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混合所有制企业监察对象的识别标准
魏昌东 姚景俊
作者单位：魏昌东，华东政法大学纪检监察学院（上海市，200042）；姚景俊，华东政法大学研究生院（上海市，200042）
来源：《南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学）》2024年第4期
摘要：混合所有制企业是中国式国有企业改革推进中形成的一种新型企业组织结构形式，基于国有资产对企业资本结构与权力运行关系的影响，准确判定此类企业中的监察对象具有重要意义。“行使公权力”是《监察法》确立的监察对象的惟一识别标准，是正确判定混合所有制企业中监察对象的准据。国有企业的本质决定了企业出资人行使的是国家公权力，混合所有制企业中接受国有资本授权的主体，具有行使国家公权力的适格性，其与“国家公权力”的连结点在于对国有资产保值增值的监督职能，以监察法治主义为导向，应当将资本混合模式、权力来源、授权方式及权利内容，作为混合所有制企业监察对象的判断标准。
关键词：混合所有制企业；监察对象；行使公权力；国家公权力；监察法治
基金项目：国家社科基金重大项目【17ZDA 135】
载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2024年第4期
混合所有制企业是中国式国有企业改革与发展中形成的一种新型企业组织结构形式。国有企业在混合所有制改革中取得的重要突破与形成的治理模式，是中国经济体制平稳转型的一个生动体现。[①]混合所有制企业改革促进了公有制与非公有制资本及其管理模式的有机融合，形成更具活力的治理结构模式。“国有企业的本质决定了国有企业出资者行使的是公权力”，[②]基于监察全覆盖的要求，衍生出如何对混合所有制企业管理人员行使监察权的问题，《中华人民共和国监察法》（本文以下简称《监察法》）设定了监察对象的实质判断标准与基本类型。监察对象的准确适用是监察法治主义的基础，也是监察权正确行使的元问题。然而，监察实践中，在对混合所有制企业监察对象的识别标准上所采取的同质于国有企业与惟“国有资本论”的判断标准，带来阻碍改革深化的不利后果，理论与实践中的误区，在我国“分体式”职务犯罪治理体制与模式下造成“监察恐慌”的问题，实有深化研究之必要。
一、混合所有制企业监察对象识别标准的实践误区
（一）混合所有制经济改革与企业结构形式的多元化
在我国，“混合所有制经济”的概念首次出现于党的十五大报告中，是对此前已经开启的经济体制改革的政策性确认。党的十四大确立了将社会主义市场经济作为我国经济体制改革目标的任务，提出不同经济成分自愿实行多种形式联合经营，自此揭开了我国混合所有制经济改革的序幕。党的十六届三中全会提出建立现代企业制度，为发展混合所有制企业提供了重要制度保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出积极发展混合所有制经济的要求，明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。混合所有制经济发展中探索出多元化的混合机制，“国有企业不仅通过改制上市、员工持股、并购重组等途径广泛混入私有资本，而且通过引入产权明晰的非国有资本缓解委托代理问题，并加强市场化机制以提升国有企业经济职能承担能力。”[③]随着股权多元化改革的推进，传统意义上的国有独资公司将越来越少，国有企业的组织形态更多体现为国有全资、控股和参股公司。
“国家出资企业”是推进混合所有制经济改革的积极成果，受到《中华人民共和国企业国有资产法》（2009年5月1日起施行，以下简称《企业国有资产法》）的确认，根据该法第5条，“国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”“混合所有制企业”是指不同性质的产权主体共同出资形成的企业，主要由公有制与非公有制资本共同参股组建而成。其与“国家出资企业”是交叉关系的概念，二者的区别在于，前者仅包括国有控股、参股与实际控制企业，[④]后者还包括国有独资企业。混合所有制企业的混合模式涉及正向混改和逆向混改两类，所谓正向混改就是国有企业通过产权市场或证券市场“引进来”，引入本企业的战略投资者；所谓逆向混改就是通过股权投资的方式“投出去”，成为其他企业的战略投资者。[⑤]混合所有制企业涉及“资合型”与“人合型”两类，二者均因混合而发生了国有资本与非国有资本的融合与混同，但是，前者的核心是资本的引进与流动，本质上并不触及原有公司的治理结构，如，国有公司上市后已不再是国有独资公司，而是国有控股公司，但经营、管理体制上仍由原国有公司从事经营、管理活动。后者的核心是国有公司与非国有公司组建新的经营管理结构的国家出资企业，此类企业中，代表国有资本的管理人员与混合所有制企业中的管理人员存在法定授权与职责的差异，因而需要准确界分二者的界限。
