论文推荐｜新时代乡村治理体系的构建逻辑及其推进路径

新中国成立以后，我国农村治理经历了由20世纪50年代“政社合一”到80年代“乡政村治”的转型，村民自治制度的确立及在全国的实施，使农村在经济上持续发展，农民在政治上得以自主。但21世纪以来，乡村治理领域行政力量优势持续明显而社会权力不足，严重影响了乡村治理效能。随着农村持续陷于“悬浮性治理”和“空心化”，政府在乡村发展中逐渐由管控到服务，国家对乡村资源由汲取逐渐到给予。乡村治理逻辑的变化，促使乡村治理体系在学术研究和现实实践的双重变化。学界对乡村治理体系及其构建的重视源于转型期“乡政村治”的困境以及城乡二元分割所产生的乡村治理问题的倒逼，基于城乡统筹发展的政治与社会诉求，学者们从村治转型和社区重建的视角，对转型期乡村治理从管治到自治、从城乡二元分割到城乡一体化发展的乡村治理体系改革做出了多方探讨。该研究从乡村治理理念的转换切入，探讨乡村振兴背景下乡村治理体系的构建逻辑和过程，并对乡村治理体系建设的推进路径做出讨论。

理念转换：乡村总体性治理思维

以村民自治为重点的乡村治理，随着其内涵的不断丰富逐渐向乡村治理话题推进。作为一种国家的制度安排，村民自治构成乡村治理的关键样态，学界既将其看作发展基层民主的举措，亦将其看作实施乡村治理的重要方式。在对村民自治制度的研究中，围绕着农村选举与基层民主发展、村民自治功能的发挥、影响因素等问题的研究，乡村治理的结构与模式、公共权力配置方式及权力关系等问题的研究也一并展开，在实践层面充分展现村民自治活力的同时，对其相关问题的学术研究似乎承担了理解和研究乡村治理的绝大多数任务。然而，村民自治在20世纪90年代开始出现疲软状态，致使其自治效果与功能提升不佳，村民自治遭遇发展的瓶颈已为学界和政界所关注。面对乡村社会所呈现的多重治理危机，村民自治似乎无法全部承担和整合村民利益和农村发展的重任。有学者认为，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都“碰上了天花板”。随着国家对“三农”问题的重视及相关政策的调整，在乡村自治之路乃至乡村建设实践的创新中，乡村治理理念已悄然发生了变化。

学者们在致力于乡村治理体系构建与提升乡村治理效能的过程中发现，产生乡村治理问题的重要原因在于乡村治理“缺乏总体性治理的思路”，系统性欠缺，碎片化明显，乡村治理理念相对于乡村治理结构及治理环境的变化明显落后。近些年，在“国家治理体系与能力现代化”的语境下，对乡村治理进行总体性思考已为学者们所关注。有学者指出，未来乡村治理的走向应该是总体性治理，意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性……，总体性治理是中国农村学的一种新范式，长期以来，乡村治理中基层政府权力行使的不规范、城乡统筹落实不到位、乡村基本公共服务不均衡、村民能动性差、宗族势力持续干扰村民自治等问题持续存在而无法有效解决，与“总体性”治理理念不符，而“打地鼠”式的做法对于乡村治理来说显然已力不从心。还有人提出，乡村治理未来的发展趋势应当是由多元化、碎片化走向总体性治理，总体性治理是我国乡村治理的未来走向。总体性治理理念需将现代治理的原则和方法引入乡村治理之中，坚持以多方参与为核心的“多中心治理原则”，整合党政职能部门和社会多方资源，契合了打造新时代我国乡村治理体系的需要。

总体性治理思维下乡村治理体系重构

学界早期对乡村治理体系的研究以村民自治制度及其运行为核心，基于村民自治运行的不完善以及税改后农村管理体制改革的要求和局限。有学者从重建县、乡、村组织关系，理顺国家与社会、政府与农民、地方基层政府权力关系、党内之间及各部门之间关系等方面提出后农业税时期构建农村基层治理体系，还有人从“包容性发展”治理观念、治理主体结构的扩展和优化、合作治理机制创新几方面加以讨论。早期有关乡村治理体系建设的研究在“乡政村治”的框架下致力于村民自治实践的困境及其解决，尚未将其纳入国家治理体系的总体范畴，整体上依然属于“碎片化”治理状态，虽有学界多年的探讨和乡村治理的不断实践，但在乡村治理体系的核心要素上未达成共识。

