作者：高国力  

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任

习近平总书记指出，城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。推进中国式现代化，新型工业化是关键任务，新型城镇化是必由之路。推进新型工业化与新型城镇化深度协同，既是落实新发展理念、促进高质量发展的必然要求，也是立足基本国情、实现中国式现代化的重要支撑。应聚焦“进程同步、动能互促、供需平衡、要素适配、空间耦合”，充分发挥新型工业化与新型城镇化深度协同的倍数效应，为全面建成社会主义现代化强国提供持续动力和坚强保障。

新型工业化与新型城镇化协同的学理基础

新型工业化与新型城镇化协同，既体现了传统意义上工业化与城镇化良性互动的思想精髓，也蕴含了推进中国式现代化进程中“四化”同步的内涵实质。

符合世界现代化发展的普遍规律。工业革命以来，世界各国现代化都经历了以工业化为主要内容的经济结构转变、以城镇化为主要内容的社会结构变迁，工业化与城镇化协同是一个国家现代化发展的必然过程。马克思、恩格斯通过对欧美等西方国家现代化历程的观察和研究指出，工业化是推动传统社会向现代社会发展的动力，是现代化的首要内容。资本主义大工业的出现使“现代化的工业城市像闪电一般迅速地涌现出来”，同时城市发展带来人口、生产工具、资本和需求的集中，为工业化快速推进提供更多劳动力供给、更广阔市场、更便利交通和更低成本。西方城市经济学运用专业化分工、规模经济和集聚经济等理论阐释了工业化与城镇化的互动发展。西方发展经济学从社会经济结构变化视角聚焦发展中国家开展研究，刘易斯二元经济模型、钱纳里和赛尔奎因结构变革理论等认为，工业化演进导致经济结构由农业向制造业和服务业转换，这一过程同步伴随劳动力从农村向城市的转移。总结而言，城镇化和工业化相伴相随、相辅相成，是推动经济发展和社会进步的基本动力，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。

体现中国式现代化的本质要求。与西方发达国家工业化、城镇化、农业现代化、信息化“串联式”的发展过程不同，我国现代化要后来居上，必然是“并联式”的发展过程。区别于传统工业化、城镇化道路，新型工业化道路要求“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”，新型城镇化道路要求“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。党的十八大提出推动工业化和城镇化良性互动，党的十九大强调推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，党的二十大明确到2035年基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的目标要求，新型工业化和新型城镇化已进入协同发展的新阶段。新型工业化是新质生产力驱动的工业化，通过劳动者、劳动资料、劳动对象的优化组合为新型城镇化提供原动力；新型城镇化是以人为本的城镇化，通过人口优化、空间优化、要素优化、制度优化等为新型工业化提供驱动力。新型工业化与新型城镇化互为前提、互相促进，二者的内在机理紧密关联、目标动力耦合交织、业态载体融合互嵌，必然要求双方协同互动、动态优化、提质增效。

新型工业化与新型城镇化协同的历史演进

新中国成立特别是改革开放以来，我国用几十年时间走完西方发达国家几百年走过的工业化历程，同时也经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。我国工业化与城镇化道路，既遵循世界工业化、城镇化发展的一般规律，也依托本国国情、形成中国特色，且在不同的历史阶段表现出明显的时代特征。

新中国成立到改革开放前。新中国成立之初我国实行重工业优先发展战略，1964年以后在中西部地区全面开展“三线建设”，“钢城”攀枝花、“煤都”六盘水、“汽车城”十堰、“镍都”金昌等一批新兴工业城市蓬勃兴起。但由于劳动密集型轻工业发展滞后、社会创造的就业机会有限，加之城乡分割的户籍制度限制了农村劳动力向城市流动，城镇化进程缓慢。1952—1978年，我国工业增加值占国内生产总值（GDP）比重由17.6%提高到44.1%、年均提高1个百分点，常住人口城镇化率由12.5%提高到17.9%、年均仅提高0.2个百分点。在高度集中的计划经济体制下，工业化与城镇化完全由政府主导、缺乏市场机制，城镇化长期滞后于工业化。

改革开放后到新世纪初。改革开放以来我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，产业重心由优先发展重工业转向轻工业与重工业全面发展。这一时期，乡镇企业异军突起，吸引大量农村劳动力转移就业，小城镇成为就地城镇化的重要载体。与此同时，由小城镇逐步扩大到中小城市的户籍制度改革逐步展开，相应的就业、社保、企业财税、投资信贷等一系列制度改革激发了市场活力，为城乡要素流动创造了市场条件。1979—2000年，纺织服装和电子及通信设备制造成为重要支柱产业，工业增加值占GDP比重保持在40%左右，非农就业占比由30.2%提高到50.0%、年均提高0.9个百分点，常住人口城镇化率由19.0%提高到36.2%、年均提高0.8个百分点。这一阶段，工业化与城镇化发展得益于经济发展和体制改革，但由于农民工“离土不离乡”“进厂不进城”现象普遍，城镇化处于起步阶段，仍滞后于工业化。