（二）混合所有制企业监察对象识别标准的实践误区
监察对象指监察权的监督对象，也即监察活动的相对人。监察对象是监察制度运行过程中的基本问题，也是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。[⑥]《监察法》第3条、第15条分别规定了监察对象的实质判断标准与基本类型，然而，这一判断标准在混合所有制企业监察对象的实务判断中却面临被泛化的问题。
“国有企业管理人员”是《监察法》第15条规定的法定监察对象，实务机关的权威释义首次将混合所有制企业管理人员纳入监察对象的范围。[⑦]经《国家监察委员会管辖规定(试行)》的改造，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）第40条将“国有企业管理人员”分为三类，其中，前两类因显著的国家公权力授权性与委派性，不存在监察对象识别的争议，争议存在于第三类：“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”。从该规范的渊源关系来看，其与2010年11月26日最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（法发〔2010〕49号，下称《意见》）第六条存在关联，早在《意见》出台后，学理界即对该条“间接委派”的正当性提出过质疑。[⑧]《实施条例》颁布后，有学者提出，从监察对象的角度出发，将国有企业管理人员纳入监察范围的根本原因在于国有资产属于国家所有即全民所有，因此，对国有资产的管理和使用就是对公共利益的处分，属于公权力的行使。但是，国有企业毕竟不是国有机关，企业的经营行为和行使国家公权力的行为有着本质的区别，它首先要尊重经济规律，并且不可避免要承担市场风险。……因此，对国有企业的认定不宜采取过于宽泛的标准，国有参股企业不宜被认定为国有企业。[⑨]
混合所有制企业监察对象识别标准的模糊性，导致实践中泛化适用的问题，表现为：一是将“行使公权力”标准错置为“国有资本中心论”。一些监察机关认为，只要混合所有制企业中有百分之一的国有资本，则其管理人员就属于监察对象，造成混合所有制企业中的资本不平等问题。二是忽视股权结构、混合模式与治理结构对监察对象实质判断的影响。混合所有制企业涉及控股、参股与实际控股三种股权结构模式，在“引进来”与“投出去”混合模式下，所形成的公司治理结构对企业管理人员行使权力性质的现实影响被忽略。三是在欠缺前置法、上位法根据的情况下，将混合所有制企业的“上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会”认定为“负有管理、监督国有资产的组织”，混淆了国有企业与混合所有制企业党组织的功能与定位。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019年12月30日起施行）就国有企业党委发挥领导作用的方式与职能做出制度安排，该条例第39条规定，“本条例适用于国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业。国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照本条例执行。”显然，不加区别地一律适用，缺乏法律根据。四是虚化“负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”要件的实质功能，将党组织的程序发文认定为公权力的实质性授予，混淆了由负有管理、监督职责的组织批准或者研究的人事任命与授权监督国有资产的管理权属性，依程序发文而获得任命的主体并不必然获得管理、监督国有资产的实际授权。五是不满足于“间接委派”的扩张性规定，对欠缺《实施条例》第40条要件的人员，依照《监察法》第15条第6项“其他依法履行公职的人员”规定将其纳入监察对象。从“直接委派”到“间接委派”，是监察对象的一次全方位扩张，从“间接委派”再到“其他依法履行公职的人员”，将导致混合所有制企业中几乎所有具有一定职务人员皆成立监察对象的结果。
