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近年来，海南省大力推行全域土地综合整治，探索耕地效能提升、数字化高效监管，以“长牙齿”的硬措施强化督察执法，多措并举遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。同时，提高自然资源要素保障能力，助推海南自贸港重大项目落地；严厉打击违法用地问题，牢牢守住耕地保护红线。不久前，在海南省定安县龙门镇里沙塘村土地整治项目的几百亩水稻田里，4台收割机开足了马力。该项目是2021年1月经自然资源部批准的首批300个国家级全域土地综合整治试点之一，也是该试点农用地整理项目迎来的首次水稻收割季。这块水稻田来之不易。“土地流转是实施全域土地综合整治的重点工作，也是难点工作。”海南省乡村振兴投资开发有限责任公司副总经理谢琳璐说，农户们白天外出劳作，工作小组就利用中午或晚上的时间上门对涉地农户进行政策解读，做农户思想工作，推进土地流转，使整个项目实现了贯通和连片。定安县龙门镇里沙塘村地处火山岩分布区，已流转的土地大多属于火山石地貌，地底下布满了大大小小的石块，这些地块耕作层薄，保水性差，种植难度大，收益低。“一般的土地整理项目用挖机就可以作业，但里沙塘项目却要动用炮机甚至采用局部爆破的方式进行，给项目建设带来不小难度。”谢琳璐说。全域土地综合整治是以乡镇为基本实施单元，依据国土空间规划，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策手段，优化国土空间布局，助推农村一、二、三产业融合发展和城乡区域协调发展。其中农用地整理是通过优化空间布局将碎片化的耕地“化零为整”，整体提升耕地质量。看到收割的场景，定安县龙门镇党委书记苏汝成很高兴。“以前地里是成片的火山岩，无法耕种。”苏汝成说，2022年起，定安县引进海南省乡村振兴投资开发有限责任公司作为投资主体，在里沙塘村、先锋村等12个行政村共106个自然村开展试点建设，上千亩的耕地被“唤醒”，大片闲置的火山石撂荒土地得以“重生”，田成方、渠相连，村容村貌也有了质的变化，部分村民收入也实现了大幅增长。![]()
定安县龙门镇里沙塘村土地整治项目里的水稻正在收割。
目前，先期开工的里沙塘村一至三期、五期和先锋村二期子项目已全部完成竣工验收。定安县龙门镇全域土地综合整治试点项目的建设进度走在全省20个国家级试点前列。![]()
定安县龙门镇里沙塘村土地整治项目。
但如何平衡耕地保护与重点项目建设的要素保障？这一度是令各地头疼的难题。耕地要管好，也要“补”好。近年来，海南省严格落实耕地占补平衡，持续开展集中连片造大田，解决重点项目用地与耕地资源之间的矛盾。海口市自然资源和规划局调查和耕地保护科科长吴国相介绍，去年以来，海口通过系列耕地保护重点工作，补充入库耕地指标1.6万亩，在守住耕地保护红线基础上，确保重大项目建设需求，进一步提升了海口推进海南自贸港建设的要素保障能力。在海南岛西部，儋州市实施一批耕地开垦项目，有效解决了耕地占补平衡问题。儋州市自然资源和规划局耕地保护科科长羊韬源介绍，为实现耕地占补平衡，目前儋州实施了耕地开垦项目24个，预计年内可产生旱地指标3000多亩、水田规模指标6000多亩，保障未来两年儋州多个重点项目占用耕地的指标，保证耕地占补平衡，确保项目落地建设。位于儋州市雅星镇飞巴村的丰猛新村土地整治项目，是雅星镇政府引入的“乡村振兴产业+土地垦造”招商项目之一。“原来这片都是荒地，农业用水缺乏导致种植效益低，村里的很多土地都撂荒了。”雅星镇飞巴村委会丰猛新村村民杨莱家里的数亩地闲置已久，种植专业毕业的他回到家乡也无用武之地。转变发生在今年年初，雅星镇引入社会资本进行耕地开垦。