高国力：发展县域经济的若干“三字诀”

作者：高国力  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任

县域强则国家强，县域富则国民富。县域经济是国民经济的基本单元，是连接城市经济与农村经济的重要纽带，关乎我国经济高质量发展全局，也关乎中国式现代化建设大局，其重要性不言而喻。当前，我国有1866个县和县级市，覆盖了全国近90%的国土面积，集聚了全国超50%的常住人口、近40%的经济总量，这1866个县级行政单位犹如1866台马力不同、功能各异的发动机，是推动我国经济高质量发展的重要动力源。

山东省滨州市惠民县深入实施制造强县三年攻坚行动，围绕风电装备、汽车轻量化结构件、精密数字机床等，培育发展先进制造业集群，助推县域经济高质量发展。今年上半年，惠民县工业投资增长10.1%，规上工业产值增长31.3%。图为8月30日，山东宏灿材料科技有限公司工作人员在查验汽车轻量化结构件。新华社记者 郭绪雷/摄

近年来，我们对江苏、浙江、山东、河北、河南、湖南、贵州、四川、重庆、宁夏、西藏、吉林等12省份的多个县域进行了实地调研发现，一些县域经济发展陷入“低水平循环”困境，集中表现在，经济增长动能乏力后劲不足、产业层次多处于价值链中低端、特色产业量小质弱、县级财政运行困难等。进入新发展阶段，县域经济建设迎来了历史性发展机遇。从经济增长潜力看，县域将成为我国经济高质量发展的新引擎。特别是，随着产业链、供应链、创新链逐步向县域下沉，一些头部县域已经成为产业转移的重要承载地。从城镇化潜力看，县域将成为城镇化下半场的主阵地。我国城镇化的上半场主要靠大城市推动，而由于大城市资源承载能力趋于紧张，甚至面临各种城市病，不能再寄希望于超大特大城市快速聚集人口，而县城将接起城镇化下半场的接力棒。从改革潜力看，县域将成为破解城乡二元结构、推动城乡融合发展的突破口，在畅通城乡经济循环、提升全要素生产率方面，将释放出更多改革红利。面对重要的时代机遇，如何持续激活县域经济发展动能，打破“增长乏力—要素流失—活力下降—增长乏力”低水平循环困局，推动县域经济实现整体跃升和高质量发展，成为当前和今后一段时期面对的一项重大课题。基于长期的调研和观察，我们认为，推动县域经济高质量发展关键要在三个方面下功夫。

要在做优做强特色产业上下功夫

县域经济的竞争取决于产业的竞争，而产业的竞争关键在于挖掘出特色和比较优势。当前，产业同质化突出、缺乏特色主导产业支撑，是不少县域发展面临的共性问题。一些县市招商难，很大程度上也是因为产业特色不鲜明、平台功能薄弱、配套设施不完善，企业生产成本和交易成本高，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

我们认为，做优做强县域特色产业，重点需要把握好三个方面。一要精准定位特色产业。选择县域特色产业，一方面要坚持市场需求导向，市场空间决定了行业规模的天花板，要在市场空间足够大的领域选择与本地资源和禀赋条件相匹配的特色产业。另一方面要突出特色优势，优势往往是比较出来的，切忌“别人有我也要有”的思维，要找出人无我有、人有我优、人优我强的优势产业，坚定不移走各具特色的县域经济高质量发展路子。要深挖潜力做好“土特产”文章，注重挖掘农业多元功能，推动一二三产融合发展，着力打造特色产业集群，将资源优势、生态优势充分转化为经济优势、发展优势。此外，县域特色主导产业选择宜明确不同发展阶段的行业数量，不宜太多太散。二要注重集群化发展。要围绕县域主导产业，着力培育招引关联度大、带动力强的龙头链主企业，并吸引上下游配套企业集聚，推进产业补链延链强链。同时，要一盘棋谋划、一体化推进。打破产业园区各自为界的空间局限，统筹考虑县域整体的优势与短板，实现互融互通、扬长补短。强化要素保障，精准针对产业集群发展的短板和不足，在资金、人才、土地等要素供给方面，为集群化发展开绿灯、保驾护航。三要坚持久久为功。县域主导产业确定后，必须看到产业集群的形成需要一个长期的过程，需要久久为功，切忌朝三暮四，缺少战略定力，应注重产业后续长期培育，科学规划，持续用力、稳扎稳打，推动产业持续健康发展。

