财税政策赋能人才建设的路径探究

人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑之一。党的二十届三中全会提出，要“实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”“着力培养造就战略科学家、一流科技领军人才和创新团队，着力培养造就卓越工程师、大国工匠、高技能人才”“建设一流产业技术工人队伍”“完善青年创新人才发现、选拔、培养机制，更好保障青年科技人员待遇”。这些人才具体而言可以分为以下三类：一是专注于基础研究与关键核心技术突破的科研人才，如战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年创新人才和青年科技人员；二是具备专业素养的高技能人才，如卓越工程师、大国工匠、高技能人才、一流产业技术工人；三是储备人才，作为科研人才和高技能人才的最主要后备力量，主要包括以职业高校战略性新兴产业和未来产业相关专业学生为主的技能型储备人才和以普通高校STEM专业学生为主的学术型储备人才。这些人才对于生产力的发展发挥着最核心的人力资本要素作用。新一轮财税体制改革中要加大对上述三类人才建设的财政投入，完善促进上述三类人才建设的税收政策，进而推动我国人才建设。

（一）人才驱动生产力发展

人才是推动生产力进步的关键人力资本要素。生产力由劳动者、劳动资料和劳动对象组成，劳动者凭借其生命、意识与意志，通过“活劳动”与劳动资料和劳动对象“接触”，使得其“使用价值由可能的存在变为实际有用的存在”。在生产过程中，人才凭借其过硬的能力、扎实的技能和创新的理念，成为生产力中最核心的生产要素。人才灵活组织、有效统筹其他生产要素，能形成具有更高科技、更高效能、更高质量的先进生产力。习近平总书记在党的二十大报告中提出“科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”。每一次生产力革命性“质的飞跃”，无一不是人才引领和推动的结果。

人才在推动技术变革和产业升级中发挥着关键作用。一是专注于基础研究与关键核心技术突破的科研人才能创造颠覆性、前沿性的创新成果，然后他们再通过科研成果转化，将先进的科技理念、方法、技术应用到战略性新兴产业、未来产业和相关产业上，推动产业向价值链高端攀升，取得国际科技和产业竞争的战略优势。二是具备专业素养的高技能人才能利用数字平台和工具进行数据分析、问题解决和流程优化，发挥专业化优势，提高作业效率与质量，促进生产力发展。三是储备人才或通过不断精进职业技能，或通过掌握STEM专业的基础学科知识，为投入战略性新兴产业、未来产业的一线制造和基础前沿研究打下扎实基础。

（二）财税政策赋能人才建设

完全依靠市场机制来建设人才存在现实问题，原因如下。其一：一方面，人才的智力创新成果属于准公共产品、人力资本投资收益不完全私人化、其他经营主体可能“搭便车”、成本收益不对等，使得企业研发积极性低；另一方面，基础科研成果、开放源代码的软件、公共数据库等均可以被其他经营主体免费或低成本使用，且他人使用专利技术对研发主体成果可用性的减少有限，人力智力创新成果的公共品属性较为显著。其二：一方面，人才的自主培育与引进周期长、投入大，其产出高价值的颠覆性技术创新耗时长、风险高；另一方面，市场对于投资回报率和投资回报时效往往有一定要求，因此投资人才建设意愿较低，人才供给存在市场失灵。

由此，政府可通过财税政策来弥补市场失灵。其一，公共财政投入。公共财政投入由财政教育投入与财政科技投入组成。前者包括高等教育与职业教育财政投入，教育公共产品为主要形式；后者主要为政府对科技活动的财政拨款。公共财政投入通过降低接受教育以及人才培养和科研开展的成本，激励创新智力成果产生。其二，税收优惠政策。对企业而言，税收优惠将直接增加企业收益，刺激其投资意愿和投资能力。由于人力资本投资具有外部性，税收政策可以消除企业人力资本投资带来的私人收益与社会收益的不完全对称性，促进企业增加人力资本投资（童汝根，2010）。加大企业的职工教育培训的税前扣除和企业研发费用扣除力度，可以促进其培养适合当前生产力跃升阶段的人才。对推动人才而言，在人力资本投资上所获得的税后净收益决定了个人人力资本的投资行为。技术入股税收优惠政策将进一步激励科研人才深度参与研发，创造科研成果；获得专业技能相关的职业资格证书的大额税前扣除能激励高技能人才提高职业专业素养和技能水平。

