在张三申请执行某被执行人的案件中（以下简称开篇案例），经执行法院长达半年的财产的查控，被执行人名下一宗建设用地土地使用权及其上房产被依法查封，张三似乎看到了希望，但随之而来是的法院发来的终结本次执行程序裁定，理由是查封房产附着土地为划拨用地暂不宜拍卖，被执行人名下无其他可供执行的财产，且案件已到期。法院终止本次执行程序的行为是否符合法律规定？张三应如何救济？

【案例1】林艳、广东省罗定市供销合作社联合社等借款合同纠纷执行复议案，（2021）粤53执复42号

【法院认为】涉案房产及其所占土地具有不可分性，人民法院在处置涉案房产时必然涉及土地，由于划拨土地使用权不属于当事人的自有财产，执行法院在处置划拨土地上的房产时，应当向当地土地管理部门查明该划拨土地使用权是否能办理土地使用权类型变更手续、是否须补缴土地出让金及签订《国有建设用地使用权出让合同》后才可办理过户手续等事项。只有充分查明拍卖财产的信息，才能保障拍卖目的的实现，最终保障各方当事人权益的实现。因此，执行法院认为应当先函商当地有批准权的政府部门后再对涉案房产进行拍卖，并无不当。

【案例2】石家庄市长安区人民政府招待所、河北明辉房地产开发有限公司执行复议案，（2020）冀01执复409号

【法院认为】根据相关规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，转让划拨土地使用权需经土地管理部门批准。司法实践中，执行法院可依法拍卖被执行人名下通过划拨方式取得的国有土地使用权，但应在拍卖过程中，依法妥善处理，函商当地政府、充分披露信息等执行工作具体事宜。

（一）划拨用地及其上房产是否可以被依法查封、拍卖？

在开篇所举案例中，抛开终本的程序条件，就实体条件而言，被查封的房产能否被依法拍卖成为判定法院能否裁定终本的核心点。而房产及其所占土地具有不可分性，在处置房产时必然涉及土地，为解决地上建筑物与其附着土地的物权关系，我国推行并适用房地一体原则，即“房随地走”、“地随房走”，将房屋和土地视为整体，统一进行处分，这一原则在《城市房地产管理法》第三十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条等规定均有体现。开篇案例的特殊之处在于案涉土地性质属于划拨用地，故划拨土地能否在执行程序中依法拍卖成为实质影响申请执行人权益能否实现的关键问题。

笔者认为，第一，法律并没有赋予划拨用地豁免执行的特权，故“划拨用地不能执行”没有法律依据。第二，划拨土地使用权可以依法转让。《城市房地产管理法》第四十条第一款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条均明确规定，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。第三，对于执行程序中，法院能否一并拍卖被执行人名下房产及附着的划拨土地使用权的问题，国家土地管理局早在1997年8月18日就对该问题进行答复，根据《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经（1997）18号函的复函》第四条，对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。第四，与以出让方式取得土地使用权不同的是，划拨用地土地使用者可以无偿获得土地使用权，或仅需缴纳补偿、安置等费用，且除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，而且《城市房地产管理法》第二十四条明确规定了可以通过划拨方式取得建设用地的土地使用权的土地种类。

综上，划拨用地及其上房产可以被依法查封、拍卖。

正是由于划拨用地的特殊性，其在执行中的拍卖程序与出让用地亦有不同，主要区别有：（1）执行法院应与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定案涉划拨土地使用权随地上物同时转移；（2）受让方补交土地使用权出让金；（3）办理土地使用权出让手续，经国务院规定决定的可不办理；（3）通过划拨方式取得的土地使用权，不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定，应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。由此可见，执行法院在处置案涉划拨土地时，应向案涉土地的国土资源管理部门发出并送达的会商处理函，查明该划拨土地使用权是否能办理土地使用权类型变更手续、是否须补缴土地出让金及签订《国有建设用地使用权出让合同》后才可办理过户手续等事项，明确案涉土地出让手续的办理程序、土地价值的评定标准、案涉土地使用权出让金的承担主体、土地出让金的计算标准及依据等。

（二）开篇所举案例中法院裁定终结本次执行程序是否符合法？

分析这一问题需要从终结本次执行程序的法定条件入手。笔者认为，终结本次执行程序的法定条件分为实体条件及程序条件两种。实体条件的法律依据为《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条、《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知》第十六条第一款。需要注意的是《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条强调“同时符合”，即执行案件只有同时具备第一条所列五种情形时，人民法院才能够裁定终结本次执行程序。相反，《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知》第十六条第一款强调“满足其一即可”，即执行案件若存在第十六条第一款所列六种情形之一的，人民法院可以以“终结本次执行程序”方式结案。这就要求执行法院在裁定终本之前，严格根据前述法律规定的条件综合审核，不能将实质标准主观化判定。程序条件的法律依据为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百一十七条，即在执行案件满足前述终本实质条件后，还应当经申请执行人签字确认，或者由执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准，方可裁定终结本次执行程序。

假设开篇案例中法院裁定终本符合程序条件，主要分析是否符合实体条件。首先，开篇案例中，案涉土地使用权、房产均已被查封，且均为首封，故被执行人有可供执行的财产。其次，综前分析，划拨用地及其上房产可以被依法查封、拍卖，故发现的财产能够处置。因此，开篇案例不能同时符合《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条所列五种条件，也不具备《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知》第十六条第一款规定的任一情形，不符合终结本次执行程序的条件。

（三）如何救济？

根据《民事诉讼法》第二百三十二条、《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第七条，当事人、利害关系人认为终结本次执行程序违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释（2022修正）》

第五百一十七条 经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。

依照前款规定终结执行后，申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以再次申请执行。再次申请不受申请执行时效期间的限制。

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》

第一条 人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：

（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；

（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；

（三）已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；

（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；

（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。

第七条 当事人、利害关系人认为终结本次执行程序违反法律规定的，可以提出执行异议。人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条（现为第二百三十二条）的规定进行审查。

《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知》

第十六条第一款 有下列情形之一的，可以以“终结本次执行程序”方式结案：

（一）被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；

（二）因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；

（三）申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后，对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；

（四）被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；

（五）经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议，且未履行完毕的；

（六）被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助的。

《城市房地产管理法（2019修正）》

第二十三条 土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

第二十四条 下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经（1997）18号函的复函》

四、对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。

凡属于裁定中改变土地用途及使用条件的，需征得土地管理部门同意，补交出让金的，应在裁定中明确，经办理出让手续，方可取得土地使用权。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第二十四条 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。

土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。

第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（二）领有国有土地使用证；

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

《城市房地产管理法》

第三十二条 房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。

第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

《民事诉讼法》

第二百三十二条 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。