香港关爱弱势群体优良品质传承与举措拓新 ——以香港房屋政策为例

文摘 2024-07-14 19:27 中国香港

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

刘祖云 | 湘潭大学特聘教授、中山大学荣休二级教授

香港虽然是一个贫富差距显著的社会，但其显著的贫富差距并没有对整个社会的和谐与稳定产生颠覆性影响，其中一个重要原因就是香港社会形成了一整套较为系统的弱势群体社会关爱机制。“社区客厅试行计划”是香港弱势群体社会关爱机制的具体体现，这一计划让笔者看到了弱势群体社会关爱优良品质的薪火相传，看到了弱势群体社会关爱方式的与时俱进，也看到了回归以来弱势群体社会关爱征程的再次出发。

香港社会关爱弱势群体的

优良品质薪火相传

香港这个“东方之珠”，有许多世界级、国际性的亮点，除了人们常说的市场、法治、廉政外，还有对弱势群体的社会关爱。香港新近出台的“社区客厅试行计划”，旨在为严重缺乏生活空间和生活条件的香港㓥房住户免费提供生活空间并提供优惠生活设施和生活服务，是香港弱势群体社会关爱的传承与拓新。在香港社会弱势群体及其社会关爱研究过程中，笔者有两点基本看法和一点深切感受。两点基本看法是：一是在弱势群体社会关爱方面，香港社会对中华优秀传统文化的传承不仅在整体上不逊色，而且在有的方面很出色；二是不仅物质文明的提升有利于优秀传统文化的传承，不同文明的互鉴也有利于优秀传统文化的传承。一点深切感受是：香港的经济贫困救助、住房贫困帮扶、遍布全港的长者服务机构，以及随处可见的残障服务设施，既让笔者深深感受到了同情和怜悯弱者的恻隐之心，又让笔者切切体会到了尊重和关爱弱者的仁爱之情。

同情和怜悯弱者的恻隐之心源于中国儒家学说。孟子曰：“无恻隐之心，非人也；无羞恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其有四体也。”在孟子看来，恻隐之心不仅是人之所以为人的基本标准或标志，而且是“仁之端也”，即是仁的开端或仁的开始。

2月25日，中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在港继续考察调研地区治理及会见不同界别。图示夏宝龙主任（右四）在行政长官李家超（右五）和劳工及福利局局长孙玉菡（右三）陪同下考察深水埗社区客厅，并在共享备餐间与受惠家庭交流（图：香港特区政府新闻处）

既然有仁的开篇，必然有仁的序章。如果说同情和怜悯弱者的恻隐之心是仁的开篇，那么尊重和关爱弱者的仁爱之情则是仁的序章。从某种意义上讲，中国儒家学说就是关于仁的学说，在孔子、孟子等儒家学说的代表人物看来，仁不仅处于仁义礼智信的五常之首，还是其整个道德体系的最高道德。仁的核心内容是爱，这种爱从爱己至爱人，从成就自己到成就他人，表现为多层次和多方面，有基于近亲血缘关系并表现为“尽孝”的对长辈和家族的爱，也有延伸并超越近亲血缘关系并表现为“尽忠”的对民族和祖国的爱。爱既是规范个人的伦理，也是维系社会的纲常。基于或始于恻隐之心的对弱者的仁爱之情，既表现为对弱者的尊重，也表现为对弱者的关爱。应该说，香港在这两个方面均交出了令孔孟等古圣先哲满意的答卷。

在尊重弱者方面，香港有许多值得称赞的地方。仅从人际称呼看，对于年龄较大者，香港称“长者”而不是称“老人”；同样，对于生理缺陷者，香港称“残障人士”而不是称“残疾人”。相对来说，香港的称呼是更加尊重人的称呼，是让人更有尊严的称呼。需要指出的是，香港的这些称呼来自中华优秀传统文化。在中华优秀传统文化中，有著对长辈敬爱、对同辈扶爱、对晚辈抚爱、对弱者关爱的传统。看似不经意的日常称呼，实则反映了优秀传统文化的传承。