新时期，党和国家提出了实现乡村振兴的伟大目标，不但需要在农村产业结构、经济收入、物质生活等体现乡村发展属性的要素上进行提升，同时，也要在巩固乡村发展的成果和保障乡村秩序稳定方面给予考虑，力求乡村发展与乡村治理的平衡，这就需要在乡村治理及其体系建构上做出进一步的努力。鉴于早期乡村建设在经济发展方面的急功近利及其所带来的治理低效，反思和改善“乡政村治”这一宏大的乡村治理体系框架，回应新时期乡村经济社会的发展变革和乡村治理的关键问题，成为乡村现代化建设的现实之需。总体性治理取代碎片化治理进而重构适应新时期乡村社会经济发展要求的乡村治理体系成为巩固和保障乡村发展的重要切入点。

党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，而乡村治理体系在整个国家治理体系中居于基础性地位。随着国家层面的强调和乡村治理实践的不断推进，学界对新时期乡村治理体系的认知和研究不断深入，普遍将乡村治理纳入国家治理体系的基础性组成部分，并对新时期乡村治理重构做出理论探讨。有学者认为，乡村治理体系的构建包括完善组织体系、运行体系、监督体系和保障体系，完善乡村治理主体间的合作协商共治机制。有学者基于多元利益主体生成的视角，从建立有限政府理顺政府治理与村民自治之间关系、建立有效治理体制理顺村两委与村民之间关系两层面探讨了乡村农村治理体系的重构。还有学者指出，完善乡村治理体系的重点是提高能力和水平，即模式创新、政策完善、体制改革，其目标和方向是促进产业转型升级，实现城乡一体化发展、促进经济的包容性增长，以增加人民群众的获得感。这些探讨对乡村治理中主体多元、社会参与、创新机制等有了新的认识，但重构的思路和策略并未真实反映出新时期乡村治理的规律与核心问题。在乡村治理中长期存在的自治乏力、法治薄弱和德治缺失等问题尚未得到有效解决的背景下，浙江桐乡乡村治理领域自治、法治、德治“三治合一”的成功实践，促使了学界对乡村治理体系的重新审视。

学界对浙江的创新实践做了理论上的探讨，将浙江桐乡“三治合一”实践看作基层社会治理的新模式，有力地推动了基层社会治理创新。有人认为桐乡的实践在社会体制改革、社会组织培育、社会治理创新方面提供了一个重要样本，其本质是从传统治理方法走向现代治理方法，是现代国家的基层民主治理的问题。基于对桐乡实践的分析，学者们对自治、法治、德治及其在乡村治理中的意义给予充分肯定，认为乡村治理体系建设首要的是推进德治建设，关键是加强法治保障，目标是提升自治水平，通过德治与法治、自治的相互支持和配合，促进社会问题的共同解决，使多元社会主体共同管理社会事务。地方乡村“三治合一”的实践，顺应了国家治理体系的总框架及乡村“总体性”治理理念，不但在理论上针对性地回应了乡村治理的核心问题和现实困境，而且对于重构乡村治理体系提供了重要思路。有学者认为，德治、法治、自治构成乡村社会的总体性治理模式，未来的乡村治理必须回归有限政府和乡村自治的本源，细化乡村治理的顶层设计，将德治、法治和自治的原则和技术嵌入未来乡村治理的实践中，让社会机制发挥基础性作用，“三治”结合对于构建多层次的乡镇社会治理体系具有重要意义，乡村总体性治理的要求、地方“三治结合”的创新实践及学界的高度评价，为“三治结合”正式进入乡村治理体系的国家方略提供了客观依据。

“三治”结合：新时代乡村治理体系的正式提出及其学理维度

桐乡的成功不但掀起了学界对“三治”的理论追踪，而且也得到了中央的肯定。2017年6月《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定：弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合，十九大报告明确提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。浙江桐乡“三治合一”的实践经验最终上升为国家方略。“三治结合”乡村治理体系的提出，是对新时期乡村经济社会发展变革过程中乡村治理现实问题的正式回应，对于指导新时代乡村治理实践、提升乡村治理效能、巩固乡村发展成果、促使乡村社会稳定、全面推进乡村振兴具有重要的现实意义。