新世纪初到党的十八大前。2001年我国成功加入世界贸易组织（WTO），随着户籍制度逐步放开，大规模农村剩余劳动力涌向生产效率更高的地区和产业，东部沿海地区劳动密集型出口加工业高速发展，快速成长为“世界工厂”。出口导向型工业化，加之1998年住宅商品化改革后城镇开发建设进入快车道，推动我国城镇化加速发展。2001—2012年，我国常住人口城镇化率由37.7%提高到53.1%、年均提高1.4个百分点，非农就业占比由50.0%提高到66.5%、年均提高1.5个百分点，为工业化提供了巨大的发展空间和市场需求，直接带动了原材料和装备制造等重化工业的快速发展。2012年我国工业增加值突破20万亿元大关，第三产业增加值占GDP比重首次超过第二产业。这一阶段，劳动力和资本要素投入驱动工业化和城镇化高速发展，工业化为城市人口集聚和资本积累提供产业支撑，城镇化为工业规模扩大和升级换代提供庞大的劳动力和市场需求，工业化与城镇化协同互促作用不断强化。

党的十八大之后。我国工业化与城镇化由外延增长向内涵提升、由速度型向质量型增长转型。新型工业化以供给侧结构性改革为主线，东部沿海地区装备制造、石油化工等资金和技术密集型产业转型升级步伐加快，中西部地区持续承接新兴产业和劳动密集型产业转移，深刻影响人口流动趋势和城镇体系格局。新型城镇化以提高质量为导向，实现1亿多农业转移人口进城落户，城镇基本公共服务覆盖范围持续扩大，城市建设发展成效显著，为工业化提供了巨量投资和消费需求。2012—2023年，常住人口城镇化率由53.1%提高到66.2%、年均提高1.2个百分点，非农就业占比由66.5%提高到77.2%、年均提高1个百分点，工业增加值占比由38.8%下降到31.7%，服务业增加值占比由45.5%提高到54.6%。这一时期，工业化与城镇化速度逐步放缓、质量明显提升，发展动力由要素驱动向创新驱动转变，产业集群和城市群、都市圈成为工业化与城镇化主要形态，新型工业化与新型城镇化走向更高水平协同发展。

新型工业化与新型城镇化深度协同的实践要求

进入高质量发展阶段，我国已由工业化长期支撑城镇化、工业化和城镇化良性互动转向深度协同发展阶段，新型工业化与新型城镇化互促共进更加紧密高效。

要更加注重进程同步。1978—2023年，我国人均GDP由385元提高到8.94万元，工业增加值占全球比重由3.4%提高到30%以上，三次产业结构由28∶48∶24调整到7∶38∶55，就业结构由71∶17∶12调整到23∶29∶48，常住人口城镇化率由17.9%提高到66.2%，总体进入工业化后期和城镇化快速发展后期，工业化进程与城镇化进程基本协调，城镇化滞后现象明显改变。但从区域结构看，各地区工业化、城镇化发展不平衡不充分的问题仍较突出，总体呈现东部、中部、西部逐步降低的梯度差距。一方面，以长三角、珠三角为代表的东部城市群地区处于城镇化后期和后工业化时期，应强化新型城镇化对新型工业化的引领作用，更好发挥创新创业创造外溢效应和人力资本积累效应，推动科技创新与产业转型升级，加快发展新质生产力。另一方面，中西部地区相当一部分城市仍处在工业化前中期、城镇化快速发展前中期，住房、教育和医疗等公共服务带动的城镇化进程较快，本地工业化发展相对滞后，应更好发挥新型工业化对新型城镇化的带动作用，加快建设以先进制造业为骨干的现代化工业体系，因地制宜培育特色产业，筑牢农业转移人口就地就近城镇化的产业支撑。

