[徐国冲等]政策执行何以成功?—基于“注意力—观念—时机”框架的解释

学术 2024-11-23 21:30 广东

[论文精选] 第20241123期总第655期

本文转载自《经济社会体制比较》2024年第5期

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政策执行何以成功?——基于

“注意力—观念—时机”框架的解释

徐国冲夏瑜陆育华

作者简介:[1]徐国冲，厦门大学公共事务学院教授、博士生导师，厦门大学政府绩效管理研究中心主任；[2]夏瑜(通讯作者)，清华大学公共管理学院硕士研究生；[3]陆育华，厦门大学公共事务学院硕士研究生。

文章来源：《经济社会体制比较》2024年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2024/9/15

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摘要：近年来，政策执行的理论研究陷入瓶颈，以豪利特为代表的学者提出将政策过程理论引入政策执行研究的倡议。文章回应该倡议，摒弃了以往将政策过程框架的概念要素简单套用至政策执行的方式，从集体行动的视域与其他政策过程框架的相通线索入手，提出适用于政策执行的“注意力—观念—时机”融合性框架，并结合X市学校体育设施对外开放政策执行的案例经验进行分析，由此缓和“理论隔绝”与“名不副实”问题，将政策过程理论贯通至政策执行，为政策执行研究提供一种新的理论叙事。“注意力—观念—时机”框架通过集体行动将政策执行与其他政策阶段串联，“化学融合”政策过程的三大主流框架并赋予要素在政策执行情境下新的内涵，捕捉了政策执行的主要特征与动态变化。

关键词：政策执行;政策过程;多源流框架;间断—平衡框架;倡导联盟框架;

一、引言

政策执行是政策过程的中间环节，是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径(陈振明，2015)。但事实上，政策执行曾长期处于政策科学研究的边缘，相较于政策制定，执行被认为是可以自动完成和无足轻重的(Hupe & Hill, 2016)。直至20世纪70年代，“奥克兰计划”的执行困境让西方学界掀起执行研究热潮。“执行运动”后的近20年间，政策科学家们写下了大量论著，提出各种关于政策执行研究的路径、理论及模型，可将其分为自上而下、自下而上与政策/行动连续统途径三个阶段。

20世纪80年代中后期，“执行运动”逐渐衰落。政策执行研究沉溺于描述性工作，而在理论发展方面一直停滞不前，不少学者哀叹政策执行理论的匮乏现况(Hupe & Sætren, 2015;Howlett, 2019)。为破解这一困局，以豪利特(Howlett)为代表的学者倡导利用政策过程的理论视角重新审视政策执行。豪利特(Howlett, 2019)认为目前的政策执行研究过多关注委托代理、博弈论等经典理论，而没有一条将政策执行与其他政策过程阶段相整合的路径。事实上，从议程设定到政策评估的政策过程研究已经构建出丰硕的模型框架，完全可以为之所用。

如何将政策过程理论模型应用于政策执行，从而为政策执行理论发展提供新思路?既有文献将政策制定理论的概念架构直接应用于政策执行。然而，虽然政策执行具有再决策的特点，可是该尝试对政策阶段间概念的契合程度偏于乐观，以至于政策执行分析与决策制定分析别无二致。比如，有学者将多源流框架的高度模糊性延伸至执行领域(Fowler, 2019)。事实上，执行阶段的模糊性并不及决策阶段，因此上述做法有待商榷。为使“拿来主义”不再是生搬硬套，一些文献指出，使用来自多模型的元素组合比继续使用单一模型或借用组织行为领域理论对于推进政策执行研究更为有效(Barzelay, 2003;Zahariadis, 2003)。但是，尽管分析词汇的组合能够比单一模型适用性更高，但其依然为物理层面的拆解黏合，缺乏内在的逻辑关联。为让政策过程理论与政策执行更为适配，构建起综合性的政策执行有效解释模型，本文倾向于政策过程框架的有机融合，并赋予原概念在政策执行领域的延展内涵。基于理论推演与案例观察相结合的思路，本文通过政策过程领域的三大主流框架整合与X市学校体育设施对外开放政策的个案经验分析，呈现出政策执行的逻辑链条。

二、“注意力—观念—时机”:

一个融合性框架

目前，学界对于政策执行的研究主要有两大类：一是运用组织行为学等领域的理论进行分析；二是运用政策过程理论重新审视政策执行过程。相较于第一类研究，第二类研究更受学者青睐(Howlett, 2019)。而第二类研究可细分为直接运用既有框架分析与利用再整合的框架进行分析。

