OSS研究 | 大型群众性活动安全管理与风险评估规范解析

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选自2023年10月16日发布的【OSS研究 | 大型群众性活动安全管理与风险评估规范解析】

进入21世纪，我国经济社会经历巨大变迁和快速发展，大型群众性活动不断增长。

为了加强对大型群众性活动的安全管理，保护公民生命和财产安全，维护社会治安秩序和公共安全，规范大型群众性活动安全风险评估和安全等级管理，国务院《大型群众性活动安全管理条例》于2007年10月1日起施行；公安部指导下出台的《中华人民共和国国家标准大型活动安全要求》（GB/T33170-2016）于2017年4月1日起实施，为全国范围大型群众性活动的安全管理提供了基本指引。

为进一步落实和细化属地大型群众性活动安全管理工作，地方各级政府进一步出台了相关规范和细则。

以浙江为例，浙江省政府出台了《浙江省大型群众性活动安全管理办法》，浙江省公安厅出台了《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范（试行）》等法规规章，各地市也分别出台相关规范，如杭州市政府出台了《杭州市大型群众性活动安全管理规定》等。从国家到地方，上述法规政策的形成为引导大型群众性活动安全风险评估和安全等级管理工作提供了规范。

大型群众性活动的定义与安全等级管理

（一）大型群众性活动的定义

依据国务院《大型群众性活动安全管理条例》，大型群众性活动被定义为法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动：

1. 体育比赛活动；

2. 演唱会、音乐会等文艺演出活动；

3. 展览、展销等活动；

4. 游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；

5. 人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。

（二）大型群众性活动的安全管理原则

大型群众性活动的安全管理应当遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则。

县级以上人民政府公安机关负责大型群众性活动的安全管理工作。

县级以上人民政府其他有关主管部门按照各自的职责，负责大型群众性活动的有关安全工作。

（三）大型群众性活动的安全管理程序

根据《浙江省大型群众性活动安全管理办法》第八条：“举办大型群众性活动预计参加人数在1000人以上5000人以下的，承办者应当向活动所在地县（市、区）公安机关申请安全许可；预计参加人数在5000人以上的，应当向活动所在地设区的市公安机关申请安全许可，设区的市公安机关可以委托县（市、区）公安机关实施安全许可。

根据《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范（试行）》，浙江省行政区域内举办的大型群众性活动实行安全等级管理。

大型群众性活动安全等级管理按照管理强度与风险程度相适应的要求，先确定安全等级，再对应落实安全措施。

其中第四条规定：大型群众性活动承办者在向公安机关提出安全许可申请前，对活动面临的安全风险进行评估。

评估工作应符合《中华人民共和国国家标准大型活动安全要求》（GB/T33170-2016）第一部分的规定，并通过“浙江省大型群众性活动安全管理信息系统”向公安机关提交安全风险评估报告。鼓励承办者委托安全风险评估机构进行活动安全风险评估活动。

对安全风险评估为“高、中、低”风险的活动，分别对应“一级、二级、三级”安全等级。

承办者应根据公安机关确定的安全等级，制定大型群众性活动安全工作方案，落实相关安全措施。公安机关应当加强对承办者实施安全风险评估、制定安全工作方案及落实安全保卫措施等工作的检查指导。

据此，大型群众性活动安全管理采取等级管理机制，承办方在向公安机关申请安全许可、确定安全等级的前置性评判条件就是安全风险评估，同时安全风险评估也是承办方制定安全工作方案及落实安全保卫措施的基础依据。

没有科学和高质量的安全风险评估，就无法保障科学高效的大型群众性活动安全管理。

大型群众性活动的安全风险评估

为大型活动安全管理及风险评估提供规范化依据，公安部于2016年指导相关单位编制出台了《中华人民共和国国家标准大型活动安全要求1-5》（GB/T33170-2016），该系列标准已于2017年4月1日起实施。

当然，该系列标准在编制和翻译过程存在一些问题（例如大型活动定义和翻译不准确，将“安全要求”译成“safety requirements”、“安全评估”译作“safety assessment”显然是错误的），将公安部门主抓的“security”应对社会安全威胁职责，与应急安监部门主抓的“safety”开展安全生产监管混淆。

当前，该国标已列入国家标准计划（计划号20230351-T-312），新修订版正在起草。

但旧版国标发布和实施以来，在一定程度上有利于我国大型活动的规范化和标准化安全管理，提高大型活动公共安全风险控制能力和安全管理效率，降低管理成本，有效预防和减少大型活动治安事件和灾害事故的发生。

（一）《大型活动安全要求 第1部分：安全评估》

安全评估是以实现大型活动安全顺利举办为目的，应用安全系统工程原理和方法，辨识与分析系统中的危险有害因素，评估发生事故的可能性及其严重程度，并得出评估报告的活动。

标准规定了大型活动安全评估的原则、内容和程序，并给出了安全评估报告的主要内容和格式要求。大型活动从筹备到闭幕过程中存在各种各样的风险，标准要求大型活动安全评估必须以科学的、系统的、全面的理论作指导，确保真实反应大型群众性活动安全状况。

