和造船商可能会投入更多资源，并指派更多人参加该计划以满足时间表，所有这些都会增加成本。

相反，如果海军和造船商在不断努力提高施工速度和效率并提高供应商基础的性能方面取得成功，哥伦比亚级船舶的成本可能会低于CBO的估计。

大型有效载荷潜艇。与之前的造船计划一样，2025年计划包括一个购买大型有效载荷潜艇的计划。除其他外，这些舰艇可能会执行与目前由SSGN（制导导弹潜艇）执行的任务相似，将来将由带有VPM的弗吉尼亚级舰艇执行。第一艘船将于2038年订购，距离最后一艘哥伦比亚号订购三年后。然后，海军将每三年购买1艘船，直到2054年，总共购买6艘船。该计划与海军2024年造船计划中根据备选案2提出的计划相似。

海军的计划几乎没有提供关于大型有效载荷潜艇的尺寸和能力的信息。CBO和海军的估计反映了这样的预期，即该舰将以哥伦比亚级船体为基础，其导弹管部分经过重新配置以执行各种任务，该舰艇的其他部分将获得必要的设备和改装，以支持潜艇可能携带的有效载荷。海军估计，每艘船的平均成本为85亿美元，比2024年计划中备选方案2估计的高出约9%（见表5）。CBO估计，它们平均每件将花费104亿美元。

攻击潜艇。2025年计划还采用了类似于2024年计划中的备选方案2的攻击潜艇建筑概况。海军将购买9艘带有VPM的弗吉尼亚级潜艇，36艘没有VPM的弗吉尼亚级潜艇和14艘SSN（X）舰艇——比之前计划中根据备选方案2购买的少4艘，因为海军将首次购买下一代潜艇从2035年推迟到2040年。海军每年将购买2艘攻击潜艇（2025年除外，当时只购买1艘，直到2054年。从2026年到2039年，海军每年将购买2艘弗吉尼亚船。一旦SSN（X）计划于2040年开始，海军将每年购买1艘弗吉尼亚号和1艘SSN（X），直到2054年，2041年除外，当时它将购买2艘弗吉尼亚号，没有SSN（X）。

主要是由于潜艇造船厂的条件，CBO和海军对VPM的弗吉尼亚级船舶的成本估计自去年以来大幅增加（这些估计大大高于2023年计划下的两组估计）。海军估计，带有VPM的弗吉尼亚级潜艇平均每艘将花费43亿美元，没有VPM建造的弗吉尼亚级舰艇（其中第一艘将于2030年购买）平均每艘将花费47亿美元。这些估计表明，海军认为，带有VPM的弗吉尼亚级舰艇将比没有VPM的舰艇便宜一点，尽管没有VPM的舰艇比有VPM的舰艇便宜约23%。这些估计的依据还不清楚：海军可能将更多的成本增长纳入后期潜艇，或者它可能没有完全抓住未来具有VPM的弗吉尼亚级潜艇的潜在全部成本。事实上，最近的新闻报道表明，海军目前正在建造的潜艇和2030年之前订购的潜艇正面临大幅的额外成本增长。‍‍

相比之下，CBO估计，所有弗吉尼亚级船舶平均花费51亿美元。CBO的成本模型解释了没有VPM的弗吉尼亚级潜艇的体积较小。然而，由于造船业的实际成本增长超过了整个经济的通胀，这些较小的潜艇——在计划的后期购买——的成本与计划早期购买的带有VPM的弗吉尼亚级潜艇一样高。此外，由于潜艇工业基地的挑战仍在继续，成本可能会高于海军或CBO的估计。

估计SSN（X）的成本很困难，因为海军尚未确定其能力或规模。过去，海军曾表示，与海狼级潜艇一样，下一代攻击潜艇将比弗吉尼亚级潜艇更快、更隐蔽，能够携带更多的鱼雷；提供给CBO的最新信息与该舰艇的愿景一致。该服务还表示，它希望SSN（X）具有垂直发射能力，这是改进后的洛杉矶级潜艇和原始弗吉尼亚级潜艇的属性。因此，CBO的成本估算反映了SSN（X）在几种能力（包括水下速度和武器有效载荷）方面与海狼潜艇相似，但具有全新的设计。该潜艇的先进功能将使其比任何现有的潜艇都更安静、更隐蔽；它可以从导弹系统发射导弹，并包含一个与海狼潜艇上一样大的鱼雷室。

