党的二十届三中全会决定提出，“强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力”[1]。《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》指出，“加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容”[2]。2024年2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，强调“要进一步提升基层应急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移”[3]。建设最小应急单元，有利于加强基层应急管理能力，通过推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，强化基层应急基础和突发事件处置力量，确保突发事件预防在先、及时发现在早、有效处置在小，切实提高群众幸福感、获得感和安全感。
一、基层突发事件处置的“真空期”难题
（一）
现场专业处置力量不足
由于突发事件的突发性、紧急性、破坏性和不确定性等内在特点，突发事件的具体时间、具体地点、表现形式、进展轨迹及影响范围和影响程度都难以被准确预测，无法全面预判，进而提前部署适配的专业处置力量。加之当前基层突发事件处置大多依赖于上级应急管理、公安及消防部门等传统突发事件处置力量的现状，这就造成专业处置力量配置通常离突发事件现场都有一定的空间距离，从而导致突发事件发生后，其往往不在突发事件现场、也很难第一时间赶到现场，对突发事件进行及时控制，使得这一段时间内突发事件的不利影响往往容易扩大，造成损害蔓延。从突发事件发生后到专业处置力量到达前的这一段时间，就是突发事件处置的“真空期”难题。突发事件已经发生，但没有处置力量在现场进行及时处置。
从客观情况看，突发事件发生后专业处置力量不能及时达到现场的主要原因有：信息通信的无障碍传递对于应急响应的时效性至关重要，突发事件发生后，一旦出现技术障碍、信息传达不准确或传递链条中的任何延滞，都会直接影响到应急处置决策效率与资源调度的敏捷性。地理环境的复杂性为应急处置力量及时达到现场增添了难度，不同地域的地形特征、规划布局以及特殊区域的可进入性，都可能对应急处置力量的机动性能与力量调配带来严峻挑战。恶劣天气的不可预见性进一步增加了应急处置力量抵达现场的不确定性，极端天气不仅可能直接触发或加剧突发事件，还可能通过对交通、通信等关键基础设施的影响，妨碍应急处置力量的及时介入。交通状况则是影响处置迅速到达现场的重要变量，诸如交通拥堵、道路封闭、交通事故等意外情况，从而延误专业处置力量到达现场的时间。
（二）
在场的社会力量缺乏组织
远水解不了近渴。突发事件发生后，不能只是被动等待和一味依靠远方的专业应急处置力量，必须就近组织可能的社会处置力量对突发事件进行及时控制，在专业处置力量到达前进行必要且可能的处置，为专业处置力量赢得宝贵时间。
但突发事件发生后，一方面，由于现场的社会各方力量缺乏高效统一的指挥系统来整合，信息通信不畅与指令不明确，难以迅速凝聚成统一有效的协同处置力量；另一方面，应急处置资源是实现突发事件有效处置的重要基础，突发事件现场往往缺乏必要的突发事件处置物资设备，难以有效处置突发事件。这两方面因素的叠加，使得在场的社会力量难以及时形成有效的突发事件处置合力，无法对突发事件进行及时有效处置，会导致突发事件的不利影响容易扩大。
“有效动员社会成员参与到突发公共事件应急管理过程中，是打赢应急处置战的关键。”[4]社会各方力量是健全基层应急管理体系中至关重要的一环，在突发事件处置中，必须重视发挥社会各方力量的处置作用。但目前基层应急管理体系建设中，因为对基层群众在应急处置方面的宣传教育不足、动员培训缺失、激励机制匮乏及应急处置资源保障措施不健全等因素，导致基层力量在应急体系建设中的角色认知模糊，基层群众没有获得必需的应急处置知识与必要应急技能。在这种情况下，“搭便车”心理与风险规避本能，让许多基层群众不愿主动投入到突发事件的处置工作去，而倾向于选择置身事外、只是被动等待专业处置力量的到来，导致突发事件的不利影响进一步蔓延，客观上延长了危机状态。
二、解决突发事件“真空期”难题关键在先期处置
（一）
力量下沉、贴近一线建组织
基层是突发事件发生的第一现场、突发事件处置的第一环节、基层应急管理的第一防线。突发事件在基层处置，具有及时了解突发事件现场情况、第一时间阻断危险源，防止事故及事态蔓延的天然优势，为专业处置力量的及时有效处置争取宝贵的处置时间，有利于解决突发事件发生不能及时处置的“真空期”难题。“作为应急管理体系的最前沿，基层突发事件的源头治理在应急管理能力现代化建设中具有至关重要的作用。”[5]基层应急组织应该成为突发事件第一响应人，其先期处置成效直接影响事件的后续发展与处置效果。因此，必须将应急管理和突发事件的处置力量调派到突发事件现场，贴近一线建立灵活高效的基层应急组织，构建起基层突发事件处置的第一道坚实防线。
