安徽省检察院党组副书记、副检察长、研究会会长盛大友主持的重点课题在《人民检察》刊发

*本文系 2023 年度安徽省人民检察院检察工作现代化研究重点课题《轻罪治理现代化研究》（2023001）的阶段性成果。课题负责人：盛大友，安徽省人民检察院副检察长。课题组成员：刘斌、王平伟、韩虎。

（一）  轻罪案件的界定

目前，理论界与实务界对应采用宣告刑还是法定刑作为轻重犯罪的界定依据存在争议。笔者建议，以宣告刑为三年有期徒刑以下刑罚、免予刑事处罚作为轻罪案件的界定标准。理由如下：一是宣告刑是在法定刑基础上，根据个案具体情节对犯罪应受刑罚轻重的综合评判，以宣告刑界定轻罪更符合矛盾的特殊性原理。二是以三年有期徒刑作为分界线，与刑法界定犯罪圈的模式相吻合，也符合近年来最高法、最高检对轻罪案件的统计口径。三是免予刑事处罚仍属有罪，理应纳入轻罪范畴。四是以宣告刑为基准界定轻罪可以使轻罪治理覆盖多数犯罪类型和刑事诉讼全过程，更加契合当前轻罪治理理论研究和实践探索的需要。

（二）轻罪治理现代化的内涵

从社会治理的角度出发，犯罪治理不仅包括国家公权力机关通过行使刑罚权对犯罪进行惩罚，还应当包括国家公权力机关与社会组织、公民等联合实施犯罪预防、犯罪者矫治和被侵害利益恢复等活动。轻罪治理属于犯罪治理的重要内容，轻罪治理现代化是中国式现代化和犯罪治理内涵、要求在轻罪领域的具体体现，是具有中国特色、与社会治理现代化相结合的治罪与治理并重的轻罪治理体系，应体现目的现代化、处理模式现代化和社会价值实现现代化，涵盖预防、惩处、治理轻罪的理念、立法、执法、司法、社会处置等方面。

主要包括：在执法司法理念上，推行适合轻罪治理的宽缓刑事政策；在刑事立法上，依据刑法谦抑性原则构建轻罪出罪免刑体系、入罪量刑体系和处遇措施；在行政执法上，发挥前端、中端、后端的预防、惩罚、治理作用；在刑事司法上，构建轻罪从快从简诉讼机制；在预防犯罪上，通过综合施策、靶向治理遏制轻罪滋生的苗头等。

（三）检察机关推进轻罪治理现代化的实践依据

第一，发挥诉讼监督职能，维护公平正义的应然职责。当前司法实践中涉及侵犯经济、社会管理秩序的法定犯明显增多，该类案件侵犯的法益表现为集体法益或偏向于集体法益，很多为抽象危险犯，行为人的罪责程度和主观恶性不直观，人身危险性相对较低。①但案件处理有时会引发社会关注，直接影响人民群众对公平正义的感受度。检察机关应加大监督力度，对相关行为的社会危害性进行实质判断，对罪名对应法定刑虽然较轻，但犯罪性质和手段恶劣、主观恶性深的犯罪嫌疑人、被告人，坚决依法予以追诉，以震慑、遏制犯罪；对社会危害性不大、没有刑事处罚必要性的案件，及时监督公安机关撤案，以高质效监督办案维护公平正义、提升社会治理效能。

第二，推动案件繁简分流，实现诉讼经济的必然选择。检察机关、公安机关在侦查监督与协作配合机制下推进组织联席会议、联合调研、同堂培训等，适时开展类案分析研判，统一执法监督理念，有效解决了部分法定犯不起诉率高、程序空转浪费执法司法资源的问题，同时将案件繁简分流向前延伸至侦查环节，推动繁案精办、简案快办，切实以从快、从简的处理模式推进刑事诉讼向更有利于国家治理现代化的方向转型。

第三，促进综合治理，提升治理水平的现实路径。轻罪治理现代化是一个系统工程，检察机关国家法律监督机关的宪法定位和保障国家法律统一正确实施的职能任务，决定了检察机关有优势也有责任加强与立法机关、行政机关及其他司法机关的沟通协作，监督推动行政主管机关在社会治理中充分发挥主体作用，优先完善作为前置法的行政法，依法限缩刑事处罚范围。同时，贯彻恢复性司法理念，完善相对不起诉制度并做好不起诉后的行政处罚衔接工作，推动形成高效便捷的轻罪治理协同体系，以更低的治理成本实现最佳的社会治理效果。

（一）轻罪犯罪附随后果制度不尽完善

轻罪犯罪附随后果过于严苛。轻罪犯罪人被判处刑罚后，被终生冠以犯罪人的标签，依法需承担永久的报告义务，还需接受包括开除公职、从业禁止、吊销执业许可证、限制积分落户等一系列后续惩罚，更为严重的，其子女可能在上学、就业、参军等方面受到影响，这些后果比刑罚本身更严厉。司法实践中，前科劣迹也是选择强制措施、再次相对不起诉、适用缓刑的重要考量因素。