要更加注重动能互促。我国工业化与城镇化正处于转型提质的关键时期，工业高端化智能化绿色化步伐加快，产业科技创新能力持续提升，新技术、新产业、新业态、新模式成为工业增长的重要动力。当前，95%以上城市已取消落户限制，国家明确的81项基本公共服务中，农民工等非户籍常住人口可均等享有约70%的项目，城市功能品质不断提升，工业化和城镇化的质量效益持续提高。但新型工业化仍然面临核心技术缺失、价值链位势偏低等问题，新型城镇化面临农业转移人口市民化动能下降、质量不高等难点堵点，制约互促效应发挥。一方面，中西部地区工业化带动城镇化能力不足。中西部省市近年来制造业就业绝对规模与就业份额同时出现了下降，工业吸纳就业能力减弱，生活性服务业成为吸纳就业最大“容纳器”。另一方面，人口流入量较大城市的重点领域公共服务供给滞后，城镇化支撑工业化尚不充分。当前有1.7亿进城农民工及其随迁家属尚未在城镇落户，其中50%以上集中在35个城区常住人口300万以上城市，尚不能平等享有子女教育、住房保障、社会保障等重点领域基本公共服务，制约了人力资本提升和产业转型升级。

要更加注重供需平衡。工业化创造供给，城镇化创造需求，“内部可循环”是大国经济的重要特征。新型城镇化规模扩大和质量提升将形成一个巨大的潜在市场，从而拉动对工业产品的巨大需求，促进产业链整体升级，实现新供给与新需求高水平动态平衡。当前我国新型工业化与新型城镇化供需循环还不畅通。从供给看，工业内部结构与消费结构升级趋势不匹配。新型城镇化推动居民消费结构由物质型消费向服务型消费升级，对多样化、高端化、个性化产品的需求快速增长。但从工业产业结构看，价值链的高端环节发展不足，特别是生产性服务业占GDP比重30%左右，高品质、个性化、高复杂性、高附加值的产品供给不足，难以满足新型城镇化带来的新需求。从需求看，城镇化蕴含的投资和消费潜力尚未充分释放。当农民进城转为市民后，随着工资收入的提高和城镇基本公共服务的享有，消费需求将得到释放。根据城乡居民年均消费支出差距测算，城镇化率每增长1个百分点，每年可新增2000多亿元的消费需求。同时，农民进城定居，既带动基础设施和公共服务设施投资需求，还能激发城镇老旧小区改造、保障性住房建设等城市更新方面的投资需求，以更强劲的社会总需求支撑新型工业化发展。

要更加注重要素适配。随着我国经济发展方式由要素驱动转向创新驱动，新型工业化与新型城镇化发展所需的要素结构也相应发生变化。一是产业转型升级增加高技能劳动力需求。近年来我国农民工总量增速持续下降，其中七成为初中及以下学历、三成为50岁以上，难以匹配产业发展新需求，导致就业结构性失衡，也进一步制约产业转型升级。二是土地资源配置与人口流动方向空间错位。一些经济发展较好、人口大量流入的地区建设用地指标紧张，导致新项目落地困难、住宅用地成本升高，增加了市民化居住成本。而部分经济落后、人口持续流出地区由于区位不佳、产业基础薄弱，招商引资难度较大，产业园区和厂房低效利用现象突出。三是技术创新和数据要素成为重要变量。目前，以新一代信息技术、新能源、生物技术等为代表的新一轮科技革命和产业变革正在加速推进，技术创新和数据要素推动工业向智能化转型、城市向智慧化发展。

要更加注重空间耦合。我国产业与人口“大集中、小分散、网络化”总体格局基本形成，制造业布局呈现以城市群、都市圈和重要交通通道为依托的“组团蔓延—带状扩散—网络联结”趋势，城镇化布局呈现以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展格局，人口和产业向城市群、都市圈等优势地区集聚态势明显。当前，19个城市群承载全国75%以上的人口、85%以上的GDP，45个国家先进制造业集群多分布在城市群、都市圈范围内，城市群、都市圈正在成为新型工业化与新型城镇化协同发展的重要空间载体，但其内部产业结构和城市功能结构之间还存在一定程度的不协调。一是区域产业分工协作格局尚未形成。城市群、都市圈具有在更大空间统筹构建全产业链的能力，推动各城市形成分工合理、功能互补、错位发展的产业协作格局，进而支撑城市自身优化发展。目前我国多数城市群、都市圈分工协作不够，低水平同质化竞争严重，导致城市间产业结构趋同现象明显，大中小城市产业链互补支撑较难实现。二是产城不相融合，城镇服务功能配套落后。部分工业城市、产业园区等工业化发展明显领先于城镇化进程，工业产出快速增长，但城市功能布局不合理，生产性和生活性服务配套设施和城市治理能力缺失，导致产业因缺乏城市功能配套而“孤岛”化。

