◆新质生产力如何形成，与土地要素保障关系紧密，发展和释放新质生产力关键在于优化土地资源配置
◆优化土地资源配置，侧重土地与各要素的组合效率，使不同要素组合体现高科技、高效能、高质量特征
◆深化土地市场与产权制度改革，优化土地资源配置，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动
习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”。今年政府工作报告也将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”列为2024年政府工作任务的首位，强调“以科技创新推动产业创新”。
新质生产力不仅是一个新提法、新用词，更是一个内蕴丰富、立意高远的新战略、新部署。新质生产力与旧的、传统的、低效的生产力相对应，与新要素、新产业、新业态、新模式等相互联系。新质生产力如何形成，与土地要素保障关系紧密，发展和释放新质生产力关键在于优化土地资源配置。
土地是财富之母、生产之要，土地要素市场化配置改革势必牵动劳动力、资本、技术和数据资源等其他四大要素改革协同推进，形成多要素相互激荡、财富叠加的综合改革效应，为新时代中国经济社会发展注入新的强劲动力。
发展新质生产力是优化土地资源配置的新方向
生产力是推动社会进步最活跃、最革命的要素。新质生产力代表先进生产力的演进方向，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力质态，体现了生产能力、生产水平、生产效率和生产潜力的有机统一。
人类社会历史演化过程就是社会生产力从落后到先进的发展过程。人类社会从最初依靠人力、牲畜的农耕文明时期，发展到依靠机器、资本的工业文明时期，再到现如今依靠大数据、计算机和技术的信息文明时期，生产力总是处在不断进步的变化之中。
马克思主义生产力理论认为，人类社会的每一次重大变革，都表现出新生生产力的发展突破原有生产关系的“社会必然性”。就劳动资料而言，传统劳动资料主要依靠的是传统的大机器生产设备与电子计算机，而新质生产资料主要是依靠大数据智能、云计算为运行逻辑的“高级、精密、尖端”的设备，该类设备对生产效率和生产质量有着能级提升的作用。就劳动者而言，传统劳动者主要是指以体力劳动和特定技能从事生产活动的工人，而新质劳动者更强调拥有较高劳动素养和职业道德的智力工人。这类工人一般认识和改造自然的能力更强，能够熟练运用高精尖的仪器去从事生产活动，进而提高生产效率和生产质量。相较于传统生产力的劳动密集型、低附加值和高能耗等弊端，新质生产力是在科技创新上提升产品价值，在亩均产值与能耗上都有大幅优化；从国土空间上看，也从以往的无序扩展型转变为存量集约型。
新质生产力是对生产力这一关系经济社会发展全局的核心命题的当代总结。当前，全球新一轮科技革命和产业变革正在向纵深发展，不断涌现出颠覆性技术和重大前沿科技创新，我国的经济高质量发展面临着诸多机遇和挑战。发展新质生产力，符合我国经济发展转型的需要，有助于实现中国式现代化的战略目标。形成和发展新质生产力，需要积极探索构建适合新质生产力发展的新的生产关系。其中，包括新的产权制度、分配制度和人们在生产、分配、交换和消费过程中的关系，核心是建立与完善新的经济制度。加快形成新质生产力需要深化改革，通过政策制定、市场建设、制度设计等切实解决新征程中存在的阻碍科技创新和制度创新的堵点、卡点问题。
新质生产力与优化土地资源配置的耦合关系
我国经济增长模式正在从传统要素驱动型向知识、技术、数据等新型生产要素驱动型转变，新质生产力能够加速新型增长模式的形成。加快形成新质生产力，需要将基础研究引领的创新驱动、培育壮大新兴产业和提前布局未来产业结合起来，优化土地资源配置，协同推进新质生产力发展。
作为所有生产要素的载体，土地在全要素生产的每个环节都发挥基础作用。在农业时代，最大的投入是土地，生产要素一般被划分为土地、劳动、资本三种类型。到了工业经济时代，土地的重要性下降，技术的重要性凸显。但在新发展阶段，发展新质生产力的核心标志是全要素生产率的大幅提升，土地作为所有生产要素的载体，在每个环节都起作用。土地与新质生产力是乘法的关系。因此，发展新质生产力必须考虑土地对生产的影响，推动优化土地资源配置，并侧重提升土地与各要素的组合效率，使不同要素组合能体现高科技、高效能、高质量的特征。