（二）《大型活动安全要求 第2部分：人员管控》

为保障大型活动的安全运行，明确在活动中对人员采取必要的安检、监视监测和控制措施。

本标准通过分析人群流动的相关因素，研究现有的人群安全监控与预警技术，对大型活动的人员监控程序、级别、水平等做出明确要求，并在明确人员监测内容的基础上，提出有效的预警及处置措施。

（三）《大型活动安全要求 第3部分：场地布局与安全导向标识》

场地布局是指大型活动场地的空间分布，主要表现为从安全角度考虑，场地及所处的周边环境之间的协调关系，以及场地内部功能分区、设备设施空间布置及出入通道的情况。

本标准通过分析场地选择和布局的基本要求，研究场地布局安全评估内容、方法、流程等要素，提出场地布局安全评估规范。分析了安全导向标识的要求、类别，提出了安全导向标识的设计、设置原则和配置规范。

（四）《大型活动安全要求 第4部分：临建设施指南》

临建设施是指为顺利进行活动所必须搭设的临时建筑物、构筑物和其他临时设施。本标准分析了临建设施的组成，提出了临建设施设计、搭建、使用和拆除的要求，明确了主承办单位、施工单位、场地提供单位对临建设施的安全管理职责，对大型活动的临建设施安全评估的评估内容、方法、流程、报告等做出明确要求。

（五）《大型活动安全要求 第5部分：安保资源配置》

安保资源是指为了维护大型活动的现场秩序和安全，活动主办方为了预防突发事件的发生而配置的人防、物防、技防的资源。本标准明确了安保资源构成、安保资源配置方式、安保人员管理制度等内容，提出了有关技术要求。

浙江省大型群众性活动的安全等级措施

根据《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范（试行）》，本省行政区域内举办的大型群众性活动，承办者应根据公安机关确定的安全等级对应落实相应安全措施，提升安全系数，确保活动安全。分别从安全组织机构及职责要求，安保力量投入，安全措施要求三方面做出了明确。安全措施要求方面，规范明确四个维度等级对应措施。

（一）入场群众数量控制

在设有固定座位的封闭性场所举办大型群众性活动，有效可视座位在2万个以下的，每场次核定固定座位的最大数量不宜超过有效可视固定座位数的90%；有效可视座位数在2万个以上的，每场次核定的固定座位数量不宜超过可用固定座位数的85%。

在公安机关对活动场所、设施检查合格前，承办者发售的入场票证不得超过相应的比例。

限定的入场票证数量经公安机关确定后，超过限定数量部分的票证由票务公司在票务管理系统中进行锁定，不得出票。

（二）入场安检

（三）活动现场隔离封闭

（四）其他安全措施

一级、二级、三级安全等级均应符合以下基本要求：

在体育馆（场）、公共广场等其他场所举办大型群众性活动，需要临时摆放座位的，每张座位所占面积不宜小于0.45平方米（其中体育场内摆放的临时座位不得占用跑道），每一区块的座位摆放数不宜超过20排、36列；前后排座位距离大于0.9米的，每排座位可以放宽到50个。同排座椅之间应予以固定。设临时座位的活动，每个座位区块都应预留安保专用座位，原则上应预留在通道两侧、各区块的中间穿插和外侧。

设有舞台且舞台高度不超过2米的，舞台与临时摆放座位之间的距离不宜小于8米；舞台高度在2米以上的，第一排座位与舞台的距离相应增加舞台所增加高度的5倍。舞台属“T”形台的，“T”形台两侧与观众座位的距离不宜小于2米。临时搭建的舞台其后侧应预留安全通道。

在观众区搭建有灯光棚、摄像台、音响台（棚）等临时设施的，其周边与观众座位的距离不宜小于2米，并在四周搭建硬隔离。

举办的活动需设置临时座位的，临时座位区域内应当根据现场实际设置疏散通道，主通道设置的宽度一般为2-3米，辅通道为1.5-2米，宽度可根据活动现场总人数视情增大。

在封闭场馆内举办大型群众性活动，应有两个以上的安全通道可直通场内；万人以上的大型群众性活动，应有四个以上的安全通道可直通场内。

主疏散通道尽量避免设置地槛、台阶，安全出口处不得有地槛、门槛。设有记者席、摄像设备的，不得占用疏散通道，观众区通道中不得架设固定机位。

举办的展览、展销、促销等活动，

临时性看台周边应有消防车道，消防车道宽度不得小于3.5米，车道上空有管架、栈桥时，其净高不应小于4.0米。

在公园或公共广场举办的大型群众性活动，展台、展位的搭建应按参观路径的实际情况设置，热点展台、展位应适当提高通道的安全标准，资料发放点应当设置于空旷区域。

举办大型活动的场所应当安装与安全工作相适应的视频监控设备，做到现场和外围无死角全覆盖，并将监控图像和信号提供给公安安全监管指挥部。