新型工业化与新型城镇化深度协同的实现路径

党的二十届三中全会提出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”。推进新型工业化与新型城镇化深度协同，要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平经济思想为指导，坚持“四化”同步的总体要求，深刻把握基本规律和演变趋势，以高质量协同发展新成效助推中国式现代化。

坚持互促共进，全面增强产业支撑能力和城市综合承载能力。一是保持工业制造业占比基本稳定，以鼓励设备更新和技术升级改造提升传统产业，以产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程巩固延伸优势产业，以推动制造业高端智能绿色发展培育壮大新兴产业，以培育产业生态并丰富完善应用场景布局未来产业，加快形成新质生产力。二是促进先进制造业与现代服务业融合，做强做优高端装备、智能制造、新材料、新能源、节能环保等先进制造业，大力发展工业设计、工业互联网、现代物流等生产性服务业，在中高端消费、绿色经济、共享经济、健康经济等领域培育新增长点、形成新动能。三是提高农业转移人口市民化质量，加快放开除个别超大城市外的城市落户限制，推动人口大量流入城市，建立健全与居住、社保年限挂钩的紧缺公共服务梯度享有机制，促进农业转移人口稳业安居。四是提升城市规划建设治理水平，加大城市基础设施建设与投资力度，有序实施城市更新行动，打造15分钟便民生活圈和社区全覆盖网格化管理体系，建设宜居、韧性、智慧城市。

深化区域协作，构建优势互补的产业发展和城镇体系空间布局。一是以全国干线交通骨架为牵引，以扩大内需为导向，依托“两横三纵”城镇化战略格局推进重大生产力布局优化和跨区域产业联动发展，规划布局纵横上下结合、产业梯度转移、横向多层次合作的制造业布局体系。二是提升城市群、都市圈与产业集群耦合水平，建立健全多层次协调机制和成本共担利益共享机制，统筹推进城市间产业分工协作、要素资源配置、创新平台培育等，促进各类要素合理流动和高效集聚。三是加强产业备份和承接转移，推动在中西部地区建设一批产业配套能力强、承载空间大的战略腹地城市，利用地带间的产业梯度和城市间的产业协作，促进产业向中西部地区有序转移。四是提高产业园区产城融合水平，持续完善产业园区功能配套，加大对园区及周边保障性租赁住房、人才公寓、子女托育场所、休闲娱乐健康服务等设施建设的投入，推动向新型产业社区转型。

强化载体支撑，因地制宜培育建设一批人口和产业集聚新空间。一是推动超大特大城市中心城区加快向外围县市疏解一般性制造业、区域性物流基地等功能和设施，加快发展科技含量高、知识资本密集、绿色低碳环保的高端制造、工业设计、研发孵化、总部经济等都市工业。二是支持引导基础条件好、消费潜力大、国际化水平高的城市建设国际消费中心城市，鼓励各地发挥特色资源优势，积极发展网红消费、跨境电商、首店经济等新型业态模式，培育形成一批专业特色化区域性消费中心城市。三是鼓励资源型城市以城市更新为契机，适度引导老工业区、老城区用地改造为商业办公、文化娱乐或居住用地，加强城市工业遗迹的活化再利用，创新发展工业设计和工业旅游。四是支持引导中西部人口规模较大、城镇化率较低的潜力县（市、区），统筹资源环境、要素禀赋、产业基础、能耗双控和双碳目标，与东部沿海地区采取共建跨区域产业合作园区、发展“飞地经济”等多种合作模式搭建承接产业转移平台。

加强制度保障，持续优化生产要素供给、流动与配置效率。一是超前谋划着力加强人力资本供给，深化产科教融合改革，鼓励建设新型产业研发机构和创新运营机制，支持高校和职业院校围绕现代化产业体系需要优化学科专业布局，与行业头部企业以“校中厂”“厂中校”等形式共建现代产业学院和实习实训中心，培育高素质高技能人才队伍。实施新一轮农民工技能提升行动，聚焦用工紧缺行业和新业态新模式行业的需求，大规模开展订单式、定向式及项目制技能培训，提升存量人力资本水平。二是强化科技创新引领示范和放大效应，推动新技术与优势产业改造、新兴产业培育、未来产业布局的深度融合，不断提升产业核心竞争力和全要素生产率，塑造新质生产力与新型城镇化发展新优势和新动能。三是促进要素配置与人口流动、产业需求相匹配，深化“人地钱挂钩”配套机制改革，在资金投放、建设用地指标、公职人员编制等方面对人口大量流入城市予以重点支持。深化要素市场化改革，引导人才、资本、技术、信息、数据等创新要素向实体经济特别是制造业集聚，促进创新要素有序流动和高效配置。