二、混合所有制企业监察对象识别标准判断的重要意义与理论基础
（一）准确判定混合所有制企业监察对象的重要意义
1.防止因监察对象范围泛化导致非公有制主体的“监察恐慌”
建构“分体式”的职务犯罪制裁体系是我国腐败治理体系建设的基本特色，[⑩]一方面，《刑法》针对公共机构与私营部门人员的职务犯罪，设定差异化的犯罪构成要件与严厉程度有别的法定刑。另一方面，对不同身份主体的职务犯罪设定不同管辖机关和程序规则，进而形成了不同的人权保障模式。以留置措施为例，基于权利克减原理，《监察法》剥夺了被留置人员留置期间包括律师会见权与帮助权在内的程序性权利，而依《刑事诉讼法》接受刑事侦查的主体则享有全面的程序权利，由此形成不同类型职务犯罪主体人权保护的差异化模式。倘若不合理扩张混合所有制企业监察对象的范围，势必加剧非公有资本主体的误识，进而引发非公有资本与国有资本结合的“监察恐慌”。世纪之交以来，混合所有制企业的运营基本参照国有独资企业，市场化水平不高。2015年9月出台的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）指出，我国混合所有制企业的治理机制和监管体制还需进一步完善，混合所有制企业要完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，实现国有资产保值增值。若非公有资本和国有资本合作后，非公有资本派出或聘用的管理人员一律成为监察对象，将挫伤非公有资本主体的合作动力。
2.化解监察治理需求与供给的内在矛盾，将监察资源聚焦于国家公权力的行使主体
监察能力是监察体制改革以来受到理论界重点关注的问题，涉及监察官职业能力、监察效能以及监察案件中“人-案比”等方面，泛化监察对象的范围，将激化监察能力供求关系的矛盾。监察资源的有限性决定了监察机关在治理腐败方向选择上的重要性，“监察委员会第一项职责就是‘对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查’。”[11]监察体制改革重塑了监察职能结构关系，强化监察机关的监督职能，实现“监督的再监督”。对于惩治职能的资源分配，监察机关更应将监察对象聚焦于国家公权力的行使者，如果形式化地理解监察全覆盖、泛化对象范围，将导致监察靶向的偏差。监察机关无限扩大监察对象范围，导致监察能力与监察对象比例悬殊过大，造成“自己管不了，别人也无法管”的管辖盲区现象，[12]影响腐败治理的整体效能。厘清监察对象与非监察对象的界限，确立相应的识别标准，既能最大限度地保障公民的基本权利免受监察机关的不法侵害，又能消除实践中的理解偏差以指导监察机关开展各项工作。[13]
（二）行使公权力：监察对象的实质判断标准
1.监察对象实质判断标准的理论争讼
《监察法》第3条以“行使公权力”为判断基础，据以确定监察对象的判断标准，扬弃性地改造了既往“身份中心主义”标准的局限，实现了监督对象从公职身份向所有行使公权力人员的进化，力求将所有公权力者纳入监察范围，具有重要的制度创新价值。“从监察体制改革的根本目的出发，监察全覆盖的核心标准已经从过去的形式（身份）标准走向了行使公权力的实质标准。”[14]然而，囿于立法语言表述的问题，也造成了理论界关于监察对象判断标准的困惑与纷争。“一元论”强调，“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。”[15]“行使公权力”是判断监察对象的唯一标准。“《监察法》中监察对象的界定应当以管理职能权力来源的国家代表性为标准，只要特定人员正当地获得了代表国家从事某项具体事务的管理或支配权限，就可以成为监察权的运行对象。”[16]“二元论”主张，《监察法》和《公职人员政务处分法》对监察对象的完整表述都是“行使公权力的公职人员”，包含了两个判断标准，“行使公权力”是职权标准，“公职人员”是身份标准。[17]应当从行为和资金两个维度识别监察对象，建构“没有行为不监管、凡有资金必监管”的识别原则。[18]“择一标准说”认为，“身份”与“行为”两个标准之间的关系是“或”，符合其一标准的即可成立监察对象。[19]有必要将“公权力”予以细化，新公权力蕴含了“公权”“公职”“公务”“公财”四个基本要素，只要符合任一要素就可以成为国家监察对象。[20]“区分标准说”则提出，对《监察法》第十五条（一）至（二）、第（三）至（五）项和第（六）项监察对象的认定应分别以“公权力”、“复合型公职”和“行为”为标准。