综合来看，新质生产力的形成是新技术持续涌现、土地要素不断优化配置、“科技—产业—金融”循环较为顺畅、强大的国内市场、高素质人才等多方面因素共同作用的结果。我国具备形成新质生产力的优质土壤和良好的基础条件，应抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，进一步深化改革开放，强化创新驱动，加快培育壮大战略性新兴产业和未来产业，汇聚推动新质生产力形成的磅礴动力。
土地要素为优势地区高质量发展提供保障。新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，其以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。新质生产力符合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展要求，要以“因地制宜发展新质生产力”为根本遵循，既要让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动，也要在存量发展时代提高空间发展质量。
因此，发展新质生产力要做好土地要素保障，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力。要统筹好区域经济布局和国土空间利用，使新质生产力尽快落地见效，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。
土地要素配置面向生产性服务业，引导产业深度升级。技术进步取决于创新，开放是城市发展的重要追求。这种开放性不仅应该体现在地理空间上，这有助于元素的流动；更重要的应该体现在思想上，因为它是创新的基础。在数字时代，数字赋权本身就代表着创新。人类是消费者，劳动人口也必须是生产者，这一概念对发展中国家尤其重要。城市要提供充足的就业机会，确保经济繁荣和社会稳定。随着科技进步对生产过程的重塑，科技和就业组合，就有掌握更多数字与智能技术的新型劳动者。当前，高等教育学龄人口长期持续增长对高端产业岗位的供给提出了新要求和新挑战，以前在流水线上就可以落实工作，现在需要高端生产性服务业来提供高级劳动力就业岗位。发展新质生产力必须注重生产性服务业的发展，通过合理的土地要素配置，改变原有生产关系，促进产业结构向高价值的生产性服务业调整。
挖潜存量用地可为新质生产力提供发展空间。土地要素作为产业发展的必需载体，承载高新技术产业发展的希望。随着城市化的高速发展，土地要素制约变成一个硬制约，在土地问题上要“长期从紧过日子”。因此，要做好低效用地调查，整合优化现有各类国家科技创新基地布局，坚持“少而精”，避免重复建设，加强与各类创新主体协作配合，提高土地综合利用效率，提升产业链创新发展水平，形成高效运行的创新平台。
优化土地资源配置路径发展新质生产力
新质生产力是对现有产业组织、要素配置的变革性突破。新质生产力的形成将会推动技术、资金、人才、劳动力、数据、土地、管理等一系列重要的生产要素重新组合、持续优化，不断提升要素配置效率。特别是推动土地这一关键生产要素优化配置，深度赋能实体经济转型升级，促进生产率提升和生产力跃迁。
深化土地产权制度改革。作为土地要素供给的顶层设计，发展新质生产力需要深化土地产权制度改革，如自然资源统一登记制度、自然资源有偿使用制度、自然资源优化配置制度、自然资源安全评价制度、全域土地综合整治制度、全域矿产综合利用制度、自然资源资产价值核算制度、生态修复与生态产品价值提升制度、生态价值异地补偿制度、低效用海退出制度等。根据新质生产力发展新兴产业的需求，编制出台复合政策。比如，对于满足优势地区、新兴领域和带有新质生产力性质的企业（项目）条件的，优化自然资源要素保障政策。
因地制宜开展国土空间规划。存量发展时代，发展新质生产力需要因地制宜进行国土空间规划管控。土地要素作为产业发展的必需载体，承载高新技术产业发展的希望。因此，要科学编制规划，优化产业空间布局，打造高品质城市空间，就要扎实做好规划编制以及修编工作，为新质生产力产业用地提供规划依据。
完善土地要素市场配置机制。新质生产力的本质是重塑生产关系，因此土地要素转型升级需要深化土地市场改革，不断完善要素配置机制。对此，要提高土地管理灵活性，增加混合产业用地供给，建立区域性的建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制。积极推动城乡土地市场化流动，依据新土地管理法和要素市场化配置改革政策，进一步打破土地要素配置局限。在存量国土空间规划下，要优化土地资源配置，让各类先进优质生产要素向有利于加快发展新质生产力的领域顺畅流动。
（作者单位：吴宇哲 敖佳 浙江大学公共管理学院）
来源：土地观察