政策过程研究存在三种主流框架，分别为间断—均衡框架、倡议联盟框架和多源流框架。这三大框架均被广泛应用于政策科学领域，三足鼎立的同时也互相争夺着政策分析的主导权。豪利特等人(Howlett et al.,2016)直言“即便已经过去了30余年，但这些框架间相互角斗的状况几乎没有减弱的迹象”。在政策执行研究中，便有学者直接运用该主流框架进行分析，如福勒(Fowler, 2019)、阿伯巴奇和克里斯坦森(Aberbach & Christensen, 2014)、里德尔(Riddle, 2009)等就将多源流框架运用于政策执行。随着研究的深入，学者们也逐渐意识到此三种理论中没有一种理论能够涵盖政策全过程。但是，每种框架各有其解释侧重点，如果将其整合则有助于全面揭示影响因素(Schlager & Blomquist, 1996;Béland & Howlett, 2016;John, 2003)。然而，目前的框架整合多为物理层面的拆解黏合，通过其他框架的某些方面来扩展另一框架(Béland, 2005;Zahariadis, 2003;Cairney & Heikkila, 2014),对于政策阶段间不适配和政策执行特殊性的重视程度不够。

为此，本文选择“化学融合”政策过程三大主流框架，剖析影响政策执行的关键因素。究其根本，执行问题属于集体行动问题。某种意义上，上述框架属于集体行动理论范畴，聚焦于变迁导向型集体行动。政策变迁与集体行动犹如一枚硬币的两面，政策变迁乃是集体行动之产物。各方行动者汇聚一堂，组织并协调行动，从而促进政策改变(Schlager, 2007)。换言之，政策变迁框架事实上贯穿着一明一暗两条主线，政策变迁在明，集体行动在暗。由此观之，政策变迁框架与政策执行有着天然亲和度。不仅如此，论及影响集体行动成效的关键机制，每种框架都给出了各具特色的答案：注意力、观念、时机。因此，本文不拘泥于单一框架，而是融合多框架，以期更为全面地揭示相关因素。

需要说明的是：第一，本文遵循“化学融合”思路提出综合性框架。第一阶段分别阐述各个框架的独特之处，并作为新框架的关键要素。第二阶段说明各个框架于关键要素分析的相似点与互补点，并将之整合提出全新框架，以此确保新框架是旧框架“化学融合”的结果，而非机械的物理拼接。第二，本文遵循“以我为主”立场，在借鉴政策变迁框架洞见的基础上，结合执行阶段特点做出适应性调整，以免陷入水土不服的窘境。虽然集体行动的核心机制具有一般性，但其具体运作方式可能因政策过程阶段而异。毕竟，前决策阶段聚焦于政策子系统、宏观政治行动者围绕政策方案选择展开的互动，而执行阶段聚焦于决策者与执行者围绕政策落地进行的互动。

(一)既有政策过程框架与集体行动

关于影响集体行动的关键机制，每种框架给出了各自的答案：间断—均衡框架突出注意力的作用，倡议联盟框架阐明观念与联盟的角色，多源流框架则点出时机的重要性。延伸至执行领域，本文认为执行导向型集体行动的成功，离不开以下因素的支持：首先，执行需要获得决策者的关注与支持(获关注)。其次，还需要强有力的执行联盟支持，保证决策不至于沦为一纸空文(结同盟)。最后，还要考虑执行时机，把握好政策有效的时间变量(借东风)。

1.间断—均衡框架：注意力与集体行动

间断—均衡框架以政府注意力、信息处理作为核心概念要件，指出变迁导向型集体行动的成功离不开宏观政治力量的重视。囿于有限理性，信息过载(Nowlin, 2011)与处理能力不足之间的矛盾，使得宏观政治层不得不依照“选择性关注者”逻辑行事(Schlager, 2007),将精力集中于重要议题，并将非重要议题交由政策子系统处置，决策呈现并行议题处置与串行议题处置并存的特点。一般而言，并行信息处置与稳定挂钩，而串行信息处置则与变迁关联。在并行信息处置场景下，子系统由单一利益主导，牢牢把控议题的解释权，形成政策垄断。政策垄断并非不可撼动，宏观政治注意力的摇摆能够破坏子系统的稳定(Heikkila & Cairney, 2018)。如果议题获得决策者高度重视，议题处置将切换至串行信息处理模式。此时，客观环境的微小变化即可触发重大政策变化(皇娟、唐银彬，2022),正反馈取代负反馈主导政策系统动态(Baumgartner et al.,2018),变迁导向型的集体行动努力亦将取得事半功倍之效。