[21]本文认为，一是造成监察对象识别标准观点林立的原因在于立法技术上的表述欠缺，亟待通过立法修正加以彻底解决。二是关于监察对象识别标准的理论纷争，在法律解释的制度根据与时代背景上并未切中问题的本质。我国正处于改革的深化时期，社会治理结构正在发生深刻变化，从社会治理者的结构关系模式来看，存在不典型主体行使公权力的情况，是权力运行体制与模式发展的结果。三是《监察法》出台与监察体制改革的时代基础在于，破解公权力行使多元化格局下由非公职人员部分行使国家公权力，进而如何对之有效监督的问题。然而，这一立法初衷，并未能促进监察对象实质判断标准的统一。《监察法》将“行使公权力”作为监察对象实质判断标准的目的，并不在于对具有公职人员身份的主体对象适格性的强调，而在于对非公职人员基于特殊授权关系行使公权力时，对象适格性的确认标准，此类临时行使公权力者是国家固有公权力行使的必要延伸，行使公权力是建构监察对象识别标准的基础。
2.“行使公权力”判断标准的廓清
确保《监察法》所确立的监察对象实质判断标准的准确适用，需要以“职权中心主义”为导向明确其判断的基本标准：
（1）公权力的属性与类型。《监察法》仅明确了以“公权力”为监察对象，并未明示公权力的属性，由此产生了“国家公权力唯一说”与“多元公权力复合说”的争论，后者认为，社会公权力和国际公权力具有监察对象的适格性。广义说认为，监察全覆盖原则下对“公权力”的理解应当超越传统意义上所认为的公权力就是指国家公权力，应将社会公权力、国际公权力纳入公权力范畴。[22]狭义说认为，虽然在行政管理从“政府管制”到“公共服务”转型过程中，国家公权力和社会公权力间的界限不再清晰，一些社会公权力也实际承担了国家公权力的职能，但社会公权力与国家公权力之间具有显著的质的不同。基层群众自治组织中从事管理的人员如果没有协助政府从事公务情况，其与公权力行使无关。对于这些纯正的社会公权力，不能将其纳入“公权力”的范畴。[23]本文认为，一是由监察委员会的国家公权力与政治机关属性所决定，应当将国际公权力排除出监察对象的范围。根据在于，由中国的政治体制所决定，在国际组织中代表我国行使公权力的人员本身以行使国家公权力为前提，对非代表我国行使国际公权力的人员，我国本身并不具有行使监察权的权力基础。二是对于社会公权力监察对象适格性的判断，决定于社会公权力组织的基本范型及其所行使的权力内容。由于我国理论界对社会公权力问题的理论供给不足，对其在社会中的存在模式、作用范围及形式存在认识的模糊与混乱，[24]导致基层群众性自治组织行使权力的属性与监察对象适格性的判断障碍，社会发展中现实存在的国家公权力社会化行使（社会化的国家权力）的权力运行状态，进一步加剧了辨识的困难。监察权的法定属性决定了其应以国家公权力为核心监察对象，社会公权力的作用范围与模式有别于国家公权力，其对社会的支配程度与能力尚较为有限，基于监察效能的考量，在中国特色治理体制背景下并无将之纳入监察对象的必要。
（2）公权力的授予方式。国家公权力授权的规范性是法治国家的基本要求。典型国家公权力的授予，不仅具有宪法根据，且具有严格的法定形式，并不存在判断与辨识的困难。值得关注的是不典型的公权力授权及其结果。对此，有必要从公权力的基本类型中寻找答案。有论者提出，“无论是国家基于统治行为实施的暴力行为，还是基于管理职能实施的给付行为，都属于行使国家公权力。对行使这些权力的人员进行监察，符合监察权的法理特征。”然而，在国家行使“私经济职能”中，则应根据“关联性标准”确定监察对象的认定标准，即，“判断监察权能否对某一人员进行监察，即某个人员是在代替国家对国有企业、事业单位进行管理约束的，则其行为直接代表国家意志，关乎公共服务职能的实现，应当认为具有密切联系；”同时，“若某个人员仅是一般的受雇职员，其工作行为是对国有企业、事业单位本身负责，并非直接关乎国家意志的实现，这时其与一般的劳动者无异，应当对其基本劳动权予以尊重，保持谦抑性。”[25]本文认为，管理经济是国家的基本职能，涉及宏观调控与微观管理等多元层次，后者所存在的授权方式上的多元化与规范性不足，影响了国家经济职能的目标实现，有必要建构完备而健全的授权规范程序。
（三）混合所有制企业监察对象判断的特殊性
1.“国有企业管理人员”行使的是国家公权力
