城市生活垃圾处理费计取方法及实施条件研究

随着生活垃圾分类制度的普遍推行，全国生活垃圾分类体系正在逐步完善，亟需加快探索建立与生活垃圾分类制度相衔接的生活垃圾处理费收费制度。因此，有必要对不同城市的垃圾处理费收费制度执行及调整情况进行分析，研究垃圾处理费计取方法及实施条件，提出相应对策建议，为垃圾处理费收费制度的建立、健全提供借鉴。

本研究主要采用文献资料法、实地调研法、数理统计法，系统分析国内外生活垃圾处理费收费制度类型、处理费收取方式及收费标准计取方法，并结合我国经济社会发展水平和生活垃圾分类工作推进实际情况，研究不同类型生活垃圾处理费标准计取的方法及其实施条件。其中，文献资料法通过查阅荷兰、意大利、美国、德国、日本以及我国部分城市生活垃圾处理费收费政策、有关规划及法律法规，分析国内外生活垃圾处理费收费政策现状及趋势。实地调研法，通过在南方某城市选择部分公共机构、农贸市场、餐饮单位、宾馆饭店、商场超市、建筑工地、特种用水商户等主体测量生活垃圾产生量和水电使用量，查找生活垃圾处理费间接收费规律。数理统计法重点对不同城市直接收费、间接收费价格变化幅度进行分析比对。

1. 城市生活垃圾处理费收费制度类型研究

经查阅文献资料了解，生活垃圾收费制度主要包括3 种类型：税收、直接收费和间接收费（图1）。其中，垃圾税收制度是指国家通过税收，调整税收征纳关系及纳税人之间的利益分配，起到调节垃圾产生、排放、回收及处理行为的功能，在垃圾管理中有多种类型的应用，如产品税、垃圾税、收集税等。直接收费制度主要是指政府对污染群体或者社会居民直接收取生活垃圾费，以减少垃圾的产生并鼓励回收。常见的垃圾直接收费方式有定额收费制、直接计量收费制等。间接收费制度是指将垃圾费与水量、电量、燃气使用量等间接指标挂钩，主要是附征于公用事业收费系统收取垃圾费的方式，其中以随水征收方式即按水消费量收取生活垃圾处理费应用较多。

2. 生活垃圾处理费计取方法及应用

（1）以税收方式收取的生活垃圾处理费计取方法及应用

部分发达国家的城市利用完整的税收制度及信用系统，以税收方式来征收生活垃圾处理费，税收类型包括产品税、垃圾税和收集税等。

“产品税”是指对生产或销售的产品征收一定的税率，如意大利实行“塑料袋”课税法、德国对每个无法回收的容器进行征税、美国佛罗里达州对不能回收的新闻报纸按吨计收税费。

“垃圾税”是指以垃圾为直接课税对象，以垃圾质量或体积等作为计费标准。垃圾税收制度在欧盟等国的应用较多。美国最早在华盛顿州实施“垃圾控制税”，针对产品生产、批发、销售等环节产生垃圾的数量征收服务税。芬兰和美国开征垃圾税，旨在促进废物回收，减少垃圾填埋量。法国将垃圾处理费纳入环境税费，根据处理方式征收不同税率，对垃圾填埋处理采用高税率，按垃圾焚烧设备的环保等级征税，加强对纸质印刷废品制造者的税费征收力度。

此外， 部分国家还对收集过程征税， 通过“收集税”的形式，鼓励居民或单位减少垃圾的产生。“收集税”通常以家庭为单位进行征收，以家庭人口数量确定税率范围，超过平均值就采用更高税率，如给每个家庭一定范围的垃圾排放额度，超量排放则征收收集税，收集税的征收对象直接为居民家庭、工商业者等垃圾产生者。

（2）以固定数额收取的生活垃圾处理费计取方法及应用

按固定数额计取的生活垃圾处理费即定额收费是指以户数、房屋面积等为计费依据。按固定数额收费在中国、美国多数城市，印度、拉丁美洲多数国家，非洲西部、东南亚部分国家等得到比较广泛的应用。这种收费方式将征收的主体按类划分，针对居民、商户和企事业单位采取不同的收费标准和收费时限，根据主体的不同，管理者定期按不同的标准以天、月或年等固定征收费用。

1）按住宅面积收费。瑞典生活垃圾费用由房屋产权持有者支付，多个家庭居住的住宅楼生活垃圾费用按单位面积折算，并分配到房租中随水费支付；瑞士部分城市除推行随袋计收垃圾处理费外，拥有住房的居民还需根据房屋面积定额缴纳垃圾处理费。