将目光投向政策执行阶段，决策者同样是选择性关注者。虽然不同政策过程阶段所关注的“信号”内容不同，但二者并无本质差异，均属于信息范畴，遵循相同的信息处理规律——选择性重视。如果说前决策阶段决策者的高度注意力，助力变迁导向型的集体行动努力奏效，那么执行阶段决策者的高度注意力则助推决策者与执行者合作得以成形。第一，高度注意力促使执行者角色定位接近于完美代理人。执行者大多在完美代理人与自身诉求维护者的角色定位间相机调整(赵静，2022),高度注意力将形成较强的监督压力，抑制执行者有违政策内核的利益嵌入冲动。第二，高度注意力给予执行者诸多实施保障。决策层的注意力分配是资源分配的指挥棒，领导重视保证执行者获得充裕的资源支持。

2.倡议联盟框架：观念、联盟与集体行动

倡议联盟框架之所以能够在政策过程理论中占据一席之地，与其有关观念、倡议联盟的重要见解关联甚深。该框架不仅阐述了信念对于促成集体行动的关键作用，还剖析了由此形成的倡议联盟如何左右政策动态。其核心假定是：个体是有限理性的，其根据信念系统理解、处理信息并做出政策选择(Jenkins-Smith et al.,2018)。简言之，信念/观念主导了个体行动选择，公共政策制定亦不例外。以此而论，政策制定是一个观念竞争的过程，价值竞争以组织化的形式出现，即倡议联盟间的角逐。当具有类似政策核心信念的行动者，携手合作、协调彼此的行动，倡议联盟随即形成(Weible et al.,2020;Matti & Sandström, 2011);当某项政策议题获得足够强大的倡议联盟支持，则将被采纳；如果该联盟的地位不断削弱并逊于竞争性联盟，或是该联盟主导信念发生重大变化，则可能触发政策变革。简言之，欲知政策动态必先理解倡议联盟，联盟形成则须基于共享信念之上。

倡议联盟框架最为重要的洞见在于：第一，政策采纳、维系与否很大程度上取决于是否存在强势支持性倡议联盟；第二，联盟乃是以信念为基石的集体行动之产物。上述结论亦可延伸至政策执行领域：打通政策落地最后一公里，有赖于强势执行联盟支持，执行联盟须以共享政策信念为基础。这一观点有着丰富经验证据支撑，研究者指出我国公共文化政策执行遇阻的因素之一，正是缺少有力的执行联盟“保驾护航”(陈世香、邹胜男，2019)。此外，学者还发现执行者可能基于共有经验、共享意义结成共谋同盟，最终导致执行扭曲(周雪光，2017)。

借鉴倡议联盟定义，本文认为执行联盟由共享核心信念的政策执行者组成，采取各种形式的合作(如信息分享、联合执法)。需要说明的是，执行联盟与倡议联盟存在不同之处：一是成员范围差异明显。相较于倡议联盟，执行联盟的成员范围大大收窄，只有一小撮子系统行动者涉及执行过程，且政府行动者扮演关键行动者的角色。二是联盟间竞争程度差异突出。一般而言，政策制定阶段的竞争，远甚于执行阶段。在冲突竞争尤为激烈的多元政治体系中，决策阶段的失利者往往将政策执行视作卷土重来的可能契机(Howlett, 2019)。

3.多源流框架：时机与集体行动

多源流框架的独到之处在于揭示时机至关重要。良好的时机意味着事件与政策企业家活动相耦合，为变迁导向型集体行动取得成功创造条件(Schlager, 2007)。脱胎于“垃圾桶”模型的多源流框架，假定政策过程与三个独立源流有关：问题流、政策流与政治流。如果期望旨在推动政策变迁的集体行动获得成功，则需等待独立源流耦合的有利时机，即机会窗口的开启。机会窗口不仅出现频率低，且稍纵即逝。此外，由于问题和解决方案并不存在必然联系，还需依靠政策企业家将这两者结合起来。

对于政策执行而言，多源流框架最为深刻的启发性意义在于揭示这一规律：集体行动若想取得成功，必须把握时机。综观既有文献，均未对此给予足够的重视。事实上，相比于前文所言的决策层重视、执行层支持，时机的重要性可谓并不逊色。这一点在治理活动的模糊性、变化性与日俱增的大背景下尤为突出。曾有学者抛出这样一个问题：能否通过密切跟踪和协调政策与受管制部门的时间安排，改善公共政策的制定与实施?政治过程与被监管部门或活动之间的不同步，可能会偏离政策执行的初衷。因此，将资源与监管活动的正确组合，同特定行业发展或增长的时机联系起来，对于政策推行而言尤为关键(Koehler, 2003)。