国有企业管理中的国家公权力属性来自于其股东权性质。一方面，“国家股东权源于具有公权力性质的国家所有权，使其天然与行政权力相链接，也具有公权力属性。国家是国家所有权的主体，国家管理社会经济的行政职能必然导致行政权力指向国家所有权。实际上这种管理经济的权力是由行政机关实施的，因此国家所有权是行政权力的延伸，其实质也是一种行政权力。”[26]另一方面，“国有股东权是对国家管理企业、国家作为企业资产所有者的替代，国有股东权自始带有公权力行使和政府参与的属性。”“无论是国有企业改革的历史、国有企业的本质还是国家所有权的属性都表明国有企业出资者行使的是公权力，国有股东权虽然在公司法中体现为一种民事权利，却以私权的形式行使公权力。”“国有企业出资者行使的是公权力，国有企业出资人代表国家行使对国有公司的规制权，该规制部门的选定，本质上是行政权力的分配。”[27]因之，国有企业管理人员所行使的是国家公权力。
2.混合所有制企业有别于国有企业
混合所有制作为一种融合公有制和非公有制经济成分的经济形式，随着经济体制改革的深化，显然与单纯的公有制或私有制企业存在资本结构、经营目标、管理模式等方面的差异，企业内部的生产关系和分配关系表现出多样化的特点。不能简单地将其公有制属性完全等同于国有独资企业，混合所有制企业会因处于控股地位的资本性质表现出不同属性。[28]《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》针对混合所有制经济的发展提出，国有企业的混合所有制改革，目的是更好地发展社会主义公有制和社会主义生产方式，搞好搞活国有经济，充分发挥国有经济对国民经济的引领带动作用，混合所有制改革一定是由市场起决定性作用，而非靠行政途径，市场推进是靠资本所有者之间的市场交易带动企业层面的重组。
3.混合所有制企业的监察对象以授权行使国家公权力为必要
从混合所有制企业（国有企业）改革历史、企业本质、国家所有权属性可以看出，国有资本方以私权为名行公权之实，混合所有制企业具有公权嵌入的属性。[29]但是，在国有资本完成注资后，混合所有制企业仅为市场经济的参与主体，市场经济公平竞争的机制下，其不享有任何公权优势，亦不承担公权上的职能。混合所有制企业虽然承担一定社会公益，较大程度上受到国家经济宏观调控方略的影响，但作为市场经营主体，营利性是其遵守《企业国有资产法》国有资产保值增值规定的基本要求，也是维系国有资本和非公有资本合作的基础。从国家公权力和社会公权力的双重维度来看，混合所有制企业中的管理人员并不当然都获得了国家公权力授权，从而基于公权力的行使而成立监察对象。立基于此，最高人民法院2001年《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》规定，在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。《实施条例》第四十条在对混合所有制企业管理人员做“国有企业管理人员”的判定时，必须重视混合所有制企业中监察对象判断的特殊性，确立将监督国有资产保值增值作为“行使国家公权力”的实质识别标准，进而对作为监察对象的管理人员具备国家公权力的法定义务与形式做出判断。
三、监察法治主义导向下混合所有制企业监察对象的识别标准
（一）监察法治主义作为建构监察对象识别标准的导向
监察法治作为中国式法治主义的应然面向与实质内容，核心在于确保监察权配置与运行的实质正当性，符合以权力规范制约权力而又不过量干预权力行使的要求，监察权作为中国特色国家腐败治理权，以行使法定监察职责为基本使命，必须以法治主义为圭臬。所谓监察法治，是指由《宪法》和法律规定国家监察权的属性、监察机关及其体制、以及监察权行使的权限、程序、方式和违法后果，据以形成对国家监察权依法行使的制度体系。监察法治是监察组织结构法治、监察职权法治和监察行为法治的总称，包括三层涵义：一是监察权的取得由法律设定；二是监察权的行使必须依据法律；三是违法监察必须承担法律责任。监察法治的建构与发展需从法治理论中汲取营养。法治意味着法律构成对国家政治权力的实质性限制和约束，……判断法治观念、制度与实践是否形成，最重要的标准就是政治权力是否服从法律。[30]法治的确必然以法律的存在为条件，……然而，对法治而言，仅有法律显然是不够的；……法律只是法治的必要条件而已。[31]总体而言，形式法治理念的核心是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，在法律规则的内容上强调应当经由合法的程序而生成，一般不对规则的合理性进行立法程序以外的独立判断，同时高度强调执法和司法的严格性、威慑性和有效性。与之相较，实质法治的核心是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，虽也重视法治的形式主义价值，但更重视规则的合理性即实质合法性。实质法治理念主张将法律规则视作经济与社会发展的内生要素，要求立法遵循市场规律，重视法律规则的实际效果，并根据实际效果及时调整规则内容，而非依赖形式主义化的执法和司法机制。[32]