第一，“三治”结合的乡村治理体系是对传统乡村治理体系的反思和新时代乡村治理关键问题的回应。20世纪80年代以来我国广大农村“乡政村治”的治理体系是对50年来以来“政社合一”治理体系的继承和发展，改革开放后显示出其强大的生命力，充分展现了其在乡村治理中的历史价值。但是，“乡政村治”体系并非乡村治理的最优解，随着乡村社会经济的不断发展及所带来的乡村治理逻辑的变化，“乡政村治”越来越暴露出其在解决乡村治理问题时的力不从心，甚至在某些地区成为制约乡村治理活力的瓶颈。基层政府与村“两委”、行政管理与村民自治、村民与村级干部和村级组织等力量在乡村治理过程中此消彼长，行政多于自治，形式重于内容，内生力不足，严重影响着乡村治理的政治与社会效能进而影响到乡村发展。多地的实践证明，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在应对乡村社会治理问题中已经展示出其强大的活力。该治理体系的提出，是对传统乡村治理体系反思，是对新时代乡村治理关键问题的回应，是“乡政村治”治理体系的自我更新和优化。 

第二，“三治”结合的乡村治理体系是国家治理体系和治理能力现代化总体治理框架的重要组成部分。乡村治理是国家治理的基础场域，关系到国家治理的成败。把握乡村治理规律，完善乡村治理体系，提升乡村治理效能，将乡村治理纳入国家治理体系的总体框架，是实现乡村治理现代化和国家治理能力现代化的应有之义。2019年中共中央、国务院发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，到2035年，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。这一目标的实现，将乡村治理体系建设与乡村治理现代化结合起来，并将其作为实现乡村治理现代化和最终实现国家治理现代化的方法和手段。

第三，“三治结合”乡村治理体系的完善，是全面实施乡村振兴的重要抓手。十九大报告提出实施乡村振兴战略，之后党和国家的多个重要文件将乡村的全面振兴摆在农村发展乃至国家发展的重要战略地位。历史经验表明，乡村治理必须与乡村发展同步，二者的不平衡不利于巩固乡村建设和乡村发展的成果，不利于维护农村社会的稳定。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出，实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。乡村治理体系的完善是实现乡村有效治理的基础，新时代条件下，自治、法治和德治相结合的乡村治理体系的构建与完善，不但是实现乡村振兴的方法论，同时也成为全面实施乡村振兴的重要抓手。

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系有如下理论维度：

3.1 自治、法治、德治是乡村治理体系的核心要素

根据十九大报告，自治、法治、德治显然是乡村治理体系的核心要素。在国家正式提出“三治结合”的乡村治理体系之初，学界对“三治”及其在乡村治理中的地位做了不少的讨论，多数学者将“三治”描述为“一体两翼”关系，认为自治为目标、法治为保障、德治为基础。德治的基础性或在于情感支撑，或在于基础辅助。无论学者们对“三治”要素做出何种表达，但都肯定三者相辅相成，缺一不可，在乡村治理中共同发挥重要作用。

3.2 “三治”结合意味着乡村治理主体外延的扩大

“三治”相对独立，各有治理主体，但又不能截然分割。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，这意味着“三治”结合的乡村治理体系建设，需要多种力量的共同参与。主体多元化被政界和学界反复强调，乡村治理主体的外延不断扩大，除了村“两委”之外，乡村自治组织和其他社会组织、社团群团、农民群众等广为熟知的传统乡村治理主体，新乡贤、乡村法杰、乡村知识分子等被广泛关注，他们在激发乡村自治活力、培育乡风文明、传承乡村文化、乡村法律建设和思想道德引领等方面发挥了重要的治理价值。有学者指出，要根据村庄的不同类型构建乡村“三治”主体间相互嵌入的共治机制。“三治结合”的乡村治理体系，需要多层次多类型的社会力量的加入，需培育和吸收不同领域的“懂农业、爱农村、爱农民”人才服务乡村，促使“构建共建共治共享的乡村社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路”。

3.3 自治、法治、德治结合的逻辑思路

有学者认为，自治、法治和德治之间是辩证关系，应从发展的观点看待，从马克思主义哲学来看，实现人的高度自治是政治目标；从公民参与来促进法治和德治看，自治是一个手段和过程。现实中，“三治”在乡村治理中的关系和地位是辩证发展的，片面或单纯强调何为目的何为手段都无实质意义，应围绕乡村治理中迫切需要解决的关键问题，因时因地制宜，将客观情况作为处理三者关系或结合模式的客观依据。有学者认为，自治、法治、德治是3种不同的治理方式，三者有不同的功能和作用，3种治理方式在一定条件下各自可以实现善治，两两组合、三者组合也可以实现善治。这些研究对于如何将“三治”在实践中进行结合和发挥作用提供了逻辑思路，对于乡村治理体系在实践中不断完善具有重要的启发意义。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出：以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，无论“三治”采用何种结合模式，都需在总体性治理理念之下，以“三治”作为乡村治理体系的核心要素，将其科学融入新时期乡村治理的创新实践之中。