(二)“注意力—观念—时机”框架及其生成机制

前文阐释了各个分析框架的独到之处：注意力、观念与时机，但这并不意味着框架独立、相互竞争。恰恰相反，虽然核心侧重点不同，可是每个框架均不同程度地涉及了注意力、观念与时机因素。本部分通过比较，展现不同框架的协同性，将相关洞见整合于一个框架内进行框架间的“化学融合”(见表1),以实现不同框架的观点积累并为政策执行提供更为丰富和完备的理解：第一，决策者的高度重视是“注意力攫取”、决策者自身偏好的函数(获关注);第二，关键行动者的出现以及坚实的资源基础，是构建强势支持性执行联盟的关键所在(结同盟);第三，执行活动的展开，必须关注各类事件产生的影响(借东风)。

表1:“注意力—观念—时机”框架

资料来源：作者自制。

1.注意力：获关注

这一因素强调注意力动员，争取决策者的关注与支持。间断—均衡框架主张，政策图景调整与议定场所改变，对于推动议题扩大、吸引注意力的作用可谓举足轻重。政策图景是杂糅经验事实与情感诉求后形成的主观感知。如果广为接受的政策图景面临争议，极有可能扩大议题受众。一旦受众规模由认同群体拓展至关注群体、关注公众乃至普通大众，势必引发决策者的高度关注。议定场所则指决定既定问题决策权的场所或政策论坛(弗兰克·鲍姆加特纳、布赖恩·琼斯，2011)。针对同一问题，不同的议定场所的态度倾向、重视程度不尽相同。因此，如果行动者认为某些议题并未引起足够的重视，可诉诸议定场所搜寻策略，选择与议题匹配的议定场所。无论是变图景还是改场所，均少不了政策企业家的身影：重新框定问题以争取更多关注，识别契合场所以获取领导重视。

与间断—均衡框架类似，多源流框架亦认可重要性评价的主观性色彩浓厚——判断问题重要与否与其说是基于客观事实，毋宁说是社会建构的结果。问题中间人以策略性方式框定问题，是获得政治关注的重要方式。问题中间人与政策企业家之间有着些许差异：问题中间人只主张必须针对特定情况采取行动，而政策企业家则提出问题的解决方案(Knaggård, 2015)。尽管如此，问题中间人的特质也与政策企业家高度重合：不仅需要有高超的界定技巧，娴熟地运用知识、价值观和情感构建问题；同时，还需要持之以恒的毅力、接触决策者的便利、良好的信誉以及足够的意愿；此外，知道与谁交谈、如何交谈以及何时交谈也是不可或缺的技能。

虽然使用术语不尽相同，但间断—均衡框架、多源流框架共同指向了“注意力攫取”,更多地展现了决策者被动性一面；仿佛决策者并无主见只能静待他人“游说”,其注意力分配具有不稳定性。不同于此，倡议联盟框架则揭示了决策者主动性一面，即依据自身偏好的注意力分配。倡议联盟框架深入个体的内心世界——信念系统(Schlager, 2007),认为个体行为选择深受观念形塑，并乐见其观念转变为实践。以此而论，决策者的注意力分配天然具有向与其观念相契合的政策倾斜的特点。至此，决策者注意力分配的拼图得以补全。决策者不仅是选择性关注者，还是信念驱动者。

大体而言，关于如何获取高度重视，上述框架提供了重叠、补充性见解。间断—均衡框架、多源流框架都提出了“注意力攫取”的作用，倡议联盟框架则点出决策者自主分配注意力同样不容忽视。将其拓展至政策执行领域，本文认为决策者的高度重视，是各种方式的“注意力攫取”、决策者自身偏好的函数。

2.观念：结同盟

这一因素侧重构建支持性执行联盟，并使之占据优势地位。虽然倡议联盟框架说明了共享观念是联盟形成的重要基石，但并未就观念趋同如何实现给出过多解释，而是更多着墨于信念体系的构成、联盟间竞争，致使分析联盟形成的逻辑链条缺失了重要一环。幸运的是，间断—均衡框架、多源流框架做出了关键性补充。这些框架所提及的政策图景、问题框定等，揭示了观念趋同的驱动力——关键行动者施展其能动性。更确切地说，诸如政策企业家、政策中间人的关键行动者(个人或团体),借用话语、实践、符号、神话、叙事、集体记忆、故事、框定、规范、语法、模型以及身份等观念元素(Carstensen & Schmidt, 2016),说服他人接受并采纳其观点态度。