（一）我国人才建设存在的主要问题

1.顶尖科研人才少，取得颠覆性突破较为困难。技术突破依赖于顶尖科研人才，我国顶尖人才的数量有较大增长空间。中国科学家在国际科技大奖中获奖人数极少，《中国科学技术与工程指标（2020）》遴选了数学、物理、化学、生物学、医学和地球科学6大领域33个世界著名科技奖项，统计发现2008年至2018年中国获奖人次仅13人，占全球总数的2.5%；而美国共222人，占全球总数的42.7%。

2.高技能人才总量少，人才结构难以满足发展需要。在市场供需上，高技能人才市场需求较为旺盛。2015年至2021年高技能人才需求始终大于供给。2021年高级技师、技师、高级技能人员求人倍率分别为3.0、2.8、2.5，高于制造业平均2.0和全国平均1.6。数字技能人才也存在较大缺口，2019年至2022年数字技能人才紧缺指数为1.25～3，始终高于全行业平均水平1.02，且在此期间整体呈抬升趋势。此外，高技能人才结构不够合理。先进制造、数字技术、健康照护等重点领域的高技能人才占比较低，较难支撑产业转型升级。

3.学术型储备人才基数大，但海外学术型储备人才吸引力低。我国培养的人才储备队伍基数大，STEM博士毕业生数量自2007年起开始超过美国，预计在2025年达到美国STEM博士毕业生的三倍，相比之下，选择回国的海外储备人才数量有限。美国国家科学基金会科学技术统计中心的数据显示，2018年至2021年期间，在持临时居留签证在美国停留的美国SEH（科学、工程与健康领域）博士毕业生中，决定留美率位居前三的是伊朗（63%）、印度（61.6%）、孟加拉国（60.6%），中国排名第4（57.1%）。

（二）我国推动人才建设的财税政策现状

1.对科研人才科研攻关的支持力度与激励力度不足。

（1）高校有组织科研经费总量与结构存在问题。高校基础研究是科研主阵地，我国高校基础研究经费占研究与试验发展（R&D）总经费的比重自2017年持续下降，2020年仅为38.5%，低于创新型国家超过50%的平均水平。我国中央财政性科技经费中稳定性和竞争性经费之比为4.9∶5.1，与美国基本持平，但与日本差异较大。竞争性经费的资助时间短，申请审批过程烦琐，资助的研发项目化分散化，对科研人才长期系统性科研不利，对国家战略需求的支撑有限。

（2）我国的“人才计划”所覆盖的科研人才规模和税收优惠政策都有限。享有“人才计划”资源的科研人才占科技人员总量比例仅约为0.26%，年轻科研人才的学术资源和学术自主度受限，不利于吸引海外科研人才来我国科研。另外，“引进人才”的个人所得税优惠局限于一些政策发展区。如粤港澳大湾区对该区的“境外高端人才和紧缺人才”给予个人所得税优惠政策。外籍人才的个人所得税优惠实施区域较为有限。

（3）科研成果来源和奖励形式优惠受限。当前规定：非营利性研究开发机构和高等学校从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”缴纳个人所得税，但营利性科研机构和高新技术企业等经营主体未曾被提及；“从职务科技成果转化收入”中获得的“现金奖励”享有税收优惠，非职务科技成果转化收入和现金奖励外的奖励被排除在外。

（4）技术入股的激励有待增强。对于高新技术企业的技术人员以技术成果投资入股当期可暂不纳税，允许递延至转让股权时按股权转让收入减去技术成果原值和合理税费后的差额缴纳所得税；但税率仍为20%。

2.对高技能人才技能提升的激励不足。

（1）职工培训企业所得税税前扣除政策有待完善。目前，仅集成电路设计企业、符合条件软件企业的职工培训费用，航空企业实际发生的空勤人员培训费用和核力发电企业为培养核电厂操纵员发生的培训费用可以税前全额扣除，其他职工教育经费不超过工资薪金总额8%的部分全额扣除，超过部分准予结转扣除，其他战略性新兴产业和未来产业的企业职工培训费暂无直接扣除优惠政策。

（2）职业资格继续教育专项附加扣除政策有待完善。职业资格继续教育专项附加扣除标准较低，扣除范围有限。目前，仅允许“技能人员”和“专业技术人员”在取得职业资格相关证书的当年，按照3 600元的标准从个人所得税应纳税所得额中限额扣除；但“技能人员”和“专业技术人员”相关证书未覆盖与战略性新兴产业和未来产业相关的技能证类。