3.4 “三治”结合乡村治理体系建设的实践取向

“三治”结合乡村治理体系建设实践主要有两类取向：一类是综合取向，一类是分类取向。

综合取向的实践，强调“三治”在乡村治理体系中综合发力。十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全乡村治理体系。基层基础性工作不到位，影响乡村治理体系的建设和完善。而农村的基础性工作，正是基层自治和民主建设、法治建设和德治建设。实践中，多地都将强调法治、提升德治、完善自治的综合性工作作为完善乡村治理体系的基本手段，以自治激发基层群众的创造力，以法治合理规范群己界限，以德治强化对共同体的责任。多地的基层治理创新中将道德观念和法律意识融入乡规民约或文明公约之中，达到“三治”的自然结合，效果显著。综合性取向的“三治”结合的乡村治理体系建设，把“三治”真正看成是一个有机的整体，全面设计，综合考虑，在自治中建设和提升法治、德治的水平，同时，通过法治和德治的手段提升自治活力和自治能力。

分类取向的实践，是基于不同的治理场景，或着眼于乡村自治秩序或自治组织的建设，或着眼于乡村法治意识和法治建设的功能，或强调道德风尚、乡风文明的价值。这些实践取向总体上依然是在“三治”体系下，在关注其他治理要素的同时，着重某些治理要素在某些情景下如何有效发挥作用和解决实际问题，但绝不意味着对其他治理要素的忽视。

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。无论是哪种取向，都需基于对地方乡村治理基础条件状况的科学研判，如，不同地域自有的自治、法治和德治的基础状况，农村基层党组织建设及领导能力转化情况，乡村社会组织建设及参与乡村治理情况，乡村治理所涉及的有关部门的督导协同情况等。只有准确把握地方乡村治理需要解决的重点问题，才能在乡村治理体系建设实践中增强动力，激发活力。

乡村治理体系建设的推进路径

4.1 地方层面的创新探索

乡村治理体系建设的目的是自治、法治、德治相互关系下如何实现乡村社会的治理有效，保障农村充满活力、稳定有序，推进国家治理体系和治理能力现代化，为乡村全面振兴夯实治理基础。地方乡村为破解治理中的难题，对乡村自治、法治和德治做了创新性探索。浙江桐乡、上虞、德清等地的“三治合一”早期实践，不但是地方治理创新推动乡村社会发展的优秀样本，也提供了在地方社会经济建设中创新治理路径的优秀经验，对于构建共建共治共享的地方乡村社会治理格局、形成充满活力和谐有序的乡村社会秩序做出了积极的努力。多地的治理创新经验体现了乡村治理体系建设的典型特征，即在村民自治制度的基础上，激发村民和其他乡村社会组织参与乡村事务的热情，将自治融入法治和德治的因素，三者有机结合，优化自治形式，完善治理方式，形成治理效应。

4.2 国家层面的试点示范

先试先行是我国农村改革和制度探索的重要方法，是我国改革开放取得成功的基本经验。改革开放以来，农村政策试点的主题涉及农业生产经营方式改革、科技兴农、土地制度改革、美丽乡村建设等。十八大以后，农村改革继续深化，国家先后设立两批农村改革试验区，将乡村治理纳入新时期农村改革试验中，部分试验成果转化为中央政策。中央通过规范和监督地方试验，最终实现顶层设计和地方探索的良性互动。

习近平总书记指出，试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。新时期，面对乡村治理结构的变动和治理逻辑的变化，迫切需要在乡村治理理念、治理主体、治理方式、治理范围和治理重点等方面进一步创新、调整和完善，以增进农民群众的获得感、幸福感和安全感。根据中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的要求，2019年12月，中央农办、农业农村部等六部委联合组织开展乡村治理体系建设试点示范工作，在全国范围内确定115个县（市、区）作为乡村治理体系建设试点单位，鼓励地方结合实际，根据地方农村经济社会发展需要，在乡村治理的重要领域和关键环节积极创新、大胆实践，以形成可复制、可推广的经验做法，发挥试点示范引领作用。该次试点内容围绕健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系开展，有探索共建共治共享的治理体制、乡村治理与经济社会协调发展的机制、完善乡村治理的组织体系、党组织领导的自治法治德治相结合的路径、完善基层治理方式、完善村级权力监管机制、创新村民议事协商形式、创新现代乡村治理手段8项试验内容，为走中国特色社会主义乡村善治之路探索新路子、创造新模式。该次试点正是贯彻落实习近平总书记的指示、推动乡村治理体系建设的重要举措。