鉴于这些信息，CBO估计SSN（X）完全浸没时的排水量为10,100吨，比海狼级船大约11%。该机构通过比较原始洛杉矶级潜艇的位移与较新的弗吉尼亚级潜艇的位移，估计了从海狼号到SSN（X）号的体积增加。在这种情况下，新一代潜艇技术和垂直导弹能力的综合效应导致弗吉尼亚级在排量方面比洛杉矶级大11%。CBO本可以通过测量从旧的俄亥俄州级SSBN到较新的哥伦比亚级SSBN的位移变化来估计SSN（X）相对于海狼的大小。哥伦比亚级舰艇上包含的新一代潜艇技术将其排量增加了约21%。CBO使用了较小的估计值（11%），因为它是基于攻击潜艇的排量，而不是弹道导弹潜艇。

基于该分析，CBO估计每个SSN（X）的平均成本为87亿美元。海军估计，每个SSN（X）平均花费71亿美元。（这些平均值包括领头舰，其价格远远高于该级后续潜艇。）尽管自去年以来，CBO对SSN（X）的估计每艘船增加了5亿美元（或6%），但海军的估计保持不变，这似乎与海军增加对弗吉尼亚级潜艇的估计不一致。

大型水面战斗人员

海军的2025年计划要求购买与2024年计划中要求的备选方案2数量几乎相同的相同类型的驱逐舰。目前，海军的舰队包括74艘DDG-51级驱逐舰，由四个变体组成，分别是I型、II型航班、IIA型和III型。除了船队中已有的船只外，2艘IIA和18艘III型飞行（升级设计）正在建造或已获得国会授权。海军还有2艘DDG-1000 Zumwalt级驱逐舰，另外1艘驱逐舰的建造即将完工。指定为DDG（X）的下一代驱逐舰的建造将于2032年开始。

除了购买船舶数量的任何差异外，2025年和2024年预算和造船计划之间还有两个主要差异。首先，海军的2025年预算请求和2025年造船计划都显示，自去年以来，DDG-51计划的成本大幅增长。其次，目前正在建造的DDG-51驱逐舰经历了重大延误。

DDG-51第三飞行驱逐舰。在总统的2025年预算中，海军从2023年到2028年已经订购或想要订购的13艘驱逐舰的平均成本增加了16%以上——从去年预算中平均每艘船21亿美元（以2024年美元计）增加到今年预算中每艘船平均25亿美元。海军在给CBO和CRS的简报中表示，其对DDG-51航班III成本估计的增加是由于造船通胀超过全经济通胀以及造船厂业绩下降。‍‍

考虑到船舶成本较高和完成船舶的困难，CBO估计，海军造船计划中的23艘DDG-51 III型飞行驱逐舰平均每艘船花费27亿美元。海军对到2054年的平均成本的估计与CBO的相同。根据2025年的计划，海军预计购买DDG-51和DDG（X）舰艇将重叠六年。这与2024年计划中的备选方案2一致，在购买这两个类别时将有七年的重叠；备选方案1和3只有两年的重叠。

DDG（X）下一代驱逐舰。根据2025年计划，下一代驱逐舰将于2032年开始生产。然而，在造船计划提交给国会后，海军通知CBO和CRS，第一艘船很可能要到2034年或之后才能申请。为了使这一分析与海军的造船计划保持一致，CBO根据领头舰的生产将于2032年开始的假设进行了估计。根据2025年的计划，海军将购买28艘DDG（X）。从2032年到2038年，它将每隔一年订购1艘船，在2039年购买2艘船，然后交替购买1或2艘船，直到2054年。

