2023年以来超大特大城市经济运行形势分析及2024年下半年展望

作者：中国城市和小城镇改革发展中心

2023年以来，超大特大城市经济运行总体回升向好，围绕强化中心城市核心功能、优化城市空间格局、引领带动城市群发展取得一系列重要进展成效，但城市财政收支、房地产市场、创新策源、头部引领、中心城区疏解、安全韧性等方面存在的问题不可忽视。2024年，宏观政策助力超大特大城市加快发展，不同区域超大特大城市迎来新的内外环境机遇、城市房地产市场有望率先企稳、城市经济受投资拉动持续向好，但出口仍承压负重、“抢人大战”或进一步升级、国土空间刚性约束等挑战还需加强应对，宜以前瞻举措因应城市经济形势变化。

2023年超大特大城市经济运行总体情况

2023年，超大特大城市投资消费呈增长态势，高新技术产业投资和新消费领域成为亮点，进出口总额城市间分化明显，经济增速总体快于全国平均水平，较好发挥了稳增长压舱石作用。

城市经济稳中有进，八成跻身万亿俱乐部。2023年，超大城市和特大城市地区生产总值分别为22.5万亿元、20.6万亿元，合计占全国GDP的34.2%；全部超大城市和11个特大城市地区生产总值超万亿元，占比超过80%。超大城市和特大城市地区生产总值增速分别为5.3%、6.5%，有4个超大城市和8个特大城市地区生产总值增速超过同期全国平均水平（5.2%）。

产业结构持续调整，独角兽企业优势明显。2023年，超大城市和特大城市三产增加值分别为15.8万亿元、12.2万亿元，占地区生产总值比重分别为70.4%和59.1%；二产增加值分别为6.3万亿元、7.9万亿元，占地区生产总值比重分别为28.0%和38.2%。新兴产业发展动能增强，“北上深广杭”集聚超六成独角兽企业，北京数字经济、杭州“三新”经济增加值占地区生产总值比重均超过40%。

消费活力增强，新消费领域增势强劲。2023年，超大城市和特大城市社会消费品零售总额分别为8.6万亿元、8.1万亿元，较上年分别增长11.5%和6.2%。新消费领域成为亮点，西安、济南、郑州、合肥、昆明等城市新能源汽车零售额增长50%以上；杭州可穿戴智能设备零售额增长93.7%，苏州智能手机销售额增长69.1%。

投资结构调整，三产投资减缓明显。高技术产业带动城市二产投资增长显著，有数据的6个超大城市高技术产业投资均实现增长，深圳（64%）增速最高，广州、北京和重庆均超10个百分点；特大城市中沈阳增速为100%，郑州、武汉、青岛、杭州增速分别为39.3%、28.2%、27.6%、24.5%。城市三产投资增长整体表现不佳，近半数城市出现负增长；有16个城市房地产开发投资负增长。

外贸规模创新高，出口分化、进口趋于活跃。2023年，超大城市和特大城市进出口总额分别为15.1万亿元、9.1万亿元，合计占全国进出口总额的58.0%。出口方面，3个超大城市、10个特大城市出口增速下降，但深圳在“新三样”、哈尔滨在机电产品带动下实现快速增长。进口方面，5个超大、7个特大城市进口总额负增长，但杭州、哈尔滨、青岛实现两位数增长。

2023年以来超大特大城市经济运行的突出问题

2023年以来，超大特大城市围绕加快转变发展方式，率先发力发展新质生产力，推动文体旅深度融合，有序实施城市更新行动，加快绿色低碳转型步伐，持续深化改革扩大开放，着力提高安全韧性水平，城市综合能级与国际竞争力有效提升。同时也要看到，经济运行中还存在以下突出问题。

城市财政状况不容乐观。一是超大特大城市一般公共预算收支平衡虽有改善，但财政自给率仍然较低。二是政府性基金预算收入普遍下降，仅天津、重庆、昆明、西安实现增长。三是城市公共事业支出压力加大，17座超大特大城市公布2023年地铁营收数据，扣除政府补贴后全部为亏损状态。