4.3 试点经验的辐射效应

乡村治理体系建设试点的引领效果已初步显现，多地将试点过程中形成的工作机制、政策制度、保障措施等转化形成为长效机制，探索出了一套好的方法路径，培育打造了一批特色的优秀样本，在进一步健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系、全面提升乡村治理水平方面，积累了丰富的经验，并形成辐射效应，为营造良好的乡村治理氛围打下了良好的治理基础。

第一，基层党组织的全面领导和党员先锋模范作用是乡村治理体系建设顺利推进的保证。乡村治理过程中，多地实施了乡村党支部书记“领头雁工程”，加强对乡村治理体系建设工作的全面领导，推进落实村级事务“四议两公开”制度，建立基层党员联系农户的机制。实践证明，越是在基层党建落实较好的地区，其乡村治理体系建设试点工作越能够顺利进行，村级阳光工程建设、服务群众意识、为农服务能力等方面提升得越明显，越能够营造良好的乡村治理氛围，厚植党执政的群众基础。

第二，以特色样本的打造形成重点示范。多地在乡村治理体系建设试点过程中打造发掘了一批特色样本，例如，浙江宁海36条权力清单反腐、广东汕头小清单赋能大智慧治理方式创新样本，江西南昌“四民”融合、湖南浏阳“五微联治”治理体制创新样本，福建厦门“邻长制”优化“微治理”、甘肃高台“四级七天”工作法化解基层矛盾纠纷健全治理体系样本，江苏溧阳“五堂一站”、四川珙县“四方合约”提升治理能力样本等。以试点积经验，以样本做示范，以示范促推广，随着农业农村部四批乡村治理典型案例的推介和宣传，在乡村治理及其体系建设领域形成了良好的辐射效应。 

第三，重视道德引领和乡风文明的治理价值。在“三治”结合的乡村治理体系建设实践中，多地通过道德文明村镇、道德文明家庭和道德文明个人的创建和评选等形式，提升村民道德意识和道德水平，同时，注重挖掘和保护优秀乡土文化资源，如红色文化、历史名村（镇）等，提升乡村的历史荣誉感、现实认同感和文化凝聚力，由道德模范到乡风文明再到乡村文化引领，使德治具有可操作性，并依此活跃自治形式，支持法治建设。

4.4 乡村治理新制度的不断探索

随着全国乡村治理体系建设试点的展开，掀起了创新乡村治理制度的探索，其中，清单制、积分制等制度的推出，为促进乡村“三治结合”、提升乡村治理效能提供了优秀的制度性经验。

浙江宁海“36条权力清单”的反腐经验扩散，多地在村级干部权力运行方面进行了制度化的探索，各具特色的清单制度在全国乡村治理中不断推出，在规范和监督村级权力运行体系，全面梳理涉及“三重一大”等村级权力、村级事务和基层公共服务事项，提高村级组织服务农民群众水平和提升乡村治理效能方面成效显著。

2018年，浙江海宁市首创基层党建积分制，设计出可量化、可操作的党建评价体系。之后，全国多地开启了对“积分制”的创新性运用。积分制治理由地方政府推动制度创新得以实现，呈现各具特色的多种实践形态。顺应基层治理能力现代化的要求，“积分制”被广泛运用于乡村治理领域，在激发村民参与、乡村文明建设、人居环境治理等方面发挥了独特的作用。

2019年，中共中央、国务院《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，鼓励各地实行目录清单等管理方式。2020年7月，中央农村工作领导小组和农业农村部《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》要求，因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制。这表明乡村治理中的清单制和积分制的实行得到了国家层面的认可，成为乡村治理过程中重要的创新性制度，为激发乡村治理活力提供了制度性保障。目前，清单制、积分制等制度已被广泛运用于多地乡村治理过程。制度的建构整合了基层政府、村级两委、乡村组织、基层群众等多项治理要素，制度的运行涉及自治为基、法治为本、德治为先的基本要素，符合“三治结合”乡村治理体系建设的思路。2023年中央一号文件提出，完善推广积分制、清单制、数字化、接诉即办等务实管用的治理方式，为乡村治理的制度化探索指明了方向。随着乡村振兴的深入推进，追求乡村的有效治理，需要不断地通过搭建制度平台、探索更多有效的、符合乡村治理逻辑的新制度。