自去年以来，海军将对DDG（X）的估计提高了约三分之一；它现在估计，它计划购买的28艘DDG（X）平均每艘船将花费33亿美元。这一增长主要是由海军正在计划的舰艇的尺寸和能力的增加驱动的。据海军官员称，新的DDG（X）的战斗能力将与DDG-51 III飞行的战斗能力相当或优越；它将拥有更大的船体，更大的动力，更多的隐身特性，以及更大的能力，以适应未来安装新武器系统和其他能力。海军表示，最初的设计现在规定了14,500吨的排量——比2024年计划下的设计多1000吨，比DDG-51多4800吨——以及更高的最高速度。

海军对其驱逐舰的估计表明，DDG（X）的成本将比DDG-51 III型飞行器高出约22%，但满载排量将比该舰高50%。然而，鉴于水面战斗人员的历史，这样的结果似乎不太可能。例如，在21世纪，海军估计，Zumwalt级DDG-1000制导导弹驱逐舰的成本仅比当时正在生产的DDG-51略高，尽管DDG-1000大约50%。最终，DDG-1000的成本比预期高出约45%（见图11）。‍‍

图11 1985年至2024年，海军领头舰的成本增长

但海军认为，DDG（X）的情况将与DDG-1000的情况不同，因为下一代舰艇将拥有与DDG-51 Flight III的战斗系统和雷达基本相似，只需要设计一个新的船体、动力系统和冷却系统。相比之下，DDG-1000采用了新技术，影响了船舶设计的各个主要方面——船体、动力系统、雷达和武器等。‍‍

鉴于海军对DDG（X）尺寸的新估计和该舰使用新技术，自去年以来，CBO将该舰的成本估计提高了三分之一。CBO现在估计，这28艘船的平均成本为44亿美元，也比海军的估计高出约三分之一。为了在2025年计划下为DDG（X）计划提供资金，海军将需要1230亿美元。下一代驱逐舰的最终尺寸和能力的不确定性表明，其最终成本可能与海军和CBO的估计有很大不同。

小型地面战斗人员

根据2025年计划，海军将购买比2024年计划的任何替代方案更多的小型水面战斗人员。事实上，海军将购买比任何其他类别的船只更多的小型水面战斗舰。具体来说，它将总共购买81艘护卫舰：24艘FFG-62星座级制导导弹护卫舰（目前正在为服役而建造的护卫舰类型），然后从2036年开始购买57架FFG-62的升级版，称为II型飞行器。（海军于2019年停止购买沿海作战舰。）

海军的FFG-62计划自成立以来经历了许多问题。最初，这艘船将以FREMM为基础，这是一艘为法国和意大利海军建造的多功能护卫舰。（FREMM是其在法语和意大利语中的首字母缩写词。）预计美国版的设计与FREMM的设计有大约85%的共性。但经过海军要求的许多更改，FFG-62的设计现在预计将与FREMM的设计只有15%的共同点。此外，FFG-62的设计重量增加了500多吨，从2021年的7300吨增加到2024年的7800吨，设计仍然不完整。这艘2020年订购的领头船比计划晚了三年，预计最早要到2029年才能进入舰队。

尽管如此，根据其2025年计划，海军将在2031年将每年购买3艘护卫舰。目前建造护卫舰的造船厂，位于威斯康星州的Fincantieri Marinete Marine，拥有每年能够建造1艘护卫舰的劳动力，以及每年建造2艘护卫舰的基础设施。海军和Fincantieri都在努力增加造船厂的劳动力，每年建造2艘船。每年搬到3艘船需要另一个造船厂。因此，海军和CBO都假设，在某个时候，第二个造船厂将开始建造FFG。CBO假设这将在2030年发生，以便该服务能够实现从2031年开始每年建造3个的目标。海军估计，FFG-62的平均成本为10亿美元，而CBO估计，平均成本为14亿美元。

在2025年计划中，该后续舰艇的II级飞行指定表明，它的尺寸与FFG-62大致相同，FFG-62现在预计将取代约7800吨，并配备升级的战斗和武器系统。海军估计II号飞行舰的平均成本为11亿美元。CBO估计平均成本为14亿美元。‍‍