（二）起诉裁量权行使存在不足

一是立法供给不足，相对不起诉标准模糊。刑事诉讼法第 177 条第 2 款规定了检察机关对犯罪情节轻微的案件可以作出相对不起诉的情形，但对该条款中的“犯罪情节轻微”和刑法中“情节显著轻微”“情节较轻”的区分缺乏具体规范指引。同时“不需要判处刑罚或者免予刑事处罚”依据刑法总则第 37 条还是刑法分则的相关规定来作出，存在争议，司法裁量空间较大。

二是思想认识存在偏差，不同程度存在构罪即诉观念。特别是有的地方将不起诉案件作为案件质量评查的重点，导致一些检察官顾虑较多，为规避风险、避免被追责而不愿、不敢行使不起诉裁量权。

（三）轻罪案件诉讼程序亟须优化

推动案件繁简分流、快慢分道，提升轻罪治理效能，不能仅靠检察机关“一家独奏”，而要“多家联台”携手推进，需要检察机关协同相关部门积极推进符合轻罪治理的从轻、从快程序适用，探索符合轻罪治理的特定诉讼程序，诉讼过程中更加突出化解社会矛盾，修复因犯罪行为破坏的法益；更加注重对被告人、犯罪嫌疑人行为的矫治，促使其悔过自新；更加强调准确评估犯罪嫌疑人社会危险性和追诉必要性，慎用羁押性强制措施，减少对轻微刑事案件的起诉，切实减轻当事人讼累和诉讼程序给当事人造成的负面影响，促进其回归社会。

（一）探索犯罪附随后果制度配套改革

一是通过立法明确犯罪附随后果。在我国，不仅公务员法、教师法、执业医师法等规定了犯罪附随后果，甚至地方法规、部门规章、规范性文件中也时有涉及。如住房和城乡建设部制定的部门规章《建造师执业资格制度暂行规定》中明确，有犯罪记录的，不得取得建造师资格证。该规定显然与立法法第 91 条规定②的精神不符。建议从立法层面予以规制，如将立法法第 11 条下列事项只能制定法律：“（四）犯罪和刑罚”修改为“（四）犯罪、刑罚及犯罪附随后果”，从立法上将犯罪附随后果的创制限于较高层级的法律，③从源头上减少犯罪附随后果的适用范围。

二是建立宽严相济的微罪犯罪记录封存制度。相较于我国仅针对未成年犯罪人设置了犯罪记录封存制度，世界上多数国家和地区都不同程度规定了成年人犯罪记录封存制度。借鉴域外立法，结合我国司法实践，笔者建议建立宽严相济的微罪犯罪记录封存制度，兼顾保护犯罪人合法权益与维护社会公共利益，拓宽犯罪记录封存制度适用范围。从现行司法实践来看，可修改犯罪记录封存制度，将一般主体被判处一年有期徒刑以下刑罚、免予刑事处罚的犯罪记录自动封存，不再以此评判行为人及其亲属，以促进其更好融入社会。司法机关为办案需要可对封存管理的微罪犯罪记录申请查询，在符合一定条件时应当解封，如犯新罪、发现漏罪或撤销不起诉决定后不符合封存条件等情形。

（二）优化起诉裁量权运行机制

第一，赋予审查起诉权裁量空间。基于当前我国犯罪结构已发生重大变化的实际情况，从社会治理的现实需要来看，不起诉的范围不应仅限于微罪，对所有犯罪事实清楚、证据确实充分的轻刑案件都应纳入审查范围。另，刑法第 37 条是独立的免责事由④，尤其在轻罪占比持续上升的背景下，其独立价值更应予以肯定。检察机关在行使起诉裁量权时，应综合案件事实、犯罪情节、社会影响等各种考量因素进行判断，而不必陷入适用刑法总则还是分则的困扰。

第二，明晰起诉裁量权的考量因素。英国、美国、德国、法国对于证据充分案件不要求必须起诉，需考量公共利益后决定是否起诉。考量因素通常包括犯罪的社会危害性、行为人状况、被害人权益等，此外还要将非犯罪化、非刑罚化处罚措施与起诉作为保护公共利益的手段进行比较而后作出决定。⑤笔者建议从以下角度明确检察机关起诉裁量权的考量因素，进行个案实质化综合评判。

一是犯罪事实概况。主要包括犯罪行为的社会危害性和犯罪情节。社会危害性包括行为所侵犯的法益、行为的性质与手段、造成危害结果、犯罪动机及目的等。犯罪情节主要考量是否存在阻却违法事由，是否属于预备犯、中止、未遂、初犯等情形。