监察管辖、监察对象以及基本监察程序等构成监察法治体系的核心，实质法治主义要求通过职权原则、比例原则与法秩序统一原则实现良法善治。在中国式多元腐败治理系统中，监察权应将国家公权力作为首要的监察对象。新一轮改革扩大混合所有制企业经营自主权背景下，既然混合所有制企业的设立目标、治理机制和监管模式均有别于国有企业，那么其对企业管理人员的监管与法律责任配置也应有别于国有企业。值得关注的是，新《中华人民共和国公司法》（2024年7月1日起施行）调整了“国家出资公司”的范围，该法第168条第2款规定，“本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。”这一立法动向表明，国有参股公司将不再具有国家出资公司的属性，尽管立法草案说明并未释明这一修正的根据与原因，但是，根据股权结构的差异调整国家对参股公司的规制模式，尊重资本股权结构的作用，当为立法修正之目的。新《公司法》关于国家出资企业范围的调整，揭示出国家立法收缩法律规制与调整范围以实现对参股企业进行以市场机制为中心的规制初衷，该法将国家出资公司的出资人规定为“国务院或者地方人民政府”，以及“授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构”，根据法秩序统一原则，在坚持党管干部原则的基础上，应当将对国有资产的管理授权与干部任用结合起来，而不应再采取单一的标准。
（二）混合所有制企业中监察对象的具体判断
混合所有制企业的治理结构表现为四种基本模式：一是国有资本方（或者国资委）委派专门管理人员代表国有资本行使企业管理权，履行国有资本监督义务。二是国有资本方不委派管理人员参与企业运营，而是采取定期谈话或汇报工作形式监督企业的运营，而由非公有资本方负责企业管理。三是国有与非公有资本方轮流委派管理人员负责企业运营。四是国有和非公有资本方都不委派管理人员，由双方通过市场化机制聘任职业经理人负责公司运营。新一轮混改中，各地积极探索企业管理与监管新模式，即便是国有控股企业，国有资本方也可能将企业管理权交由非公有资本方负责。本文认为，由混合所有制企业的发展现状所决定，此类企业中监察对象的成立需满足三个基本。
1.授权主体的适格性
《企业国有资产法》第十三条规定：履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。据此，国有企业中的公权力来自于两个方面：一是国有资产监督管理机构履行出资人职责而形成的公权力，是政府对国有资产监管权的直接体现，包括国有独资和控股公司，这是公司法将二者并列规定的原因。二是国有资产的管理者对国有资产的经营管理权及所衍生出的混改决定权。混改模式下国有企业公权力的生成空间被压缩，国有资产转化为国有企业作为投资人的股权，企业资产管理者对资产的管理权并非对国家资产的管理权。《国有企业参股管理暂行办法》第五条规定，国有企业是参股管理责任主体，应当结合实际制定管理制度，按照出资关系和企业相关规定对参股经营投资进行有效管控。国家参与混改的方式主要是国有企业以股东投资的方式，而非国有资产监督管理机构作为出资人。
混合所有制企业中的监察对象，须获得《企业国有资产法》和《公司法》的合格授权，不应将混合所有制企业本身的治理机构与党组织作为授权主体，原因在于，不仅国有企业要设立党的组织，民营企业同样设立有党的组织，混合所有制企业中的党组织并非仅代表国有资本、仅对国有资本进行管理、监督，而是对整体的混合所有制企业行使领导权。作为行使政治监督职能的党组织，无法成为“负有管理、监督国有资产职责”的组织。《实施条例》第四十条所规定的“委派”应从外部派至企业内部，仅具形式意义的程序发文不具有公权力授权的性质。即使混合所有制企业中的非公有资本方委派人员接受了党组织代表国有控股或参股公司从事管理工作的要求，也无法成为适格的监察对象。
2.授权程序的法定性