组建联盟仅仅只是第一步，更为关键的是从联盟竞争中脱颖而出。如何成为主导性联盟?倡议联盟框架给出了答案——地位优势建立在资源优势之上(Jenkins-Smith et al.,2018)。联盟资源基础广泛，既包括常规性的权威(正式地位)、财政、领导能力、信息，还包括非常规性的可动员支持者、公众态度等。后者与联盟的动员能力紧密相关。

综合各框架的观点，可以看出联盟构建有赖于高超说服技巧的关键行动者涌现；联盟地位则取决于联盟的资源基础，充裕的资源确保其获得影响力优势。本文将其拓展至政策执行领域，主张关键行动者的出现以及坚实的资源基础，是构建支持性执行联盟，并使之占据优势地位的关键所在。

3.时机：借东风

这一因素注重把握良好时机，放大集体行动成效。诚如普拉勒(Pralle, 2006)所言，“时机和顺序不仅影响事件的相对影响，还影响政治行为者的战略机会”。这一点得到多源流框架、间断—均衡框架、倡议联盟框架的共同认可：多源流框架与间断均衡框架显示，焦点事件爆发通常成为决策者注意力争夺战打响的序曲；倡议联盟框架表明，诸如公众舆论、治理联盟组成、危机等动态外部事件，成为影响群体动员、行动策略的关键参数。例如，20世纪90年代末至21世纪初，西班牙遭遇一系列极端洪水事件，为解决危机，许多政府和非政府行动者被动员起来，组成倡议联盟敦促政策变革(Albright, 2011)。不难看出，时机与事件关联甚深，既包括诸如政府换届等可预测事件，亦包括自然灾害、科技变革等不可预测性事件。这些事件打破了既有局面，改变了行动者的机会结构，左右了集体行动成效。基于上述观点，本文认为执行活动的展开，必须关注各类事件产生的影响。

三、研究方法与案例概述

在“注意力—观念—时机”综合性框架的基础上，本文试图通过对X市学校体育设施对外开放政策的执行过程进行分析，构建政策执行逻辑链条，由此展现该框架对于政策执行过程更为丰富的解释。个案研究与基于演绎的实证研究相比，在建构和验证理论方面具有相应的优点，尤其对于探索“怎么样”及“为什么”这类问题，具有突出优势；特别是在探究某种相对新颖的理论及实践时，可以通过揭示实践发展的新现象、新特征及未来的发展趋势，来拓展人们的视野，实现对现实问题的深度挖掘(文宏，2014)。此外，具有典型性的个案有利于分析性的扩大化推理(Yin, 2009)。本研究所选择的X市学校体育设施对外开放政策，在20年的政策执行历程中曾经历3次牵头部门调换才最终落地。该政策曲折坎坷的执行过程拥有丰富的可挖掘内容，具有一定的典型性、应用性和解释性。

本研究采用深度个案研究方法，所使用的材料为笔者从2020年5月至2021年8月的实地调研所得。为提高研究的建构效度，本文所用数据主要来自笔者的参与观察、会议记录、政府文件、相关部门工作人员(体育局、教育局、发改委等)访谈以及新闻报道等其他二手资料。多种证据来源共同构成“证据三角”,从而对案例中不同人物与资料来源的访谈和书面材料进行三角验证，力求尽可能真实地还原案例发展过程。

X市是F省副省级城市、计划单列市，一直以来体育设施数量、体育场地面积严重不足，与人口密度大、居民健身需求大的现状不相适应。2002年，X市政府以市教育局作为牵头部门，负责学校体育设施对外开放政策的施行。接到上级指令后，市教育局接连发放两份开放学校体育设施的文件通知。但是，接下来具体的政策执行过程并不像X市政府预想的那般顺利。学校方面的安全问题、管理问题、费用问题三只“拦路虎”使得此次政策推行困难重重。在学校一方的不满情绪积压已久的情况下，2006年Y市发生的持刀入校伤人案件成为压垮X市学校体育设施对外开放政策的最后一根稻草，政策推行近10年陷入停滞阶段。

十年后的2016年，X市人口规模较之前大幅提升，居民健身需求激增。X市G副市长将此政策再次提上日程，并将牵头部门改为发改委。发改委随后出台文件，明确了各区、各部门的责任分工，任务界定清晰，方案具有较强的可执行性。但是，发改部门本身事项较多，且多为宏观经济政策领域，而开放学校体育设施只是排在诸多经济发展类大项目后的小项目，且政策主要推动者并非发改委的分管领导。诸多因素交织在一起，使得X市开放学校体育设施这一工作进展缓慢，历经两年时间仍未有任何一所学校正式对外开放。