2）按户收费。德国城市生活垃圾收费模式主要为“按户收费、分类收集、分类处理、综合利用”，多数城市采用“定额收费+计量收费”模式，主要根据生活垃圾处理支出费用推算，同时综合考虑人口数量、垃圾排放和收集频率、生活垃圾类别等实际情况，制定垃圾处理费征收标准。

根据国家发改委发布的《政府定价的经营服务性收费目录清单（2023 版）》可知，我国 22 个省（自治区）、直辖市生活垃圾收费标准以定额标准为主（图2），部分城市采用了“水耗标准为主、定额标准为辅”的方式，部分城市针对非居民用户采用按量收费标准（按质量或桶数）。不同地区考虑自身经济和居民消费水平，设计符合各自城市的生活垃圾收费标准。其中，针对居民用户，主要采用按户数（1.00~15.00 元· 户^-1· 月^-1）、按人数（1.00~8.00 元·人^-1·月^-1） 等标准；针对非居民用户，主要采用按人数（1.00~18.00 元·人^-1·月^-1）、按面积（0.05~3.00 元·m^-2·月^-1）、按摊位（0.16~10.00 元·摊^-1·d^-1）、按座位（1.00~3.50 元·座^-1·月^-1）、按床位（1.20~7.00 元·床^-1·月^-1） 等标准。

（3）以计量方式收取的生活垃圾处理费标准计算方法及应用

计量收费指以每个居民或每户家庭实际产生的垃圾量（体积或质量） 来收取垃圾处理费。

根据计量方式的不同，可分为按体积计量与按质量计量两种。根据单位价格是否可变，计量收费制可分为单一计量收费制、超额计量收费制和累进计量收费制 3 类（表1）。

表1 不同计量收费方式的比较

C=（C₁+C₂+C₃）/Q （1）

式中：C 为吨生活垃圾处理成本，元/t；C₁ 为生活垃圾清扫保洁费用，元；C₂ 为生活垃圾收集运输费用，元；C₃ 为生活垃圾处理费用，元；Q 为生活垃圾清运处理量，t。

鉴于生活垃圾处理属公用事业性质，可综合考虑各级财政资金承受能力，由财政资金承担一定比例的生活垃圾处理费。为方便计量，可根据生活垃圾密度，将生活垃圾处理费标准折算为以桶为单位计取，折算公式如下：

P₁=P₂×ρ×V /1000 （2）

式中：P₁ 为生活垃圾处理费收费标准，元/桶；P₂ 为生活垃圾处理费标准，元/t；ρ 为生活垃圾密度，kg/L；V 为生活垃圾收集容器体积，L/桶。

分类计价、计量收费的生活垃圾收费模式在发达国家或地区运用较多，且日益成为垃圾收费的新趋势。其中荷兰、爱尔兰、日本、瑞典、比利时、韩国、中国等均有较成熟的应用。例如，我国台北市自 1991 年 9 月起推行按量计费的垃圾费收费方式，2000 年起实行垃圾费随袋征收，垃圾袋按容积规格定价，垃圾袋的售价即为相应容积垃圾所需承担的处理费，垃圾袋容积规格为 5~120 L，售价为 45~540 新台币/包（每包有 10 或 20 个垃圾袋）；香港特别行政区也制定出台了计量收费政策。

（4）按间接收费方式收取的生活垃圾处理费标准计算方法及应用

间接收费将垃圾费与水量、电量、燃气使用量等间接指标挂钩，附征于公用事业收费系统收取垃圾费，以随水征收应用较多。随水征收是指将垃圾费与“水消费系数”间接指标挂钩，或采用定额标准，依托供水企业的水费收取平台进行收费。

随水征收的生活垃圾处理费是指根据居民的用水量和“水消费系数”确定垃圾处理费，即折算每消费 1 t 水的社会经济活动或生活过程所排放生活垃圾量的比率，进行间接收费。在一定范围内，不同垃圾产生源的垃圾量与其水消费量成正比。该方式的生活垃圾处理费标准的确定需实地调研某个周期内不同生活垃圾产生场所的生活垃圾排放量、水消费量，并归纳总结生活垃圾排放量与水消费量之间的关系，计算生活垃圾排放量对应的水消费系数，进而折算生活垃圾处理费标准，折算公式如下：