3.对储备人才财政支持与社会捐赠激励力度不足。

（1）职业教育经费不足且单一，数字教育未受重视。职业教育投入与办学规模不匹配。我国高职在校生占高等学校在校生总数的42.26%，但高职教育经费投入仅占高等教育经费总投入的17.84%。目前，高职学校经费大部分由地方财政承担，多元办学格局尚未形成。数据挖掘、人工智能等数字技术相关专业职业教育未得到重点投入与发展。

（2）高校经费对财政拨款依赖较重，捐赠收入较少，经费来源渠道不够多元、均匀。2010年至2020年，财政性教育经费为我国普通高校收入的最大来源，占比在75%～80%，而捐赠占比在0.2%～0.55%的低水平范围内浮动，远低于美国公立学校收入来源中捐赠的占比（3%～4%）和非营利性私立高校收入中私人捐赠比重（1.5%～4%），拓展高校资金来源渠道十分关键。税收优惠政策能通过税收杠杆效应引导社会资金向高校教育聚集。当前，通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向教育事业的捐赠，准予个人所得税税前全额扣除；企业的公益性捐赠除用于目标脱贫地区的扶贫捐赠支出准予在计算企业所得税应纳税所得额时据实扣除外，其他部分以企业年度利润总额的12%为限进行税前扣除，年度税前扣除力度较小。

习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调：“以海纳百川的宽阔胸襟借鉴吸收人类一切优秀文明成果。”我国要坚持对外开放，有选择性、有分寸地参考借鉴国外有关人才建设的财税政策经验，有针对性地完善推动我国人才建设的财税政策。

（一）科研人才

1.高校科研经费均衡投入，全力培养青年科研人员。就高校研发经费构成而言：美国2014年后联邦政府稳定性和竞争性经费基本维持在5∶5；日本政府采用由非竞争性和竞争性研发经费构成的二元化经费资助体系，两者比例约为3∶1（王婷 等，2022）。就青年科研人才培养而言：日本特别研究员计划为优秀年轻博士毕业后接受高等院校或科研机构的就职等待期提供了研究资金支持；给予因生育育儿而中断研究的回归女性博士生最高档的研究奖励金和研究费；日本2021年实施的“大学科技创新奖学金创设工程”为优秀博士生提供研究金、生活补贴与研究型带薪实习岗位支持。

2.税收优惠鼓励产权成果入股，支持企业吸纳博士参与科研。美国税法规定，个人或企业将资产（包括知识产权）转让给一家企业以换取其股票，可以递延缴纳与该资产转让相关的所得税。日本税法规定，知识产权换购得到的股票，在该股票再次交易时，可在限定时段内缴纳资本利得税，即纳税人可选择递延缴纳资本利得税。日本企业若吸纳博士参与科研、培养数字化转型相关人才，可享有20%～30%的研发费用加计扣除待遇。

（二）高技能人才

日本主要通过设立企业职工教育经费随薪资增长的税收抵免制度，培养更多高技能人才。日本在2022年12月确立的职工教育经费增加的税额抵免中，为鼓励企业加大对职工教育与培训的投入，在《税收特别措施法》的第42-12-5条款结合“薪酬增长”税收抵免制度，设置特定的税收优惠措施：当企业在职工教育方面的年度投入增长超过10%时，可额外享受基于薪资增长额10%的“加计抵免”；企业最高可享受其薪资增长额30%～40%的税收减免（高广波等，2023）。

（三）储备人才

1.教育财政投入增长以支持设立学业奖学金与教学奖学金。根据美国2022年《芯片和科学法案》，联邦政府财政拨款给美国国家科学基金会以发展STEM人才专项资金的资金总额将在2027年增长至30亿美元，重点关注学业奖学金和教学奖学金的设立。以人工智能人才培养为例，美国财政支持创设多类别学业奖学金，如人工智能研发奖学金、计算科学研究生奖学金、国防科学与工程研究生奖学金，覆盖本科、研究生和博士后阶段。在师资培养方面，美国设立专项基金以支持教师聘请，提供高级教育培训机会，扩大了罗伯特·诺伊斯教师奖学金奖励群体，支持黑人学院、少数族裔院校培养STEM教师。

2.税收优惠激励社会各界向高校捐赠。美国所得税政策激励慈善机构以外的主体对高校展开捐赠。一般情况下，若美国企业以直接捐赠的形式即不通过慈善组织进行捐赠，扣除上限为企业应纳税所得额的10%，然而，企业直接对教育的捐赠却没有税前扣除上限的限制。美国个人向合格慈善机构进行的现金捐赠（包括但不限于对高校的现金捐赠），扣除限额为其应纳税所得额的60%。