在此背景下，2018年G副市长最终选择将此任务交给其分管的体育局来负责。此时，体育局局长刚从市政府办公厅调任而来，自身工作能力和积极性强，并且全局上下对该政策抱有很高的热情。2018年，在与其他部门就资金、分工等问题协商讨论后，市体育局发布政策推进通知。在体育局的牵头领导下，2018年8月30日起，X市14所试点学校室外体育场地设施开始向社会免费开放。截至2021年底，全市开放学校达到117所。

四、案例深剖:X市学校体育

设施对外开放政策执行何以成功

(一)获关注倾力推进

在公共管理实践中，吸引领导的注意力即引起领导重视是问题解决的重要条件。“老大难，老大难，老大重视就不难”这一民间俗语形象地表示出领导重视所发挥的有效作用。在X市学校体育设施对外开放政策的执行过程中，领导重视程度是政策执行状态发生重要转变的因素之一。自2006年后学校体育设施对外开放政策陷入10年沉寂，而到了2016年，G副市长对政策的高度关注使得政策执行速度显著提升，该政策变为重点推进项目。即便第一次发改委并未如期完成目标，但是领导的高注意力使得该政策获得了二次机会，政策执行过程中由领导主持的多次专题会议、实地调研活动，也为体育局能够将政策落到实处打下坚实基础。

在本案例中，决策者注意力主要来自被动与主动两条路径：被动路径主要有上级政策导向、所辖地区社会公众反响以及执行行动者的积极攫取；主动路径则主要表现为领导自身价值倾向。中央或上级政府政策引导方面，在我国特色的行政生态体系下，自上而下的“层级性”及“推进—响应”等显著特征使得地方决策必须建构在中央或上级政府统一的法令、政策、文件、指示、重要讲话等基础之上(文宏，2014),因此上级行政命令对下级往往起着决定性作用。政策执行初推期，中央政府仅强调对全民健康问题的关注，并未给出明确的操作方案，学校体育设施对外开放政策更是未曾提及，因此该政策属于X市的创新之举，没有明显的绩效压力。而2016年以来，中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》强调学校体育设施对外开放的重要性，各地也纷纷就学校体育设施对外开放开展试点工作。在晋升激励动力以及追责惩罚的压力下，学校体育设施对外开放政策再次进入X市政府的决策视野。

社会公众反响方面，2006年发生的持刀入校伤人事件和社会公众对该政策形成的强烈负面情绪，使得政府不得不中止原定计划，政策受阻也使决策者注意力转向其他领域。而到了2016年，民众日益增长的健身场地需求和对政策的强烈正面反馈，使得学校体育设施对外开放问题的重要性排序迅速提升。决策者注意力显然有限，即便在初期决策者能够展现出饱满的关注度，但如果行动者长期无所作为，也会将其注意力消耗殆尽。体育局相较于教育局与发改委，属于典型的弱势部门，为了争取政策执行资源，争取决策者注意力是其应做的功课。为了助推政策执行，体育局采取召开现场会议等特殊形式，该局领导也多次向G副市长当面请示汇报工作。

决策者注意力的主动来源是其自身的价值倾向。G副市长是X市少有的女性领导，她曾任红十字会会长等职务，并且经常到基层调研工作。这些经历让她对社会民生问题具有较高的敏感度。通过市长热线等渠道了解到的健身场地的人地矛盾是她一直以来想解决的问题，而2016年的政策导向与其自身价值倾向不谋而合，这也促使她下定决心将政策落实。

由此可见，政策初推期较弱的上级政治压力、政策负面图景以及教育局的消极执行使得决策系统对该政策的注意力不断下降，该政策逐渐退出重要议事日程。而2016年以来上级明确的行政指令、强烈的正面社会反响以及体育局的积极反馈成功获取决策系统注意力，加之G副市长对该政策表现出高度重视，两次更换牵头部门后多次主持召开专题会议，通过携相关职能部门前往学校进行现场调研的方式表明自身态度，并在现场办公时直接解决遗留问题，大大加速了政策的落地。

(二)结同盟保驾护航

X市学校体育设施对外开放政策的执行状态从体育局成功协同教育局、发改委等部门开始真正发生质的飞跃。事实上，前期的牵头部门教育局与发改委对于该政策的兴致并不高。从教育部门的角度考虑，首先推进该政策并无可观的收益，反而会带来较高的执行成本和风险。此外，教育局与学校属于利益共同体，一旦学校发生安全事故，教育局难辞其咎，政策风险成本高。其次在既有观念和现实中，学校的根本任务为“教书育人”,向社会开放学校体育设施并不在学校理应承担的责任范畴内。因此，政策初推期虽然有决策者注意力的压力，但作为该政策的牵头部门的教育局，其推进政策的动力较小而顾虑较大。