最小应急单元建设能够有效发挥出基层应急组织在突发事件先期处置中的优势，使突发事件发生后能够在第一时间被迅速发现、及时控制不利影响，有效防止危害的进一步蔓延，为后续专业处置争取到宝贵时间。通过在学校、医院、党政机关、大型商圈、标志性建筑、旅游景区、交通枢纽等突发事件易发区域建立最小应急单元，将突发事件先期处置关口前移至基层各个可能发生突发事件的重点领域和重点空间，健全扁平化和高效化的现场处置指挥体系，构建起基层应急体系的“最小细胞”。最小应急单元秉持和落实“人民至上”“生命至上”的应急管理理念，延长了应急体系“最后一公里”，变革既有应急组织格局，将突发事件响应组织延伸至事件处置最前端，负责突发事件的快速响应及先期处置，能够在突发事件发生时第一时间介入，迅速掌握现场情况、及时控制危害扩大，实现救在身边的效果。
（二）
保障下倾、聚焦现场沉资源
在突发事件处置中，应急物资和设备的合理配置是缩短突发事件处置“真空期”、增强基层应急处置能力的关键环节。基层应急组织处在突发事件现场第一线，能够迅速发现并响应突发事件，作为“第一响应人”天然具有贴近现场的优势。然而，基层应急组织在应对复杂、高强度的突发事件时往往缺乏必要的应急物资，不具备较强的组织指挥能力，在应急处置时力不从心。为弥补基层应急组织物资缺乏短板，充分发挥基层应急组织在突发事件处置中的重要作用，必须将合适的应急资源、支持与保障下倾至基层，提升基层应对和处置突发事件的能力和效率。
（三）
关口前移、组织群众聚众力
“坚持以人民安全为宗旨，国家安全一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，切实维护广大人民群众安全权益，始终把人民作为国家安全的基础性力量，汇聚起维护国家安全的强大力量。”[7]基层是突发事件的首发地和处置前沿，基层干部群众既是事件的最初见证者，也是突发事件能够先期处置的基本依靠力量，其应急处置能力对于后续救援工作的顺利展开具有基础性作用。在基层群众之中，蕴藏着巨大的自我救助与相互帮助的力量，通过科学合理的动员与组织机制，这些力量能够迅速组织起来，形成一股分布广泛、数量众多的网格状应急处置力量体系，能够迅速部署到突发事件易发的各个领域和各个方面，实现突发事件处置关口前移。
最小应急单元建设可以基层群防共治队伍为主体，构建全覆盖的最小应急单元网络。通过划定最小安全防范区域，明确各单元责任范围与职责分工，为应急响应与先期处置提供清晰的指引。在突发事件发生后，最小应急单元群防共治队伍能够迅速响应，利用其对现场环境的了解与熟悉，开展先期处置工作，包括现场控制、秩序维护、伤员初步救治、信息传递与反馈等关键环节，为后续应急处置工作的顺利开展奠定坚实基础。
通过最小应急单元这一组织创新充分激活基层群众力量，让第一现场的群众直接开展先期处置，由此形成自下而上的应急响应和先期处置模式，与政府主导的应急管理模式形成有机补充。把自上而下的集中处置和自下而上的分散处置有机结合起来，使得既能够各自为战先期处置，又能够联合作战协同处置，保证第一现场的社会力量能够直接及时参与到应急处置中来，形成全社会共同参与的应急治理新格局。
三、突发事件先期处置重在建设最小应急单元
（一）
全面覆盖和广泛参与
通过强化顶层设计与组织结构的整合，搭建起全面涵盖的基层应急组织体系网络框架。地方党委政法委作为主导力量，在党委平安建设领导小组宏观布局下，统筹最小应急单元顶层设计，明晰其定位与职责范畴，为后续最小应急单元建设的稳步发展提供稳定的政策保障。通过建立基层县（市、区）和乡镇（街道）两级联席会议机制，实现跨越层级与部门界限的协同合作，实现突发事件先期处置组织在全域的广泛覆盖。为确保最小应急单元能触及每一个基层组织，与现有的网格化管理模式结合起来，将全域细分为多个最小安全防护区域，并于各区域内部署最小应急单元。这种结合网格与最小应急单元的模式，使应急响应网络得以无缝连接，全面嵌入所有乡镇（街道）和村居、企事业单位、中小学及幼儿园、综合市场、沿街商铺等重点区域，为突发事件先期处置的快速响应与高效处置奠定坚实的组织支撑。
（二）
明确目标和创新机制
