阻碍国有企业董事会真正到位的原因可能有很多，但是其中最关键、最致命的有两个：制度设计上，董事长地位高于其他董事；实际执行中，董事会不能真正掌握经理的任命和解聘权。
这些年，我国国有企业的发展和公司治理改革都取得了巨大成就，特别是在强化国有企业的董事会管理方面，取得了很大进步。
同时，还存在一些不足和可以改进之处，形式上的董事会距离实际发挥作用仍有一定距离。
一、外部董事过半数：是亮点，也是难点
董事会是现代公司制企业在法律上必设的机关，这一点已经得到比较广泛的认同。然而，对于董事会是否应该成为国有企业实际上的核心机构，以及如何能够真正发挥作用，则存在着认识上的差异和认识不到位的情况。董事会形式上建立起来并不难，完全可以在一夜之间完成。但是，如果这些董事会不能在实际运作中真正到位，真正发挥作用，结果可能会适得其反，导致人们对“董事会”制度本身失去信心。
实际上，在国有企业董事会建设的问题上，我们已经反复过一次了。1994年百家现代企业制度试点的时候，就根据公司法建立了国有独资公司的董事会。不过，这种完全由内部人构成的董事会，基本是流于形式，没有发挥什么实际作用，很多都被取消了。
2004年开始的国有独资企业董事会建设工作，基本做法就是把以前按照企业法注册的中央企业改造为按照公司法注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，再逐步把选择经理人员，考核经理人员和决定经理人员薪酬等决策权交给这些规范的董事会。规范与否的一个硬性指标，就是外部董事是否超过董事会成员的半数。
2023年4月发布的《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出：“上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事(含独立董事)应当占多数”“国有资产监督管理机构要加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。”国有控股上市公司不仅要和普通上市公司一样建立健全董事会制度，独立董事占三分之一以上，还要外部董事占多数。2024年7月1日生效的新公司法，将外部董事占多数的原则适用于国有独资公司，第一百七十三条规定“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事”。
外部董事，既是国有企业董事会建设工作推进中的一个“亮点”或者说是“卖点”，同时是一个“难点”。很多人说，我们缺乏合格的外部董事人才、没有一个成熟的外部董事市场，因此无法建立起主要由外部董事组成的有效的董事会。其实这句话等于什么都没说。“成熟的外部董事市场”和“主要由外部董事组成的有效的董事会”之间，不过是一个鸡和蛋的关系问题。你不建立外部董事为主、并让其发挥实际作用的董事会，自然也就没有“合格的外部董事人才”，更谈不上“成熟的外部董事市场”了。
那么，仅仅增加“外部董事”，是否就会使国有企业董事会，与以前由内部人构成的董事会相比，有本质上的不同，发挥出实质性的作用吗？答案是否定的。董事会发挥作用的核心和动力基础来自法律上对董事义务的规定。
法律创建了公司这一“法人”，让其股东享有有限责任之后。为了控制股东对有限责任的滥用，而平行引进了“董事”的概念──即实际管理公司的人，无论其名义上是否为董事。这样，就可以追究作为公司行为的责任承担主体-自然人的责任。否则，法人犯罪泛滥，以公司法人之名侵害债权人和第三人的行为就难以得到有效和有力的制止。
董事会真正发挥作用的前提是全体董事作为一个整体发挥作用，执行董事和外部董事一样承担起董事的职责。董事是随公司制企业一同诞生的，已经有几百年的历史。但是发达国家公司股权高度分散之后，为增强董事会相对于经理层的独立性而设置外部董事，尤其是独立董事，并普及开来，只是最近几十年的事情。我们学习发达国家的董事会制度，不能只看他们最新发生的一些“表面现象”和“流行做法”，而忽略了其基础的也是更为根本性的一些东西。
二、董事长:难解的“一把手”问题
阻碍国有企业董事会真正到位的原因可能有很多，但是其中最关键、最致命的有两个:制度设计上，董事长地位高于其他董事;实际执行中，董事会不能真正掌握经理的任命和解聘权。
国有公司的“董事长、副董事长由履行出资人职责的机构从董事会成员中指定”，而不是如一般有限公司那样，“董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定”，或者如股份公司那样，“董事长和副董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生”。由此导致的结果是，国有公司董事长总要凌驾于董事会，或者成为在董事会之外的一个单独的公司机构。这样的董事会如何能作为一个“集体”而发挥督导公司的作用呢?