二是人身危险性因素。主要考察行为人的基本情况、犯罪起因及行为人在案发前后的表现。行为人基本情况包括年龄、性格、职业经历、家庭环境、日常表现等因素。犯罪起因是指引起和推动行为人产生犯罪意图的事实。如行为人因生活困境盗窃，比单纯求财盗窃的人身危险性更小。可着重考察行为人日常生活表现、有无前科、事后认罪悔罪态度等，以此判断其人身危险性。此外，还应兼顾法律人性化因素，如是否会导致被扶养人陷入困境等。

三是社会核心价值评判。从群众关切的社会价值观审视对犯罪嫌疑人刑事追责的必要性，社会成员对追诉犯罪嫌疑人的心理预期。兼顾诉讼成本与刑罚预期效果，非刑罚化处罚措施能否实现公正、是否符合公众期待，法律规定及政策变动因素亦应纳入考量范畴。

四是量刑情节综合评判。着重审查案件当事人之间和解、被害人过错及诉求等因素，判断起诉必要性。

第三，提升检察人员行使起诉裁量权的主动性 。

一 是 更 新 办 案 理 念 ，敢 于 运 用 起 诉 裁 量权。尤其对可诉可不诉的案件，检察官应积极发挥检察机关诉前主导作用，多维度、深层次考量诉与不诉的效果，实现办案“三个效果”的有机统一。

二是健全起诉裁量权行使配套保障机制。通过深化审查起诉阶段律师辩护全覆盖工作、优化量刑评估机制、用足用好专家咨询委员会等“外脑”、充分发挥检察听证作用等，为检察官规范准确行使起诉裁量权提供外部助力。

三是完善纠错与容错并存、追责与保护并重的权力运行机制。对存在故意或重大过失，导致不起诉决定错误的，严肃追究办案检察官相应责任；对检察官履行了充分注意义务，无故意或重大过失，因认识分歧而作出不起诉决定的，即使事后被认定为不起诉决定不当，一般也应采取容错机制，减少检察官行使不起诉裁量权的后顾之忧。

（三）完善缓刑执行配套措施

一是研发“社矫码”等智能化监管手段，实现对审后的社区矫正人员进行数字监管、数字办案、数字监督和数字治理。在功能上，通过精准定位、电话自动巡警、轨迹查询、定时打卡等多种方式，实现自动抓取、分析、生成缓刑人员活动轨迹报告，以及通过云教育、视频连线、远程取证、云送达等功能，为执行人员全面考察缓刑人员的现 实 表 现 、收 集 证 据 、预 防 违 法 犯 罪 等 提 供 帮助。同时，该程序也可实现检察机关同步监督公安机关执行缓刑情况，使缓刑执行更加精准便捷，为司法裁量提供更客观的事实和数据支撑。此外，检察机关应积极推动将数字管控写入相关法律法规，为对缓刑人员适用数字管控措施提供法律依据。

二是探索对缓刑人员制发“法院服务令”。建议针对常见多发、新类型的轻罪案件，通过立法明确检察机关在提出缓刑量刑建议、法院在宣告缓刑时可以提出“法院服务令”，其内容可包括法 治 宣 传 、参 与 社 区 志 愿 服 务 、文 明 交 通 劝 导等。如，对环境污染、交通肇事类犯罪嫌疑人制发《社会志愿服务令》，依据案件具体情况裁量决定交通文明引导、巡山护林等社会志愿服务具体类型和时长。

（四）建立轻罪综合治理中心

尝试建立公、检、法、司、律、公证、调解等单位一体化办公的一站式轻罪综合治理中心，实现轻罪协同办案、类案研究、社会治理、犯罪预防等多种功能和价值。

一是建立一站式轻罪办案中心。公、检、法、司、律、公证、调解等单位入驻该中心，协作配合实现轻罪案件依法快速立案、快速侦查、快速调解、快速赔偿、快速社会调查、快速审查起诉、快速听证、快递审判、快速救助、快速执行，推动案件繁简分流、快慢分道，提高司法效率。该中心主要办理犯罪事实清楚、证据确实充分，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件，建议先从醉驾、交通肇事、轻伤害等案件开始试行。

二是建立一站式轻罪研究中心。借助该中心集中办公优势，推动办案数据信息共享，加强数据、类案分析研判，以会商意见、座谈会纪要等形式统一执法司法标准，明晰行政处罚与犯罪的界限，有效解决轻微犯罪，特别是部分法定犯不起诉率高的问题。入驻该中心的执法司法单位、研究机构等可针对轻罪类案特点、案发原因、发展态势等进行联合调研、分析研判，总结梳理类案反映出的社会治理问题，深入剖析问题背后的原因，提出改进工作、堵塞漏洞的意见建议。检察机关可针对社会治理风险点和监督管理漏洞制发社会治理检察建议，推动建章立制、诉源治理。