要在融入区域产业分工体系上下功夫

现代化产业体系是一个内部存在有机联系、功能互补的复杂生态系统。从要素配置看，表现为促进创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合；从产业结构看，表现为促进三次产业、产业链上中下游、大中小企业高效协同发展；从空间布局看，表现为充分发挥各地区比较优势，塑造优势互补、高质量发展的区域经济新格局。当前，以中心城市主导的区域产业分工体系正逐步形成，产业链、供应链、创新链向县域下沉趋势明显，在这种背景下， 县域需要积极融入区域产业分工体系，主动承接城市产业转移、知识溢出和技术扩散，与大中城市进行物质、能量和信息交换，以此强化自身发展动能。为此，需要重点做好“三个强化”。

一要强化“链主”引领带动作用。企业是构建产业链的主体力量，“链主”企业更是产业链的“牛鼻子”，承担产业链组织者、驱动者和价值分配者角色。当地政府应跳出县域看县域，站位全局、着眼长远，充分发挥“有为政府”角色，重点扶持具有一定规模、深度融入区域产业分工体系的企业成为产业链“链主”，并引导“链主”企业与其他中小微企业开展合作，不断吸引产业链上中下游企业集聚集群发展。同时，要强化“链主”企业数字化转型赋能，并带动提升产业链整体数字化水平，通过数字化、网络化、智能化，进一步提升产业协同能力和产业链韧性。二要强化创新链的构建和协同。尤其是对于新兴产业的引进和培育，要跳出传统产业依赖比较优势的思维，更多站在创新链构建的角度上，进行跨区域跨领域创新要素的整合与协同。要大胆走出去，通过在大城市设立“科创飞地”、组建创新共同体等方式，充分嫁接利用中心城市的技术、知识、人才等科创资源，促进产业链和创新链深度融合，进而推动县域产业更好地融入区域产业分工体系。三要强化产业服务体系建设。重点从营商环境、产业基础配套、产业平台搭建、创业服务支撑、金融服务等方面，健全产业服务综合配套体系，让产业落得下、留得住、发展好。

要在建设魅力县城上下功夫

县城作为“城尾乡头”，既是县域经济内部循环的关键支撑，也是县域经济与城市经济融通发展的重要纽带。县城发展质量的高低，在很大程度上影响甚至决定着县域经济发展水平。推动县域经济高质量发展，应把提升县城质量作为一个重要着力点，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，全面提高县城综合承载能力和功能品质。重点要在“集约”“品质”“内涵”上做文章。

一要在“集约”上做文章。未来县城建设要注重以小取胜，练好“绣花”功夫，做实“精细”文章。县城建设要避免前些年走过的粗放式摊大饼的发展模式，尤其要避免脱离实际需求，进行动辄上百平方公里的大尺度新城新区开发建设。县城基础设施建设要适合本地特点，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。要注重营造人性化公共环境，积极推行“窄马路、密路网、小街区”，打造县城宜人的空间尺度，可以在行政中心、商业区、居住区等建设便于居民就近使用的公共空间。要注重以街区为单元统筹建设公共服务、商业服务、文化体育等设施，打造尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。老城改造也要在“小”上做文章，以小区域为单位，以小项目为基础，注重保留现有建筑和文化特色，更加关注居民和企业的实际需求，通过局部的改造提升整个县城的品质。二要在“品质”上做文章。应着力增加优质便捷的公共服务供给，不断提升县城教育医疗资源的质量，并推动在地域空间的均衡配置，强化养老服务对不同群体的精准供给，以及促进社区服务生活圈的便捷可及。要推动县城绿色低碳建设，注重疏密有度、错落有致、融入自然，要防止盲目进行高密度高强度开发。同时，县城建设要严守安全底线，重点在县城生活功能的应急、防灾、避难等方面明确安全底线要求，有效提高县城韧性。三要在“内涵”上做文章。要着力增加特色多元的消费业态和场景，借鉴贵州“村超”“村BA”、青岛国际啤酒节、哈尔滨国际冰雪节等特色消费场景，顺应消费理念转变趋势，发掘培育一批自主、新兴、小众的特色品牌，结合特色地域文化和资源条件等，不断丰富特色消费场景。要加强县城历史文化的保护传承，注重保存传统街区整体格局和原有街巷网络，不拆除历史建筑、不破坏历史环境。同时也要做好创意开发与创新利用，不能抱残守缺，要依托县城历史人文底蕴，结合现代技术手段，制作更多人文创意产品，彰显人文色彩和底蕴。