（一）推动科研人才发展的财税政策建议

1.加大财政支持，完善科研人才自主培育体系。一是加大财政对建立健全高校科研人才专心科研制度的投入。在经费投入上，适度提升高校基础研究经费占研发总经费的比重，适当增加稳定性经费比重，在研究周期内给予研究人员学术探索自由与稳定经费保障，推动长期性、系统性科研开展。重视生育后回归研究的女性科研工作者继续科研情况，给予其最高的研究奖励金和研究费待遇。二是加大财政对科研人才引进的投入。一方面，财政专款应设立科研人才引进专项基金，充分满足战略性新兴产业和未来产业的发展需求，提供从引进到落地后的全方位财政支持，包括高水平工资待遇、优厚的福利待遇（如人才引进安家费、住房补贴和子女教育补贴）、良好的科研条件（如较好的科研设备、高效的保障服务和较高的学术研究与交流经费）。另一方面，加大财政对“人才计划”的支持力度。扩大“人才计划”支持规模并向海外青年人才倾斜。适度扩大针对科研人才的“人才计划”学术资源享有率，将局限于少数人的“人才计划”覆盖到大多数科研人才，向大批有潜质年轻博士倾斜，鼓励海外青年科研人才在我国的重大科研任务中担当重任。

2.强化税收激励科研和人才引进。一是扩大个人所得税激励范围。取消享受个人所得税优惠的科技人员就职单位的限制以及奖励形式的限制，放宽对取得科技奖金、特殊奖金免征个人所得税的限制条件，让更多科研人才享有更多的科技成果转化收益。二是降低技术成果入股个人所得税税率。相比于其他无形资产，知识产权对人力资源的要求更高，对人力资本的消耗更大，对于科研人才以知识产权入股或换购企业股份的，可适度降低相应收益的个人所得税税率。三是推广个人所得税优惠政策。将粤港澳大湾区当前实施的外籍人才个人所得税优惠政策逐步推广到19个国家级新区等区域，以粤港澳大湾区目前的个人所得税税负不超过15%为参考标准，适当降低各地外籍科研人才的个人所得税税负水平，吸引和集聚更多外籍科研人才。

（二）推动高技能人才数字素养提升的财税政策建议

1.扩大企业职工培训费税前扣除行业范围。为充分提升高技能人才的专业素养和数字技能，建议将战略性新兴产业和未来产业列入特殊行业，对其中的企业职工培训费，准予单独进行核算并按实际发生额在计算应纳税所得额时扣除，以激励企业自主培养高技能人才。

2.完善职业资格继续教育专项附加扣除政策，支持职业技能水平提升。通过完善职业资格继续教育专项附加扣除政策，鼓励技能人才自主进行职业资格继续教育，熟悉国际技术规则，掌握前沿技术。支持各行业的领军企业融合国际通行规则并联合开发职业资格和专业水平认证办法，将行业新增认定的职业技能继续教育纳入个人所得税继续教育专项附加扣除范围。

（三）推动储备人才培育与引进的财税政策建议

1.建立健全职业教育经费增长与管理体系。一是增加职业教育拨款，健全多元投入机制。适当提高教育拨款中职业教育占比，提升各级政府教育费附加、地方教育费附加用于职业教育的最低比例，按专业大类科学测算职业教育办学成本，足额落实各层次职业院校人均拨款，使财政拨款与学生规模相匹配。二是探索职业教育资金多元供给新模式，支持社会力量兴办职业教育。充分用好政府采购、服务外包、职业教育发展基金等方式，引导社会资本支持职业教育发展。

2.财政专项拨款设立专项学业与教学奖。创立全链条奖学金和专项教学奖。为鼓励我国储备人才学业发展，建议参考日本特别研究员制度，设立“研究生、博士后、博士群体毕业后的就职等待期”全周期财政补贴模式，覆盖“学业、生活、实习就业”环节，设立储备人才特别奖学金，激励学生潜心专业学习。建议财政专项拨款设置STEM专项教学奖，激励相关专业的高校教师提升教学水平。

3.完善高校捐赠税收政策体系。适当提高企业对高校捐赠税前扣除标准的年度税前扣除比例，激发其对高校捐赠的积极性。税务机关可依法赋予高校直接开具公益捐赠发票的资格，捐赠单位若与高校签订大额捐赠协议并能提供高校开具的公益捐赠发票的，允许享受同等的税收优惠待遇，以鼓励社会向高校直接进行捐赠。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第11期。）

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转载自：税务研究