在关爱弱者方面，香港不仅有社会常态状况下的系列经济贫困救助、系列住房贫困帮扶、系列长者服务及系列残障保护等方面的计划或项目，而且有社会遭遇自然灾害等突发状态下的慷慨解囊。1998年，中国内地发生特大洪涝灾害，香港捐款6.8亿元，其捐款数量居世界不同国家和地区的首位；2008年，中国内地发生汶川特大地震灾害，95%的香港居民为汶川灾时救援和灾后重建捐款。如此解囊相助，既反映了血浓于水的亲情，也反映了危难时刻对弱者的关爱。

香港㓥房住户既是经济贫困群体，也是住房贫困群体，通过实施“社区客厅试行计划”以帮助解决这个社会底层群体的生活困难，是恻隐之心再现，是关爱之情再燃，是弱势群体社会支持精神的薪火相传。

香港社会关爱弱势群体的

方式与时俱进

香港社会关爱弱势群体的方式与时俱进，体现在经济贫困救助、住房贫困帮扶、长者服务、残障服务等不同方面，接下来仅以住房贫困帮扶为例进行讨论。

1997年，笔者在美国访学时发现，人们的居住方式与其阶层状况密切相关：低收入阶层的居住方式一般是“开门见门”，即由于居住在楼中套房，“打开我家的门，就看到对家的门”；中等收入阶层的居住方式一般是“开门见屋”，即由于居住在城中别墅或独立房子，“走出我家屋，就看到对家屋”；高收入阶层的居住方式一般是“开门见景”，即由于居住在山中或海边别墅，开门所见到的或是绿水青山或是蓝色海洋。

1998至1999学年，笔者因在香港浸会大学做访问教授而在香港进行的一年社区调查发现，香港居民的居住方式不仅存在“开门见门”、“开门见屋”、“开门见景”三种不同居住方式，而且在“开门见门”之下还有个“我笼你笼”。这里的笼，就是香港人常说的“笼屋”，是用铁丝网围住的床位住所。也就是说，与美国相比，香港还有其居住空间小到只有一个床位的居住状态。

香港住房贫富分化状态导致了旨在帮扶住房贫困的香港公营房屋政策的应运而生。在香港，公营房屋主要有两种形式：一种形式是公屋，对应于澳门的社会房屋和内地的公租房，公屋是为了帮助居民有房住；另一种形式是居屋，对应于澳门的经济房屋和内地的经济适用房，居屋是为了帮助居民有住房。香港的公屋政策即香港的公屋和居屋，为调控香港社会的住房贫富分化、维系香港社会的和谐与稳定发挥了不可或缺的作用。

香港住房贫富分化状态由来已久，香港公营房屋政策也因此由来已久。在香港公营房屋政策历史研究方面，曾有“三段论”说法，即经历了1950年至1973年、1974年至1977年、1978年至今三个不同阶段；也有“四阶段”划分，即先后经历了公屋政策初期、十年建屋计划、长远房屋策略、政策中心定位四个不同阶段。经过研究，笔者认为，从总体上看，香港公营房屋政策经历了应对性公营房屋政策和规划性公营房屋政策两大阶段。