“我们看中儋州的农业资源优势，与寿光农业产业优势相结合，提升土地资源利用率，并以蔬菜产业为抓手，以农业产业园区为平台，推动‘寿光模式’在儋州落地生根。”海南诚瑞农业发展有限公司总经理朱万彪介绍，该项目建成后将作为儋州市“寿光模式”的贾思勰万亩农田产业园项目高产大米种植基地，预计可产生水田规模指标1300多亩，新增耕地指标970多亩。此外，正在建设的琼西北供水工程将流经该项目，带来丰沛的农业用水资源。丰猛新村土地整治项目是儋州保障建设项目耕地占补平衡工作的一个缩影。今年以来，儋州结合编制新一轮林地保护规划，优化国土空间规划格局，将坡度18度以下的原规划林地、“十三五”时期流失的耕地，逐步调出作为耕地恢复资源。羊韬源介绍，儋州通过耕地开垦项目的实施，保障省重点交通项目、环新英湾区基础设施建设，以及乡村振兴产业占用耕地指标，促进建设项目顺利落地，保证耕地占补平衡。同时，耕地垦造项目能促进地区农民增收，提升农业产业效能，推动经济高质量发展。![]()
村民在海口市琼山区大坡镇中税村土地整治项目劳作。
“去年以来，海南推动市县陆续实施的补充耕地项目共280个，涉及补充耕地指标4万余亩、水田8万余亩。其中已备案入库项目144个，新增耕地数量1.72万亩，水田3.45万亩。”海南省自然资源和规划厅相关负责人介绍，截至今年9月底，全省补充耕地指标储备库结余指标可保障全省未来两年占补平衡需求。
龙虾“搬”进水稻田安家，这种“稻虾共生”的模式，是近年来海南探索耕地效益提升的“妙招”。海南省自然资源和规划厅等部门表示，海南通过建设稻渔综合种养基地，在整合耕地资源的同时，提升耕地的单位产值，增加农民收入。在三亚市海棠区升昌村，高秆水稻与澳洲蓝龙虾成为“上下铺的舍友”。“我们引进浙江大学研发的高秆稻种，高秆稻的生长高度约1.5至1.8米，可以提高养殖水位、稳定水温，形成稻虾共生的环境。”荟锋农业发展（海南）有限公司特聘专家徐元方介绍，澳洲蓝龙虾每日产生的排泄物和食物残渣，通过稻田有益微生物系统进行分解，形成的有机肥料被水稻吸收利用；而高秆稻又给澳洲蓝龙虾提供遮阴降温的环境，形成一种共生关系。原来荒废的农田，摇身一变成为亩产值超万元的良田。三亚市海棠区升昌村股份经济合作联合社成员颜友成算了一笔账：单独种水稻亩产最多800斤，“稻虾共生”每亩平均养殖龙虾600斤，每亩增收近万元。今年年初，琼海市博鳌镇莫村也启动了“稻虾共作”生产模式。2023年5月，琼海莫村农业农民互助合作社把村小组耕地进行整合，采取“统一生产管理、统一对外合作、统一收获分配”的方式，让小田变大田、碎田变整田、闲田变忙田，入社农田达868亩。“我们引入了两家稻虾生态农业企业，将整合出的500余亩耕地统一出租，实施‘稻虾共作’生产模式。”琼海市博鳌镇副镇长庞启明说，与单一种植水稻模式相比，每亩年净收入可增加6000元以上，为土地资源化利用探索出新路子。琼海江生源生物科技有限公司总经理秦红明介绍，在“稻虾共作”过程中，小龙虾蜕去的壳和产生的粪便成为促进水稻生长的有机生物肥，小龙虾以稻田里的浮游生物、害虫、杂草等为食，减少了农药与小龙虾饲料使用，提升了生态效益。今年年初，莫村投放的首批218亩小龙虾苗经过40天的养殖，小龙虾亩产量达210斤，每斤收购价30元—50元。此外，稻谷亩产量预计约800斤—1000斤，每斤大米售价约10元，再加上水稻收割后种植有机油菜，实现土地资源利用最大化，大幅度提升了农田的经济效益。稻渔综合种养基地是海南提高耕地利用综合效益的创新措施之一。日前，海南省农业部门会同自然资源和规划厅联合印发《关于推动稻渔综合种养产业高质量发展的指导意见》，旨在促进稻渔综合种养产业规范发展，进一步强化耕地资源保护，防止耕地“非粮化”。海南计划到2027年，实现稻渔综合种养的地区粮食产能稳步提升，水产品供给能力明显加强，形成绿色高效的农业发展模式，推广1万亩稻渔综合种养基地，打造2个稻渔综合种养相关的产品品牌。