明确处置目标，围绕梯次响应目标配置最小应急单元处置力量。针对突发事件先期处置的紧迫性，可以明确“135”先期处置的目标时限要求，即1分钟内本单位最小应急单元完成自救，3分钟内周边最小应急单元赶到支援，5分钟内后续专业处置力量到达现场，明确各个关键时间节点，细化应急响应标准，为应急力量的衔接部署提供清晰的导向。为实现梯次响应目标，针对重点区域配置最小应急单元时，应确保突发事件发生时能第一时间做出处置响应。同时，针对不同类型的突发事件，还可以制定多样化的快速反应处置流程，以精准破解先期处置中的不同难题。这种建立在风险评估与实际应急诉求基础上的应急处置力量配置布局，能够有效提升突发事件先期处置的精准度与响应速度。
（三）
规范化管理和常态化演练
规范管理是保证最小应急单元处置效能的基础。最小应急单元建设，要重视全面规范化与标准化，统一最小应急单元名称、领导、人员、装备、标识、职责、流程、口径，推动各最小应急单元在组织结构、资源分配、职能区分上的规范性和一致性，从而提升最小应急单元应急响应的及时性、协同性和体系性，增强公众对最小应急单元的了解、信任和参与。基层派出所可以作为最小应急单元的统一调度指挥中心，对最小应急单元实施紧密监测与动态指导，通过日常巡逻检查、情报信息汇总及指令传达等，确保最小应急单元能够遵循既定规范与程序，有效执行日常值守巡控、应急处置等突发事件事前预防和先期处置工作任务，并整合社会应急资源，实现应急处置力量的集中管理和联合作战。
常态化演练是提高最小应急单元应急反应速度和协同能力的关键路径。实战演练在应急能力提升中具有重要作用，应该将其作为最小应急单元建强的重点。通过模拟各种突发事件场景，有的放矢组织应急处置实战演练，包括从反暴力侵害技巧、控制技巧到防火灭火技术，再到应对车辆冲撞的规避与干扰技能，以及疏导群众、医疗救援等应急处置的基本素质与能力等的培养。应急实战演练应践行战训融合理念，以实战演练提升备战能力，确保训练内容紧贴实际操作需求，维持一种“弓满待发”的临战姿态，以保证面对突发状况时能即刻响应、精确处置。常态化的实战应急处置演练，既是对最小应急单元突发事件先期处置能力的检验，也是增强其反应时效与处置效能的有效手段。通过实战化演练，能够及时辨识并修正现存的问题与不足，优化应急处置流程与策略，提高应急人员的专业水平与实战能力，增强应急处置单元、人员间的协同协作能力，从而形成点、线、面相贯通的突发事件有效处置的强大合力。
四、结语
习近平总书记指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[9]通过在学校、医院、商圈、交通枢纽等重要区域建设最小应急单元，充分调动基层社会力量参与应急处置的积极性和主动性，将应急组织延伸至基层突发事件处置最前端，确保人力、财力及物力等应急资源的全面配置与灵活调配，提高最小应急单元建设与运行效能，有效破解突发事件先期处置“真空期”难题，切实增强基层应急组织对突发事件的先期处置能力，真正实现强化基层应急基础和力量、提高防灾减灾救灾能力的政策目标。
参考文献：
[1]中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[N].人民日报，2024-07-22（01）.
[2]中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见[N].人民日报，2024-10-09（01）.
[3]增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力进一步提升基层应急管理能力[N].人民日报，2024-02-20（01）.
[4]雷晓康.突发公共事件应急管理的社会动员机制构建研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2020（4）：37-42.
[5]温志强，王彦平.情景—演练—效能：中国特色应急管理能力现代化的行动逻辑[J].理论学刊，2024（02）：62-71.
[6]张国玉.基层应急管理关键要增强组织力[J].中国党政干部论坛，2022（01）:75-78.
[7]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2022：390.
[8]张志霞，朱姣宇.非常规突发事件应急响应组织网络演化研究[J].软科学，2021，35（02）：129-136.
[9]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：49.
●作者：张国玉，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部教授、博士生导师；刘君一，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部博士生。
●来源：《中国应急管理》杂志2024年第11期 原标题《建设最小应急单元 破解突发事件先期处置“真空期”难题》编辑：冯双剑
●编辑：时宜
