存量建设用地开发与利用，是落实我国“节约集约用地”基本国策的重要手段。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。”
为进一步推进盘活存量土地和低效用地再开发，今年以来，自然资源部会同相关部门从资金保障、激励政策、调控方向、利用方式等方面出发，制定并实施了一系列针对性强、操作性高的政策措施，以优化土地资源配置，提升土地利用效率，为经济社会的持续健康发展提供坚实支撑和强劲动力。
允许专项债券用于土地储备
10月12日，财政部宣布了允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，为地方政府以收回收购的方式盘活存量土地提供资金支持。
自然资源部相关负责人在10月17日国新办新闻发布会上表示，将考虑优先回购企业无力开发或者不愿继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地，及时匹配专项债券等资金。并会同相关部门，研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。
早在今年6月，针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门出台了妥善处置闲置存量土地18条政策措施，在“规范收购收回”方面，强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收购收回土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。
增量安排与存量盘活挂钩
土地利用计划是国民经济和社会发展计划的专项计划，其年度规模和配置方式对经济社会发展具有重要作用。自然资源部继续坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，统筹安排全年土地利用计划。
在配置方式上，对重大项目用地，依据清单“应保尽保”。对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目用地清单的能源、战略性矿产、交通、水利、军事设施单独选址项目用地，由国家依据清单统一配置计划指标。
对未纳入重点保障项目用地，自然资源部继续实施“增存挂钩”。既算“增量”账、更算“存量”账，继续实施增量安排与存量盘活挂钩机制，地方盘活存量越多，获得的计划控制量越多，推动地方持续盘活存量。
各省(区、市)在城镇开发边界内的年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可用于年度间调剂，但不得突破分阶段控制总量，避免“寅吃卯粮”。
此外，自然资源部结合盘活存量土地核算计划指标情况、地区GDP、农业转移进城落户人口数量、吸收外省人口数量等，测算分解基础指标，对经济发展优势地区倾斜安排基础指标，重点保障省委省政府重大战略、省级重大产业项目、重大民生工程用地需求。
严控住宅用地增量
自然资源部贯彻落实中央政治局会议关于严控增量、优化存量、提高质量的要求，在住宅用地供应上，严控住宅用地增量。
自然资源部在《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》（自然资办函〔2024〕918号）强调：商品住宅去化周期超过36个月的，应暂停新增商品住宅用地出让；商品住宅去化周期在18个月（不含）-36个月之间的城市，要按照“盘活多少、供应多少”的原则，根据本年度内盘活的存量商品住宅用地面积（包括竣工和收回）动态确定其新出让的商品住宅用地面积上限。
支持利用老旧小区零星用地
城市发展中土地混合使用是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段。
今年5月，自然资源部在《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》中提出：在符合规划、确保安全、保障公共利益、维护合法权益的前提下，鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，由地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，积极盘活闲置国有资产用于社区公共服务。
同时，支持利用老旧小区周边不能单独利用的边角地、夹心地、插花地等零星用地，优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施（包括设置电动自行车充电设施和停放场所）建设。
8月份出台的《自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》也明确要推动土地混合开发利用、用途合理转换。
在促进市场流通转让方面，自然资源部会同国家发展改革委等部门出台的妥善处置闲置存量土地18条政策措施中，针对房地产存量土地利用中存在转让不畅问题，提出要充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发，以盘活存量土地。
在“平急两用”公共基础设施建设方面，自然资源部在《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》中提到，支持采取入股、联营等方式，合理使用使用农村集体建设用地；按国家部署开展农村集体经营性建设用地入市的地区，可采取出让、出租等方式使用农村集体建设用地。
注：本文整理于国务院、自然资源部、国务院新闻办公室以及新华网等。
来源：国地科技公众号，个人观点。