应对性公营房屋政策阶段大约是从1954年至1972年。所谓应对性公营房屋政策，就是头痛医头、脚痛医脚的房屋政策，其基本特征是帮助贫困居民有房住。在这一阶段，香港公屋因“救灾”和“扶贫”而开始兴建，“救灾屋”和“廉租屋”因而成为香港公屋的最初形式。20世纪50年代，随著人口的急剧增加，香港住房供应问题越来越严重。为了解决“房荒”问题，起初是无房居民在私人或公共土地上用铁皮、木板非法自行搭建木屋，也称“寮屋”。这些木屋因其密度高、质量低、设施缺、环境差而经常发生火灾，最终导致了1953年12月24日发生在香港九龙石硖尾木屋区的史无前例的大火，这场大火使5万多名木屋居民露宿街头，也改变了居民自行解决住房而政府不介入的状况。香港政府介入居民住房先后有两个重要举措：第一个举措是兴建“救灾屋”，史称“包宁平房”和徙置大厦；第二个举措是在兴建“救灾屋”的基础上兴建“廉租屋”。早期廉租屋每户面积11.14平方米，设备简陋，没有厨房，洗手间、浴室和水喉楼层公用，后期廉租屋则每户面积达23至46平方米，每户有单独的厨房、洗手间。截至1962年，香港屋宇建设委员会共兴建了8,000多套廉租房。

规划性公营房屋政策阶段大致是从1973年延续至今。所谓规划性公营房屋政策，就是公营房屋政策开始具有长远性和系统性考虑。规划性公营房屋政策阶段不仅帮助贫困居民有房住，而且帮助他们有住房。20世纪70年代至今，香港政府先后陆续出台了“十年建屋计划”、“长远房屋策略”和“租者置其屋计划”等一系列有关公屋建设计划或规划，这些计划或规划的出台是香港公屋政策从临时应对向长远规划转变的重要标志。根据政府角色的不同，这一时期又可分为政府主办和政府主导前后相继的两个阶段。在政府主办阶段，港英政府于1973年制订了“十年建屋计划”，旨在十年间解决180万居住在贫民窟和木屋区居民的住房问题。此项计划的主要内容是实施“居者有其屋计划”和“市区人口扩散计划”。在政府主导阶段，港英政府于1978年制订“私人部门参建计划”，开始允许私人机构参与公屋计划，这是“政府主办”转向“政府主导”的开始。在这个计划下，由政府拨地，以招标承投方式将建造公屋的部分土地转卖给私人地产商，条件是在该土地上建造的房屋必须售卖给房委会指定的购买者。1987年，港英政府推出了主要由私营部门优先策略、自置居所贷款计划和夹心阶层住屋计划构成的“长远房屋策略”。1998年，特区政府又推出了“租者置其屋计划”。

特别指出的是，自1997年香港回归以来，香港公营房屋规划更加具有长远性、系统性和连续性。在香港回归后的首任行政长官董建华看来，“以往逐年订定的卖地计划，使我们无法从长远角度著眼，也无法掌握长期的房屋供应计划”。董建华因此认为“我们需要一个较长远的十年规划大纲，从中再逐年订出往后五年的具体批地计划。此外，政府内部的规划和统筹工作，也需要彻底改革”。此后，香港公营房屋规划因而更加长远、更加系统和更加连续。规划更加长远，表现在每任行政长官每年的施政报告既规划当年，又规划未来五年乃至十年；规划更加系统，表现在每任行政长官每年的施政报告都用数千文字讨论并规划房屋用地的提供、房屋地区基础设施的建设和改善、公屋和居屋兴建和维修以及后期处置、管理等系列问题；规划更加连续，表现在后一年的房屋规划均是建立在前一年房屋规划的基层之上，有的实现或达到无缝对接。

还需特别指出的是，香港公营房屋规划不仅在回归以来更加具有长远性、系统性和连续性，而且更加具有包容性和益贫性。这里所说的包容性，是指香港自回归以来为其“说富不富、说穷不穷”的中等收入阶层购买房屋提供不同形式的帮扶。如果我们认真通读1997年至2023年香港特区政府每年的施政报告，那么就会知道有哪些不同形式的帮扶。例如董建华推行的“夹心阶层首次置业优惠政策”、梁振英推出的“协助中产置业”计划、李家超提出的“构建置业阶梯”设想。这里所说的益贫性，是指香港自回归以来更加关注居住条件最差家庭生活条件的改善。譬如，董建华亲临笼屋并在上任之初规划大幅增加公屋数量；梁振英视笼屋、板间房及㓥房为都市璀璨背后的黑暗，并在上任之始提出“协助基层上楼”即帮扶底层市民住进公屋；李家超关注㓥房并在上任不久推出“社区客厅试行计划”。这些均体现了回归以来香港特区政府对社会底层市民的关心和支持。