房地产市场仍处于筑底阶段。2023年，超大特大城市房价普遍下跌。今年5月中旬以来，有关部门和地区进一步调整优化房地产政策，房地产市场出现了一些积极变化，政策效应逐渐释放，市场活跃度有所提升，但房地产市场仍处在调整转型过程中。6月份，一线城市新建商品住宅销售价格环比下降0.5%，降幅比上月收窄0.2个百分点；二手住宅销售价格环比下降0.4%，降幅比上月收窄0.8个百分点。

城市竞相争夺创新资源但错位互补合作不足。所有城市在2024年政府工作报告中，都提出强化科技创新培育发展新质生产力。超大特大城市竞相吸引科技资源、创新型产业和高素质人口，一定程度造成资源浪费、投入产出效率不优。一是超大特大城市之间新质生产力方向布局趋同潜在风险加剧。人工智能、生物医药、量子信息、低空经济、新能源等方向普遍成为超大特大城市未来产业发展主攻领域。二是超大特大城市对周边城市引领带动辐射效果弱于虹吸效应。如西部某生物产业集群集聚发展态势明显，但集群发展辐射带动范围更多局限于本地区内，引领带动全省、西部地区乃至长江经济带、“一带一路”建设的作用还未显现。

东部城市稳增长带动作用疲弱现象尚未扭转。东部沿海超大特大城市保持经济平稳运行面临较大压力。2023年，广东、江苏、浙江、上海、山东等东部经济大省的10座超大特大城市中，地区生产总值增速低于全国平均增速的有6座，比上年减少1座；地区生产总值增速低于所在省平均增速的有6座，与上年持平。广州、东莞、苏州、南京持续低于全国、全省平均水平。上海在2024年政府工作报告中特别指出，实现“十四五”规划发展目标还需付出更大努力。今年上半年，仍有5座城市地区生产总值增速低于全国平均水平（5.0%）。

部分城市中心城区疏解未有效破题。据《2022年城市建设统计年鉴》，大部分特大城市、少数超大城市人口仍在向中心城区集聚。从城区人口变化看，超大城市中广州、成都、东莞城区人口分别增加49.4万人、70.1万人、152.7万人；特大城市除佛山、哈尔滨城区人口小幅减少外，其他城市均有不同幅度增长。从城区人口占市区人口比重看，实现城区人口占比下降的超大特大城市仅7个，不到1/3；城区人口占比上升较快的成都、昆明、西安，分别增长了6.1个、4.7个、2.7个百分点。

城市安全韧性仍有待加强。国家防灾减灾救灾委员会评定的2023年全国十大自然灾害中，有3起与超大特大城市有关。重庆暴雨洪涝和地质灾害、京津冀暴雨洪涝灾害、西安山洪泥石流灾害等均造成多人伤亡和较大经济损失。今年以来，城市安全事故、突发事件仍时有发生，近期南方多地持续出现强降雨，北方部分地区旱情发展迅速，给城市防汛抗旱、抢险救灾等带来压力。

2024年下半年超大特大城市经济运行展望

进入下半年，超大特大城市经济运行在宏观政策、深化改革、内外环境、投资拉动和房地产市场等方面积极因素增多，同时也面临出口、就业、空间约束等困难和挑战，总体上仍将保持向好态势。

宏观政策将助力超大特大城市稳固经济“压舱石”地位。一是二十届三中全会的召开将为超大特大城市带来改革红利。超大特大城市历来是各项改革、试点的先行区、聚焦点，进一步全面深化改革将牵引超大特大城市加快推进高质量发展。二是超长期特别国债、大规模设备更新和消费品以旧换新、打造消费新场景培育消费新增长点等扩投资、促消费政策举措陆续制定实施，其拉动作用将在超大特大城市集中显现。三是以超大特大城市为重点的“三大工程”建设和城市更新将为城市稳增长提供重要动力。