混改企业实现国有资本保值增值的方式是加强资本运营管理（管资本），依赖经济手段调节生产要素，优化资源配置，政府监管并不直接及于企业经营活动，国有资产保值增值主要通过企业资产经营后的收益分配实现，企业运营中，治理机构不可能形成分别代表国有资本与非公有资本对企业进行管理的两套人马，在“资合型”混合模式下（如国有公司上市），尽管独立、纯正的国有资本已不再存在，但其行使管理职权的人员，均具有严格的授权程序，系在代表国家进行国有资本的管理，符合监察对象的要件。在“人合型”混合模式下，混合企业本身不具备生成国家公权力的条件，即使是国有企业委派至参股企业的人员，也仅是股东利益的代表，而非国有资产监管的代表。在国有资本方与非公有资本方共同管理企业时，国有资本方委派的人员属于监察对象，在国有资本方不参与管理时，国有资本方委派的监督人员属于监察对象，混合所有制企业通过市场机制招聘的管理人员，虽其既管理国有资本，又管理非公有资本，但因欠缺法定的授权程序，也不能认为其属于监察对象。
3.被授权主体权利义务的一致性
混合所有制企业市场化独立运营是从“管控”走向“监督”的过程，改革的推进意味着企业与国家管控的不断脱钩，企业用工采聘任制，员工从企业营利中取得劳动收入，且员工可进可出、收入可升可降。既然混合所有制企业员工承担了这种市场化不稳定的风险，而不再从国家处享有相较于民营企业而言的额外权利，那么基于权利义务对等原理，就不应再将员工纳入监察对象，使其承担更多的义务。[33]对于国有资本方委派的人员，因其在国有资本方担任一定职务的条件，其必然从国有资本方获得了所授予其享有的基本权利，将其纳入监察对象契合于权利义务对等理论，因而具有合理性。对于混合所有制企业中非获得公权力授权的人员，虽然他们会向国有资本方汇报工作，接受国有资本的工作检查，但其不在国有资本方处享有任何的权利保障，从而也应将其排除在监察对象的范围之外。
四、结语
监察权依照《宪法》与《监察法》授予的法定职责行使，是防止监察权发生投向偏差的基础，监察对象的实质正当性及适格性，是监察权发动与实质法治的首个联结点。建构符合监察法治主义要求的判断标准，准确划定混合所有制企业监察对象的范围，对于稳定非公有制企业的参股信心与预期意义重大。作为发展中国特色社会主义经济制度的有力举措，混合所有制经济改革的目标是壮大与稳定公有制基础，盘活国有资本，保证国有资产保值增值。以之为导向，政府对混合所有制企业宜采取“宽容监管”的态度，确保其以市场化、独立化为导向进行良性运行。监察实践中，监察机关在反腐败“零容忍”的政策导向下，盲目扩张混合所有制企业监察对象的范围，将本不属于“行使公权力”的管理人员、欠缺实质授权的人员纳入监察对象，在一定程度上会造成非公有资本的“监察恐慌”。监察对象的识别标准应坚守“国家公权力行使”的实质标准，监察全覆盖并非面面俱到、人人覆盖，而应在实质性理解其内涵的基础上，合理建构起“行使国家公权力”的具体适用标准，以推进监察法治主义目标的实现。
[①] 郝颖：《国有企业混合所有制改革：逻辑溯源、演化路径与实践启示》，《财会通讯》2022年第18期。
[②] 于莹：《公权力嵌入国有公司治理：理据及边界》，《政法论坛》2024年第1期。
[③] 郝颖：《国有企业混合所有制改革：逻辑溯源、演化路径与实践启示》，《财会通讯》2022年第18期。
[④] “国有实际控制企业”通常是指政府部门、机构、事业单位、国有或国有控股企业直接或间接持股比例未超过50％，但为第一大股东，且通过股东协议、公司章程、董事会决议或其他协议安排能够对其实施支配的企业。
[⑤] 唐祝敏：混合所有制改革下的国有企业公司治理探究，《现代商业》2022年第23期。
[⑥] 秦前红、石泽华：《新时代监察法学理论体系的科学建构》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期。魏昌东：《监察全覆盖的理论逻辑与应然边界》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2022年第5期。
[⑦] 《释义》将“国有企业管理人员”解释为：（1）国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员。（2）对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员。（3）在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员。（4）国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。参见中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《<中华人民共和国监察法>释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第111-112页。