开启国有企业董事会制度建设的国务院国资委，在发布的《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》(国资发改革[20041229号)中规定:“董事长、副董事长由国资委指定。”这一点，不仅符合2004年公司法第六十八条的规定，“董事长、副董事长，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门从董事会成员中指定”，也是2018年公司法第六十七条的规定，“国有独资公司设董事会”“董事会成员由国有资产监督管理机构委派”“董事长、副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。”
新公司法第一百七十三条进行了基本一致的规定，只是把国资监管机构修改成“履行出资人职责的机构”“董事长、副董事长由履行出资人职责的机构从董事会成员中指定。”
我们知道，普通的股份公司中“董事长和副董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生”。这一看似很小的差异，其实质的影响力却很大，甚至背后的公司治理逻辑都有很大的差异。
普通公司的股东(股东会)出于信任托管关系，而相信和授权给由平等的全体董事组成的一个整体的董事会;推选出一位董事长作为董事会的召集人，是下一个层面的问题，是已经授权给董事会的事项了。董事们为了董事会的更好运作，可以在他们中自主和民主地推选一位或两位(联合)董事长，一位或多位副董事长。在这样一种情况下，一个负责任的董事会作为一个集体，是有能力也有权力管理好自己的董事长的。不仅没有一个人能够凌驾在董事会之上，甚至也没有一个人是能够跟董事会“平起平坐”的。
国有企业董事长高于其他董事既源自公司法，也源自国有企业干部管理制度。从公司法上来说，国有企业既然要设立董事会，并且已经由国资部门任命除职工代表董事外的全体董事了，为什么就不能进一步“信任”董事，跟普通股份公司一样，由董事们过半数推选董事长?反过来说，既然连他们作为一个整体如何运作，由谁来做“主席”组织和召集会议都不能给予“信任”，还何谈国有企业的董事和国有企业的股东一国资委之间能形成一种“信任托管”关系。要知道，股东与董事之间的“信任托管”关系，是公司制企业治理结构的基石。
在这个关键问题上不能突破的一个重要原因，是认识上的问题，很多人认为“董事会全体董事选举产生董事长”在中国根本就不可能。可是，如果“全体董事选举产生董事长不可能”，那么真正的董事会也就不能诞生，更别谈发挥实质性作用了。
三、选任、解聘经理:难于落实的董事会职权
与董事会不能选举产生董事长自己决定谁是自己的主席──同样关键的一个问题是实际执行中董事会不能真正有权决定经理人选。选聘和解聘经理这条不能真正落实的话，书面上授予董事会的其他各种权力，例如战略制定等，也就都成了一纸空文。不能自己推选董事长和选聘总经理的董事会，都不能算是真正的董事会。
国务院国资委《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》 (国资发改革[2004]229号)第1条就规定，选聘或者解聘公司总经理(中央管理主要领导人员的企业，按照有关规定执行)，并根据总经理的提名，聘任或者解聘公司副总经理、财务负责人;负责对总经理的考核，决定其报酬事项，并根据总经理建议决定副总经理、财务负责人的报酬。
该指导意见在“五、董事会与总经理的关系”中，实际明确了国有独资公司总经理是“首席执行官”:“负责执行董事会决议，向董事会报告工作，对董事会负责，接受董事会的聘任或解聘、评价、考核、奖惩”“不兼任总经理的董事长不承担执行性事务，在公司执行性事务中实行总经理负责的领导体制”。这是一个进步，明确了董事会集体决策职责和总经理的个人执行职责之间的界限，可以避免董事长和总经理并存时不清楚谁是“首席执行官”的状况。但是，依旧存在着一些实际做法上的因素，导致明确了“国有公司总经理是首席执行官，董事会选聘、考核、奖惩总经理”这一进步的实质意义有限。
国有独资公司中，国有资产监督管理机构或者说履行出资人职责的机构，在委派董事的同时，指定董事长和副董事长，必然导致“董事长”“副董事长”都成为董事会自身无权管理的职位和人物，结果就很难避免实践中其凌驾于董事会之上，至少可以与董事会“平起平坐”。当有这样的董事长存在的时候，即使他不兼任总经理，规定他“不承担执行性任务”，也不可能不对公司的执行性事务发挥深厚的影响力，成为事实上的“首席执行官”角色。
从实际做法来看，最典型的状态是党委书记兼任董事长，总经理作为董事或者副董事长进入董事会，同时是党委副书记。也有公司是外部董事担任董事长，总经理是董事，兼任党委书记。总经理(首席执行官)作为董事是国资委委派的，作为董事长或者副董事长的话是国资委指定的，作为书记或者副书记的话是跟董事会没有关系的。在多种类型职务、角色结合于一身，又都有着相当影响力的情况下，董事会管理总经理(首席执行官)这一角色的职责就算实际发挥作用，又能落实到何种程度?可以说总经理身上有着政治线(书记)、人事管理线(董事长、副董事长或者董事)和尚在编织中的董事会管理线(职业经理人)这三条线的操控，董事会管理这条线能够发挥作用的上限也就可想而知了。更何况董事们自身又处在另外两条线(政治线和人事管理线)的直接控制之下。
四、市场竞争和股东约束不足:尚需进一步改革
在市场经济条件下，首先是产品市场的竞争约束着企业要好好干，然后是股东和资本市场监控着公司的运作。可是国有企业，尤其是超大央企，往往既是行业龙头，又在很大程度上受到政府保护，市场竞争的约束非常不充分。“股东约束”实际表现为国资委及其他几个政府部门的多头领导，企业即使改制上市了，在股权分散到一定程度之前，实际的“股东约束”结构并没有太大的本质变化，仍然完全掌握在“有关部门”的手中。
就这一点来说，国有企业即使全部建立了董事会之后，也必然面临进一步的抉择。
一部分通过上市和逐步的股权多元化、分散化，最后成为真正的公众公司，实现资本市场监控下的真正的董事会治理。一部分保持国有独资，但是要通过加强公共治理而优化对这部分企业的治理。
对于最后保留下来的国有独资的企业，可以实行“董事会”或者“理事会”管理，但是不能实行所谓“政企分开”“政资分开”等。也就是说，要把这些保留下来的作为一种特殊法人的国有独资企业纳入公共部门，进行“公共治理”。其中关键的一点是信息披露和运作公开，接受全国人民代表大会和公众的直接监督。国有企业要和上市公司实行同样程度的信息披露，做到公开、透明，这是世界范围内对国有企业完善治理的一条基本共识。
来源：《董事会》