不同区域城市发展迎来内外环境新机遇或推动城市位次微调。一是新时代推动西部大开发座谈会、新时代推动中部地区崛起座谈会相继召开，中西部超大特大城市将在政策机遇支持下，更好融入和支撑新发展格局、因地制宜培育发展新质生产力，进一步缩小与东部地区城市发展水平差距。二是中俄新时代全面战略协作伙伴关系深化将带动东北地区超大特大城市加快发展。共同开发黑瞎子岛（大乌苏里岛），推动将北极航道打造成为重要国际运输走廊，就中国船只经图们江下游出海航行事宜开展建设性对话等一系列重大举措，为东北地区特别是哈尔滨、沈阳、大连等超大特大城市发展带来重要机遇。

城市房地产市场受政策支撑有望率先企稳。今年上半年，新建商品房销售额、房屋新开工面积同比降幅有所收窄，房企到位资金情况也在房地产融资协调机制作用下有所改善。此外，超大特大城市优化房地产信贷政策，取消住房限购，新房、二手房成交量活跃度呈回升态势。6月，北京、上海二手住宅销售价格环比今年以来首次转涨，分别上涨0.2%和0.5%。在国家和地方城市政策调整的共同支撑下，超大特大城市市场有望逐渐企稳恢复，带动全国房地产市场逐渐筑底企稳。

城市经济在投资拉动下进一步回升向好。从消费端看，受理性消费思潮、房价下行期居民部门主动调整资产负债表等因素影响，城市消费可能难有较大改观。从投资端看，在培育发展新质生产力、促进民营经济高质量发展、国债项目形成实物工作量等影响下，城市投资表现将有较大起色。今年上半年，在房地产投资全线收缩的情况下，七成超大特大城市固定资产投资仍然实现正增长。从经济增速看，今年上半年半数超大特大城市地区生产总值增速在5%以上，2023年地区生产总值增速末5位城市均实现不同程度回暖。综合分析，除少数城市外，今年超大特大城市经济回升向好趋势进一步巩固，将在投资拉动下实现稳健有力增长。

出口受外部环境影响仍将承压负重。在国际形势复杂严峻、国外主要经济体增速放缓以及汇率波动、地缘政治冲突等因素影响下，受城市经济外向度较高影响，超大特大城市出口总体下行。今年上半年，超大特大城市出口总额同比增长6.0%，虽有好转但仍低于同期全国出口增速（6.9%）。近期，美国对我国商品加征关税、欧盟宣布对我国电动汽车征收临时反补贴税，美欧贸易保护主义兴起将给我国超大特大城市出口环境带来挑战。

城市“抢人大战”升级影响就业人口区域分布结构。我国总人口已连续两年负增长，区域人口增减分化成为趋势性特征，宏观趋势推动越来越多城市投入“抢人大战”。随着房地产市场进入深度盘整，通过“抢人”扩大需求端已成为越来越多城市制定房地产托市政策的重要发力方向。未来，除北京、上海外，更多超大特大城市或将推出降低落户门槛、提供购房优惠乃至购房落户等措施，超大特大城市就业人口分布区域格局将迎来趋势性调整，推动城市“抢人大战”进一步升级。

国土空间刚性约束需加强应对。2023年以来，耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等三条控制线全面划定启用，省级、地市级国土空间规划陆续批复，国土空间规划体系全面建立。本轮国土空间规划注重刚性约束和管控，要求城镇开发边界规模控制在2020年建成区面积的1.3倍以内，特别是超大特大城市因有序疏解中心城区、合理控制开发强度等发展要求，城镇建设用地增量规模受到更严格限制。随着国土空间规划全面批复实施，超大特大城市在空间格局优化、存量用地盘活、增量用地高效利用方面面临挑战，需加强前瞻性研究应对。