回归以来香港社会支持

弱势群体事业再出发

一般来说，贫富分化显著的社会都有扶贫或扶弱机制。不同的是，这种扶贫或扶弱机制，有的是为了维持现状，有的则是为了改变现状。香港回归后的首任行政长官董建华及其团队，不仅有关爱和支持弱势群体的情怀和举措，而且有改变其贫富分化现状的情怀和举措，此种情怀和举措得以传承。

2022年10月19日，现任行政长官李家超在立法会发表了首份施政报告。该份报告表明，行政长官及其团队不仅传承了回归以来香港历任行政长官及其团队改变香港贫富分化现状的情怀和举措，而且在其传承的基础上有所拓新。如果说第一任行政长官董建华的首份施政报告是香港回归后弱势群体社会关爱征程的首次出发，那么第五任行政长官李家超的首份施政报告则是香港回归后弱势群体社会关爱征程的再次出发。下面还是仅以住房贫困帮扶为例进行讨论。其一是认知层面的传承与拓新。众所周知，在衣食住行四大民生问题中，住的问题往往是最为重要的问题。正因为如此，在此之前的历届香港特区政府均将香港市民住的问题视为最为重要的民生问题。在此基础上，现届特区政府则进而将香港市民住的问题界定为“民生忧难”，从而作为施政的“重中之重”。笔者认为，此种认知精准到位。本世纪特别是2010年以来，多项民意调查表明，住的问题既是香港民生之忧的第一忧，也是香港民生之难的第一难。之所以是第一忧和第一难，一方面是因为香港人多地少，房屋供应的增加受制于土地的供应；另一方面是因为香港近些年出现阶层固化现象，较少的向上流动致使贫困人口不减反增，于是出现香港社会特有的社会景观：居住贫困市民年复一年地申请公屋居住资格；获得公屋居住资格的市民又年复一年地轮候公屋。由于上述两方面原因，房屋短缺因此成为香港社会的长期困局。令人欣慰的是现届香港特区政府试图破解这一长期困局。

其二是操作层面的传承与拓新。与此前一样，现届特区政府公营房屋规划在增加公营房屋供应、缩短公屋轮候时间等方面想尽办法。与此前不同的是，现届特区政府将其系列操作凝练并梳理成提量、提速和提质三个方面，从而使其施政更具操作性和靶向性。在提量方面，一个全新的举措是快速建成“简约公屋”，并使“简约公屋”与传统公屋在公屋供应方面相辅相成，从而在五年内增加四分之一的公屋供应；在提速方面，既通过推行“公屋综合轮候时间”指数将公屋综合轮候时间由六年缩短至约四年半，又通过落实“公屋提前上楼计划”让市民提早3至18个月上楼；在提质方面，试图通过“幸福设计”指引，为公营房屋居民打造较为舒适的公共空间、公用设施和居住环境。上述四个方面的设计对于破解公营房屋供应短缺的长期困局具有重要意义，而真正实现上述设计无疑会面临来自不同方面的挑战。

当然，现届特区政府在弱势群体社会支持方面的传承与拓新，不只是表现在住房贫困帮扶方面，还表现在精准扶贫、劳工保障与服务、残障服务、长者服务、儿童保护及妇女发展等不同方面。不仅如此，现届特区政府还深知其在社会治理层面所面临的跨代贫穷、地区环境卫生、公营房屋供应及土地房屋统筹等问题的严峻挑战。笔者坚信，在现届特区政府和香港全体市民的共同努力下，香港社会将会更加和谐、美好。

本文发表于《紫荆论坛》2024年5-6月号

编辑：刘雨桐

校对：李博扬

监制：姚润泽

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