政策解读丨中国信通院院长余晓晖：加强极端场景应急通信能力建设，加快构建国家大应急通信框架

党的二十大报告提出，“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”。党的二十届三中全会《决定》提出，“健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量”。近日，工业和信息化部等14部门联合印发《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》（以下简称《意见》），对推进技术产业创新、深化机制改革、提升网络能力、强化保障能力等工作做出全面指导、提出明确要求，这是深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要指示批示精神，推动构建国家大应急通信框架的重要举措。

应急通信作为国家公共安全应急体系的重要组成部分，是提升应急防灾减灾救灾效能、维护人民群众生命财产安全、支撑经济社会高质量发展的重要保障手段。近年来，我国极端灾害事件增多增强，先后发生了2021年河南郑州特大暴雨、2023年京津冀极端暴雨、2024年海南超强台风“摩羯”等极端灾害，应急通信凸显了“生命线、指挥线、保障线”的关键作用。

应急通信是人民群众的“生命线”。当前，信息通信已经深度融入社会生活，成为像水、电一样不可或缺的生活要素。应急通信践行“人民至上、生命至上”理念，有效支撑保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定。灾害发生前，利用通信网快速广泛的预警渠道向风险区域群众发送预警信息，实现及时“叫应”，引导群众撤离避险；灾害发生后，快速架设通信手段提供报警、求助、报平安通道，为群众顺利转移以及临时安置所提供通信保障。

应急通信是抢险救援的“指挥线”。应急指挥作为突发事件应对的大脑，需及时掌握信息，高效下达指令，应急通信是应急指挥的“神经中枢”，为各级指挥部提供高速信息通道。灾害发生后，应急通信按照各级政府指挥部要求，调度应急指挥通信车、卫星通信装备，布放临时光缆，架设微波链路，构建高速信息通道，向指挥部传递灾情信息、群众需求、力量分布、抢修恢复等信息，并将决策调度指令高速传达给救援力量，有力保障了抢险救灾指挥效能的发挥。

应急通信为抢险救援提供“保障线”。现场抢险救援需要信息实时传递、跨部门联动、队伍间协作，须臾离不开应急通信支持。应急通信通过大数据分析强化应急指挥预警能力，发挥铁塔高位视频数据优势为水利、农业、应急、气象、交通等政府部门提供灾区实况支撑抢险工作，有效提升了抢险效率。应急通信根据指挥部抢险救灾要求，调度各类天、空、地机动通信装备，汇集卫星、4G/5G、集群、短波等各类手段，为应急救援队伍提供“保障线”。

建强极端场景应急通信能力，对于持续推动应急通信能力现代化建设，加快构建国家大应急通信框架，维护社会稳定和保护群众利益具有极其重要的作用。

当前，极端场景应急通信面临道路、电力中断等严峻情况，对管理高效顺畅、产业有效供给、网络抗毁顽存、保障快速机动等提出了超常规要求，需通过改革创新破解难题，全面提升应急通信保障能力，带动我国大应急通信框架的构建。

推进机制改革实现“大协同”，破解管理协作难题。《意见》提出，要形成部门间健全有力的协同保障机制，加快推进企业间支援协作机制。极端场景应急通信保障是一项系统性、复杂性的工作，通过机制制度改革构建应急通信“大协同”是切实破除应急通信难点堵点的关键。通信设施的快速恢复、应急通信的快速到位，离不开电力和油料等优先供应、地面和空中等优先通行的支持。及时准确地获取灾害预警，提前做好防范准备，能够有效减少通信设施的受损；部门间及时共享灾情信息和处置信息，通信与道路、电力协同推进，才能高效恢复并且避免二次破坏；电信企业间统一协作，同步实现机房电源、传输线缆、通信设备修复，才能有效恢复通信节点。

推进产业创新实现“大链条”，破解技术装备难题。《意见》提出，要加快创新突破关键技术、研发推广新型装备、创建用好产业平台，引导促进产业繁荣。当前，人工智能等技术尚未有效应用到极端灾害影响通信的推演研判和应急决策中，面向道路中断、供电中断等极端条件亟需的高端机动空天通信装备、轻量便携一体通信装备的有效供给还存在不足，极大地制约了通信网络韧性和应急通信保障能力。技术产业创新是技术装备高水平研发和高质量供给的基础，是实现应急通信能力现代化的必然要求。为此，亟需完善新技术导入、新装备研制、新业务验证、新生态培育的创新链条，引领应急通信整体能力跃升。