两栖战舰

海军的新部队目标要求31艘大型和中型两栖战舰，另外，该部队的初始目标是18艘中型登陆舰。31艘船的目标使海军、海军陆战队和国会在所需数量的大型舰艇上保持一致。在James M.根据《2023财年国防授权法》，国会指示海军维持一支由31艘大型和中型两栖舰组成的部队，包括LHA和LHD两栖攻击舰、LPD两栖运输码头和LSD码头登陆舰。与2023年和2024年造船计划相反，到2050年代初，这些船只的数量将减少到20艘，而2025年计划将维持至少31艘船只的部队，直到2054年。它将通过让海军购买更多船只来做到这一点，并将一些现有船只的使用寿命延长到2024年计划中的替代方案之外。海军的计划还将产生35艘中型登陆舰，这几乎是BFSAR中规定的18艘LSM的初始规划目标的两倍，与海军陆战队对该计划的目标一致。

具体来说，根据2025年的计划，海军将购买8艘LHA美国级两栖攻击舰、5艘LPD-17 II型两栖运输码头和12艘下一代两栖运输码头，被指定为LPD（X）。此外，为了建造并维护一支由35艘中型登陆舰组成的部队，该服务将购买共55艘LSM——35艘作为初始部队，然后，由于这些舰只的使用寿命为20年，第一代舰退役时将更换20艘。

至于LHA级舰艇，海军的计划从2027年开始，每3年或4年以1艘交替购买。海军估计每艘船平均花费44亿美元。相比之下，CBO估计它们平均每件将花费48亿美元。这两种估计都与2024年计划下的估计大致一致。

海军和CBO对LPD-17 II飞行舰艇的成本估算相似——每艘船平均分别为20亿美元和22亿美元。相比之下，他们对下一代LPD（X）的估计不同：海军估计每款平均花费23亿美元，而CBO估计每款平均花费28亿美元。大部分差异在于，CBO的恒定美元估计数解释了历史上观察到的造船业劳动力和材料成本的实际增长，而海军的估计并没有。由于海军将于2039年开始购买这些替换舰艇，因此随着时间的推移，这种实际增长的影响将是显著的。

海军尚未确定中型登陆舰的设计。它正在考虑从4500吨到5400吨的满载排量方案。海军没有具体说明其在计算中使用的舰船的尺寸，估计55艘LSM平均每艘船的成本将低于2亿美元。在对海军2025年造船计划的分析中，CBO估计了这艘小型舰艇的成本，该机构预计每艘船平均为3.5亿美元。42

战斗后勤和支援船

根据其2025年计划，海军将购买71艘战斗后勤和支援舰艇，不包括中型登陆舰艇。这些船只大多由军事海上运输司令部运营，以支持海军行动，这意味着它们主要由民用水手驾驶。在71艘船中，58艘船用于战斗物流：大型舰队油轮、小型轻型油轮和干货船。至于支援舰艇，海军计划购买2艘潜艇招标舰、1艘指挥舰和10艘新的海洋侦察舰。（其中一艘侦察舰将于2054年购买，以取代海军于2022年购买的该级领头舰。）

海军和CBO对这两种类型的油船的估计几乎相同（见表5）。但对于干货船和海洋监视船来说，估计相差甚远。就将在20世纪40年代和20世纪50年代购买的干货船而言，CBO对每艘船11亿美元的估计比海军对每艘船7亿美元的估计高57%，这主要是因为CBO的恒定美元估计考虑到了造船业的实际成本增长。

海军新海洋监视船计划的牵头舰T-AGOS（X）于2022年获得授权，根据2025年计划，海军将从2026年到2034年以每年1艘的价格再购买9艘船。为了估算新船的成本，CBO使用1991年授权并于2000年服役的T-AGOS-23作为模拟。CBO估计，这9艘T-AGOS（X）舰艇平均每艘耗资9亿美元——是海军估计的每艘平均4.5亿美元的两倍。