近年来，海南严格落实耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。海南厅通过开展土地卫片执法检查、例行督察问题整改、推行“田长制”和耕地地块“电子身份证”、推进农村乱占耕地建房问题专项整治等，持续压实地方整改责任。采取典型案例通报，约谈提醒、挂牌督办，向纪检监察机关、司法机关移送线索等“长牙齿”的硬措施持续加大保护耕地力度。2012年至2015年间，万宁一工程承包商麦某在实施海南环岛铁路万宁站附近清表工程和仁里河清淤工程的过程中，将清理出来的建筑垃圾及其他土方陆续运输至万宁市万城镇水边村委会附近的农田填埋，平整土地为己所用。根据司法鉴定，麦某堆填固体废弃物占用永久基本农田约12.50亩，导致所占用土地种植条件严重毁坏。2024年6月5日，海南省第一中级人民法院以非法占用农用地罪判处麦某有期徒刑十个月，并处罚金7000元，责令麦某自觉履行耕地保护及生态修复义务，并开展修复土地工作。“万宁通过统筹划定落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，落实国家下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务，严格控制非农建设占用耕地。”万宁市自然资源和规划局耕保股股长吴毓虎表示，群众需要用地建房、建设设施农业项目的，需要在相关部门办理用地手续后方可用地。为完善早发现早制止严查处工作机制，海南认真推行耕地保护“田长制”，实行耕地网格化监管，建立全过程执法监管闭环体系，加大存量违法占用耕地行为的整治力度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。此外，海南还探索建立“耕地电子身份证（二维码）”机制，推行耕地保护全社会监管。![]()
海南探索建立“耕地电子身份证（二维码）”机制，方便查询。
三亚南繁基地是中国农业新品种选育的“孵化器”，耕地资源非常宝贵。三亚市自然资源和规划局耕地保护和监督科科长翟宏蕾表示，该市向社会公开包括南繁耕地在内的全市耕地信息，实现耕地的全生命周期管理。翟宏蕾说，这套“三亚耕智查系统”可清晰显示村庄的耕地地理边界、总面积、分类、是否处于南繁保护区和南繁核心区等关键信息，“同时设置了政务版，完善了每块田地的发包方、承包方、面积、所有权人等信息，为服务南繁土地流转提供重要技术支持。”“三亚耕智查系统”是基于海南耕地“电子身份证（二维码）”机制建立的。海南以国家下达的永久基本农田和耕地保护目标为基础地块，对全省742.2993万亩耕地保护目标（含644.98万亩永久基本农田）进行统一编码，生成613630个耕地地块“电子身份证”。三亚市崖州区城西村共有地块441块、面积3440亩，其中在南繁保护区内的地块144块、面积2700亩。“哪块地属于基本农田，哪块地在保护区范围内，手机一查就清清楚楚。”城西村村委会主任陈增伟说。“以前大家不太清楚自己承包的耕地是否位于南繁保护区内，是基本农田还是一般耕地，现在只要用手机扫码查看，就知道地是谁的，可以种什么、不能种什么。”城西村村民陈东明说。“电子身份证”有效保护了耕地资源。海南省琼海市博鳌镇副镇长庞启明说，博鳌镇将耕地“电子身份证”与“田长制”巡查、卫星图斑等手段相结合，涉及耕地的违法行为已大为减少。“今年，海南省将探索建立督察执法和用地审批联动机制，加强源头防范，大开要素保障的前门，堵死违法用地的后门，严守耕地保护红线。”海南厅相关负责人表示。
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