对于发改委而言，它虽拥有较多资源和权力，但其关注点主要在经济领域，与开放学校体育设施所涉及的民生领域存在差异，且可带来的预期收益完全无法与其日常承担的项目相匹及。所以，对于发改委来说，开放学校体育设施只是排在诸多经济发展和改革的“大项目”之后的次要工作。这一政策不仅需要投入大量人员、资金进行跨部门协同，更无法带来可观收益，并没有必要将开放工作作为工作重点加速推进。若将经济发展项目推到一旁，将开放学校体育设施此类“小项目”提到前面、作为优先工作，还会因“任务跳跃”使其他项目的产出效率下降(Coviello et al.,2014),从而影响整体绩效，显然得不偿失。因此，发改委虽具有丰富的客观条件保障，但政策执行的动力较低，无法产生政策认同，资源也难以被运用至该政策执行上。

反观作为政府系统中的“弱势部门”体育局，其权限和职能较小。而开放学校体育设施这一政策既迎合国家政策导向又与体育局业务相关，可以为体育局在政府内部争取更大的话语权。并且，开放学校体育设施作为一项民生项目，政治敏感性弱但政策责任性强，与其他创新改革相比没有过高风险，又能体现自身使命意识，易获得上级、同级以及社会民众的赞扬和支持，展示自身为人民服务的社会形象。因此，选择承担此项目、积极执行政策成为体育局的理性选择。

然而，体育局虽然拥有很强的执行动力，但客观保障条件的缺失仍是不可忽视的难题。相较于跨部门合作的其他政府部门，“弱势部门”体育局所拥有的资源少，很容易受其他部门的意见左右。如若教育局因安全问题不肯让步、财政局不愿拨款补助等情况出现，那么政策执行便会陷入僵局。此时，“关键个人”体育局R局长便发挥出领导和协调作用，采取一系列措施实现自我增能，将客观保障条件提升至政策执行的匹配水平，成功弥补客观条件的不足。借助G副市长召开专题会议的契机，R局长曾多次出面与市教育局进行沟通，积极协助教育局做好学校方面的工作，并且积极与其他部门进行沟通，牵头召开联合小组会议安排工作。

体育局若要真正推动跨部门合作，让“强势部门”认可其主导者的身份并积极配合，就必须兼顾各部门的自身利益，因此需要以公开透明的协商谈判形式表达彼此的期望与任务。考虑部门间的利益冲突和制度性摩擦，R局长决定对原有的政策文件作出修改，提出运用购买第三方保险和采用属地管理原则的方式，以消除安全事故发生时学校和教育局需要承担的责任；建立安全管理平台，采取实名制认证，并与公安系统对接，建立黑名单制度，有效避免不良社会人员入校。此外，为减轻其他部门的资金压力，体育局将开放学校体育设施管理平台的经营管理费用纳入体育局年度工作预算，并额外划拨体彩公益金用于补贴学校改造费用，减轻财政局、教育局等的资金压力。在体育局的牵头下，各部门经过协商谈判，达成了对问题解决方案的共识。

为能够得到更多的资金支持和话语权，R局长依托此前建立的X市全民健身工作领导小组，借该工作领导小组之势对各部门进行工作“指示”,并以小组名义向财政局申请给予2020年前率先开放的学校每校10万元的建设补助经费。为加快政策执行进度，体育局创新性地采用现场签约会的方式，要求市体育局主要领导、市教育局分管领导、各区分管领导、学校负责人、中标公司代表等在D小学举行集中签约仪式，并邀请媒体记者进行事前宣传和现场报道，营造良好的舆论氛围。通过部门协商与资源谋取，体育局成功弥补现行体制中“强弱部门”的力量差距，获得了牵头部门应有的话语权和地位，该部门提供的资源支持足以为政策执行保驾护航。

(三)借东风乘势而上

学校体育设施对外开放政策曾多次面临执行危机。2006年Y市发生的持刀入校伤人案件虽不在X市，但在媒体及舆论的推动下依然对X市民众尤其是学校和家长造成巨大震动；加之学校一方对该政策积怨已久，家长也担忧学生安全，负面公众舆论逐渐占据主导。该事件成为政策执行停滞的直接导火索。可见，负面焦点事件的出现会使政策执行受阻，但如果能够抓住外部事件的变化乘势而上，就可能扭转颓局。