附录：海军舰队的主要舰艇类型

航空母舰

尼米兹级CVN-68

海军的11艘航空母舰是战斗部队的核心。每个航空翼都携带着大约60架飞机的航空翼，每天可以攻击数百个目标（假设每天飞行12小时），在需要休息前长达一个月。承运人是船队中最大的船只，排水量约为10万吨。（船舶的位移是漂浮时或潜艇沉没时移位的水重量。）目前有十艘航母属于尼米兹级。海军在2017年委托了新级别的第一艘，即福特号航空母舰。

战略弹道导弹潜艇

俄亥俄州级SSBN-726

战略弹道导弹潜艇是美国核三联体的一个组成部分。每艘潜艇携带多达20枚三叉戟导弹，每艘配备1到8枚核弹头。（最初，它们是由24个导弹管建造的，但军备控制条约现在限制它们为20个操作管。）海军有14艘俄亥俄级弹道导弹潜艇，每艘潜艇在水下排量约为19,000吨。该服务还有4艘该级潜艇，这些潜艇被改装为常规制导导弹（SSGN）配置。这些SSGN携带了多达154枚战斧导弹以及特种作战部队。

攻击潜艇

弗吉尼亚级SSN-774

攻击潜艇是海军首屈一指的海底作战和反潜武器。然而，自冷战结束以来，它们主要用于秘密情报收集。他们还可以向陆地目标发射战斧导弹，这是冲突早期用于摧毁敌人防空系统的关键能力。在海军的48艘攻击潜艇中，23艘属于弗吉尼亚级，3艘属于海狼级，22艘属于洛杉矶级。它们的排量不到弹道导弹潜艇的一半。

大型水面战斗人员

伯克级DDG-51驱逐舰

包括巡洋舰和驱逐舰在内的大型水面战斗人员是舰队的主力军。他们为舰队和海外地区提供弹道导弹防御。他们防御航空母舰和两栖战舰，抵御其他水面舰艇、飞机和潜艇，并执行日常任务，如巡逻海上航道、提供海外存在以及与盟友进行演习。他们还可以向陆地目标发射战斧导弹。海军的大多数水面战斗人员的排量约为9000至10000吨。

小型地面战斗人员

自由级LCS-1沿海战斗舰

小型水面战斗舰包括沿海战斗舰（LCS）和护卫舰。LCS有两种变体，旨在对抗世界沿海地区的地雷、小船和柴油电动潜艇。海军于2020年开始建造的新护卫舰被设计为多任务舰艇：它们不仅能够执行LCS的许多任务，而且还具有强大的反舰能力，能够抵御附近地区的威胁。更常规的是，LCS和护卫舰——就像它们的同行大型水面战斗人员一样——巡逻海上通道，提供海外存在，并与盟友一起进行演习。它们的体积从3000吨到7000吨不等。海军目前没有护卫舰，因为它在2015年退役了最后一艘奥利弗·哈扎德·佩里护卫舰。

两栖战舰

圣安东尼奥级LPD-17

海军有五类两栖战舰。被称为两栖攻击舰（也称为大甲板两栖舰或直升机航母）的两类是舰队中第二大战斗舰，排量在40,000至45,000吨之间。两栖攻击舰的容量约为海军陆战队远征部队的一半，是两栖准备小组的核心。除了部队外，每艘船还可以携带多达30架直升机和6架固定翼猎鹰跳跃喷气式飞机或联合攻击战斗机（F-35B）的短起飞和降落版本，或多达20架固定翼飞机。其他三类分为两种类型：两栖运输码头和码头登陆船。其中两艘船一起为两栖准备小组中的海军陆战队远征部队提供了剩余的运输能力。它们的体积从16,000吨到25,000吨不等。

战斗后勤和支援船

刘易斯与克拉克级T-AKE-1‍

海军舰队中的许多战斗后勤和支援舰艇提供了补给、维修、打捞或拖曳战斗舰的手段。这些船只中最突出的是快速战斗支援船，它们为航母打击群提供燃料、干货（如食物）和弹药。远洋拖船的后勤和支援船可以小至2,300吨，远征海基地的大可达90,000吨。

参考阅读：