[⑧] 陈兴良：《国家出资企业国家工作人员的范围及其认定》，《法学评论》2015年第4期。
[⑨] 参见夏金莱：《论监察全覆盖下的监察对象》，《中国政法大学学报》2021年第2期。
[⑩] 魏昌东、张笑宇：《从“分体”到分层：中国特色贿赂犯罪罪名体系的历史嬗变与时代跨越》，《浙江工商大学学报》2021年第3期。
[11] 习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期。
[12] 魏昌东：《论职务犯罪监察管辖权的配置》，《法学》2023年第7期。
[13] 李尚翼：“监察对象的范围认定及识别标准辨析”，载《廉政文化研究》2022 年第 1 期。
[14] 卫跃宁，赵伟中：《新时代十年监察法治建设的回顾与展望》，《贵州师范大学学报（社会科学版》2022年第6期。
[15] 中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《<中华人民共和国监察法>释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第106-107页。
[16] 吴沛泽：《监察对象应然范围的理论逻辑与识别路径》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年第11月。
[17] 夏金莱：《论监察全覆盖下的监察对象》，《中国政法大学学报》2021年第2期。
[18] 常保国、刘思涵：《<监察法>中监察对象范围的认定标准》，《人民论坛》2019年第4期。
[19] 李亚龙：《监察法与刑法衔接视域下的‘监察对象’认定》，《政法学刊》2020年第3期。
[20] 谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，《政治与法律》2019年第2期。
[21] 姬亚平、彭夏青：《监察对象的识别研究》，《治理现代化研究》2020年第6期。
[22] 谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，《政治法律》2019年第2期。
[23] 钱小平：《法秩序统一性视野下监察对象的体系解释》，《当代法学》2023年第1期。
[24] 徐婧：《论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值》，《中国法学》2014年第1期。
[25] 秦涛、张旭东：《国家监察对象的认定：以监察权为进路的分析》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第5期。
[26] 漆思剑：《企业国有资产出资人监管法律制度研究》，北京：法律出版社，2020年版，第127页。
[27] 于莹：《公权力嵌入国有公司治理：理据及边界》，《政法论坛》2024年第1期。
[28] 王婷、李政：《党的十八届三中全会以来国有企业混合所有制改革研究进展与述评》，《政治经济学评论》2020年第6期。
[29] 于莹：《公权力嵌入国有公司治理：理据及边界》，《政法论坛》2024年第1期。
[30] 李桂林：《实质法治：法治的必然选择》，《法学》2018年第7期。
[31] 陈景辉：《法治必然承诺特定价值吗?》，《清华法学》2017年第1期。
[32] 冯辉：“公共利益、政府规制与实质法治”，《政法论坛》2024年第2期。
[33] 实践中也有监察机关工作人员认为，虽经有关组织批准或者研究决定，但任职与该组织没有必然联系，被委派人对组织无职责义务关系的，不应认定为监察对象。例如，某国有控股公司按照相关程序选举公司管理人员，将全体管理人员名单送至国有资本出资方批准、备案、认可、同意，如果其中有的管理人员仅代表民营资本在公司的利益，其任职与有关组织没有必然联系，就不能认定为监察对象。参见何复兴、黄华：《国有控股、参股公司中监察对象的认定》，https://www.ccdi.gov.cn/hdjln/ywtt/202303/t20230331_256141.html，2024年1月20日访问。但本文主张更彻底的权利享受说，即企业工作人员不在委派方处享受额外权利的，均不满足委派要求，不能成为监察对象。例如，企业工作人员仍保留或者继续享受在委派方处的职务待遇、继续参与委派方的内部工作等，则一般应视为享受委派方的权利。
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