2016年，民众的健身需求愈发急迫，此时新一任分管文体领域的G副市长接到了上级有关学校体育设施对外开放政策的实施要求。她审时度势，抓住了解决健身场地不足问题的契机召开专题会议，将学校体育设施对外开放政策交由发改委执行。然而，“强势部门”发改委并未积极推行。在之后的两年间，即便发改委曾就这一问题召集各部门开会讨论，并初步形成实施草案，开放工作推进取得了理论上的进展，但实际的推进工作迟迟未有进展，政策执行陷入缓滞困局。

当政策执行再一次面临夭折时，R局长刚从市办公厅调至体育局。他人脉广、能力强、工作经验丰富且富有创新精神，且曾与G副市长有不少工作上的交流。作为一位新上任的局长，如果能够在上任初期将此项政策落实到位，对其而言是一项不错的政绩，并且可借此提升体育局内部的积极性和在政府部门中的地位。于是，R局长欣然领命，体育局正式成为该政策的牵头部门。

除了民众呼声强烈、上级政策指令以及领导人员调动等事件将政策执行拉回正轨外，体育局还利用新闻媒体这一媒介加速政策执行。体育局多次将签约仪式置于学校场景中，将会议开在“(办公)室外”,引入政府内部以外的力量，尤其是社会媒体的监督。会上，相关部门、学校负责人、中标公司均在场，这样可以大幅度削减平时因工作流程所耗费的沟通成本，达到一次会议多家学校一起签约的效果。签约仪式相当于向社会公开许下的承诺，若有部门不配合而使政策执行受阻，便会受到社会舆论的指责。可以说，体育局借助民众的健身呼声与对政策的正面反馈在这一场域中成功“胁制”了“强势部门”,使得政策执行在现行轨道上大步迈进。

五、结论与讨论

近年来，政策执行方面的理论研究陷入瓶颈。对此，豪利特(Howlett, 2019)提出将政策过程理论引入政策执行进行分析的破题之策，而本文则对该倡导进行回应。本文摒弃了以往将政策过程理论模型的概念要素在物理层面上拆解再组合的方式，而是从集体行动的视角与其他政策过程框架的相通线索入手，构建起适用于政策执行的“注意力—观念—时机”框架，在理论推演和结合框架分析X市学校体育设施对外开放政策执行案例经验的基础上，厘清超越单个政策执行案例的特殊性、描述导致不同政策执行结果的一般要素与机制，帮助理解政策过程中复杂的社会政治活动以及政策执行的输出结果。

与以往研究相比，本文在理论上的边际贡献体现在：

第一，通过借鉴政策过程理论，弥补了政策执行研究理论化不足的问题。现有的政策执行研究受公共行政和法律领域大量描述性工作的影响，其理论发展处于断层。而一些如网络管理、委托代理、博弈论、工具选择等经典理论也在分散着学者对政策执行本身理论拓展的注意力(Howlett, 2019),使其理论建构支离破碎。而本文结合政策过程理论，为政策执行提供一条新的叙事逻辑。

第二，通过框架整合，缓和了政策过程理论中“理论隔绝”(theoretical silos)与“名不副实”问题，即“名”为政策过程框架，“实”则仅关注前端，鲜少涉及执行等后决策阶段。目前政策过程的主要理论框架都是相互独立产生的，过去30年的单独应用发展又致使其不断分化。这种鼓励划分视角但各视角间并不能充实彼此而产生的理论多样性其实是不必要的(Capano & Howlett, 2009)。多源流、倡导联盟、间断—平衡框架并非概念上的竞争关系，而是每个模型都可以对政策过程产生互补和累积的见解。分割固然有助于专业化，但打散重构带来的知识交流更有助于整体进步。否则，可能出现表面上各个理论获得长足进步，整体上知识积累滞缓的情况。此外，由于政策制定一直是政策过程理论的宠儿，主流分析框架虽名为政策过程理论，但对后决策阶段几乎只字未提，即便是框架整合也多将原框架中侧重前端政策制定的概念直接覆盖至政策执行阶段。而“注意力—观念—时机”框架则通过集体行动将政策执行与其他政策阶段串联，“化学融合”政策过程的三大主流框架并赋予要素在政策执行情境下新的内涵，由此捕捉政策执行的主要特征与动态变化。

值得注意的是，在本案例中注意力、同盟与时机三者均发挥了作用，但政策执行是否在三要素具备的情况下才能取得成功?注意力、同盟、时机的不同组合是否会产生相同效果?不同水平的注意力、同盟、时机对政策执行的结果会产生什么影响?这些问题有待通过多案例研究进行验证。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<政策执行何以成功?——基于“注意力—观念—时机”框架的解释>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）

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