夯实网络基础构建“大网络”，破解抗毁韧性难题。当前极端灾害常常对地面信息通信设施造成破坏，地震可能造成机房倒塌、传输杆路倾倒、设备和电源失效，暴雨洪涝可能造成机房被淹、供电中断、线缆冲毁，从而引发大面积通信中断且难以快速修复。提高地面通信网络应对极端灾害的韧性，利用卫星通信网、专用通信网作为补充，构建“大网络”，是极端情况下通信网络快速恢复的前提和依托，是提供优质高效应急保障的重要基础。为此，《意见》提出两方面措施，一方面是通过加强设施抗毁、架构保护、容灾备份，全面提升网络韧性；另一方面，要加强重点地区天地协同、公专协同，提升通信网络整体应急服务能力。

建强保障能力构建“大体系”，破解快速保障难题。极端场景通信中断且难以快速自愈时，应急保障能力成为黄金救援、抢修抢通阶段的关键因素，决定应急通信攻坚保障的效能。建强极端场景应急保障能力是实现应急通信能力现代化的重点任务，需增强指挥预警能力，服务秒级、靶向、安全预警传播，运用通信“智慧大脑”应急决策研判和指挥调度；需健全力量队伍体系，合理布局力量队伍、配备先进装备，快速抵达灾害现场保障应急救援；需实现保底通信，地面通信中断时仍可依托其进行灾情报送。为此，《意见》提出，要升级完善应急通信指挥调度系统，建设力量队伍提高协同保障能力，推动保底通信手段向基层及易灾区域配备。

极端场景应急通信能力建设是一项系统工程，涉及多类主体、多个环节，建议做好以下五个方面的统筹，切实推进应急通信能力建设落地实施。

一是统筹国家和地方政策制度。电信主管部门牵头完善国家应急通信预案体系，加强各级各类预案衔接，强化预案对应急工作的指导性，细化制定操作细则，实现部门协同的落地支持。各部门强化与应急通信管理政策的协同、加大向易灾地区的政策倾斜力度。各地方政府出台政策保障超级基站、重要通信机房的空间用地、管线等配套供给，各地方部门强化协同，细化出台地方层面的落实政策。

二是统筹机制建设和手段建设。一方面，加紧机制建设，完善应急、气象、自然资源等部门风险数据、预测预警数据以及交通、能源等部门应急处置数据向通信部门的共享机制，同时也要完善利用信息通信数据服务应急抢险救援的机制。另一方面，要充分利用大数据、人工智能等新一代信息技术，建设智能应急通信指挥系统，结合灾害预测预警，进行通信设施受损推演，科学研判，针对性进行防范以及开展指挥调度，促进机制的落地实施。

三是统筹事前预防和急时保障。通信设施韧性和应急保障能力是应急通信的一体两面，二者相互关联。通信设施韧性表征面临灾害影响时通信设施性能下降的程度以及应急保障能力，决定了通信设施受损中断后利用机动装备紧急恢复通信的能力。韧性越高抗毁能力越强，对应急保障能力要求越低，反之对应急保障能力要求越高。因此，一方面，要增强通信设施抗毁韧性，提升面向极端灾害的生存能力；另一方面，要加强应急保障能力建设，实现通信中断时的快速恢复。

四是统筹产业创新和成果应用。极端场景应急通信面对道路中断、电力中断、通信损毁的同时需求骤增的难题。既要通过专项攻关、揭榜挂帅等渠道积极开展应急通信先进技术研究、新型装备研制，实现“平急”快速转换，提供大范围、大容量通信保障，利用工程验证平台等做好测试验证；又要通过联盟协会等渠道桥梁发布指导性产品目录、开展试点示范应用等方式，为先进技术产品创造机会，加快成果转化应用，切实服务应急通信能力提升。

五是统筹设施标准和评估监督。极端灾害事件增多增强的趋势，使得信息通信基础设施受损的潜在风险增大。一方面，要系统梳理国家、行业和企业层面的通信设施抗灾标准，进一步细化抗风险能力的建设要求，同时因地制宜适度提高建设维护标准，指导企业开展信息通信基础设施建设。另一方面，要健全考核评价机制，滚动开展通信设施抗风险评估，及时发现隐患，督促支持电信企业开展设施防护、容灾备份等工作。

作者：余晓晖  中国信息通信研究院院长

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