P₃=C×m/v （3）

2005 年起，东莞、深圳等十几个城市陆续采用“水消费系数法”计收居民生活垃圾处理费，各地市收费标准不一，见表2。

各类型生活垃圾收费制度存在不同程度的优缺点及社会风险，见表3。

定额收费相对间接收费和税收收费操作简易，但未根据垃圾排放量进行收费，导致市民缺乏足够的垃圾减量动力，无法推动垃圾源头减量。直接计量收费的收费额度与生活垃圾排放量直接相关，能够给单位和个人带来垃圾排放的直观感受，促进减少垃圾排放量，增加垃圾的回收利用程度，体现公平、合理和环境可持续。但其操作过程相对复杂、运行成本较高，且会引发非法倾倒、乱扔乱倒等现象。间接收费可在一定程度上实现按量计费，其收缴率高、收缴成本低，操作过程简单、规范。

1. 征收方式和计取方式相衔接

将生活垃圾处理费计取方式与征收方式有机组合，形成不同的生活垃圾收费模式。通过对比各种组合方式的指标，对不同指标效果进行赋值打分，同时赋予指标不同的权重，分析各收费模式的利弊，结果如表4 所示。

注：评分标准为高/好（4 分）、较高/较好（3 分）、较低/较差（2分）、差/低（1 分），“收缴成本”的评分标准则相反。

“水消费系数+委托代收”和“计量标准+委托代收”2 种方式的综合指标达标效果较好，但在不同的应用场景或者针对不同的收费对象，不同的收费模式在不同的维度上都具有一定的优势。

居民生活垃圾处理费采用“水消费系数+委托供水公司代收”的模式，具有一定的强制性，收缴率高、收缴成本低，能够有效解决居民生活垃圾处理费“定额标准+上门征收”模式存在的收缴率低、收费成本高、费用流失等问题。“随袋”计量收费方式需要较完善的法律政策体系、较高的社会经济发展水平和民众环保意识作为基础。目前我国生活垃圾分类制度、相关的法律法规政策、经济社会发展水平和民众环保意识等均处于完善阶段，针对居民生活垃圾，尚不具备探索应用“随袋征收”等计量收费方式的条件。

非居民生活垃圾处理费若采用“水消费系数+委托供水公司代收”模式，虽然可一定程度解决“定额标准+上门征收”收缴率低、收费成本高、费用流失等问题，但鉴于非居民场所类型多样且用水量差别较大，各场所生活垃圾产生量和用水量的关系规律不尽相同，针对不同场所区别制定垃圾处理费标准难度较大，且不同场所的垃圾处理费收费标准不统一会对收费工作产生负面影响，故此方式未能体现“产生者付费”和“分质分类差别化收费”等原则，也不符合国家有关非居民厨余垃圾实行计量收费的政策要求。非居民生活垃圾处理费可参照北京、上海、杭州、宁波等城市的做法，实施计量收费。

2. 征收方式和成本覆盖分析

垃圾收费制度在不同时期服务于不同的主要功能目标，各地应因地制宜评估经济发展水平和生活垃圾分类管理水平来确定收费模式。我国目前正处于城市化进程加速与经济转型时期，开拓垃圾处理资金筹措渠道、确保资金到位及促进源头分类减量是全面推行城市垃圾收费制度的根本目的，也是实现垃圾处理设施建设及正常运行的保障措施。在不同的应用场景或者针对不同的收费对象，各类收费模式在不同的维度上都具有一定的优势，可视具体情况针对不同的主体或区域采用不同的收费模式，以期在整体的管理上达到较优效果。

1）生活垃圾处理费制度尚不健全的地区，居民生活垃圾处理费可采用“水消费系数为主、定额标准为辅+委托代收”的方式。部分无法实现用水量计量的居民用户，可辅以定额征收的方式，从而提高收费覆盖面。非居民生活垃圾处理费可采用“计量收费+委托代收”模式。计量的方式可根据实际情况按照质量或者桶数进行收费，同时需要做好计量的监管工作。鉴于生活垃圾处理费具有较强的公共属性，该阶段建议按覆盖生活垃圾处理全流程成本的 30% 计收。

2）生活垃圾处理费制度已得到普遍推行且已实施生活垃圾分类的城市，可将间接收费作为定额收费向计量收费转变的有效过渡手段。相比定额征收方式，随水征收等间接收费方式具有收缴率高、征缴成本低、操作简易高效、覆盖面广、有效减少多头收费或不付费行为、间接体现社会公平等优势。随着生活垃圾分类工作的推进，在定额收费制逐步转变为直接计量收费制期间，可通过“水消费系数法”进行过渡。

同时要做好以下工作：一是核算科学合理的折算系数和收费标准；二是做好政策配套，利用多种渠道向公众进行讲解宣传，提高公众对随水征收政策的接受度；三是做好政策保障，对低收入人群、公益组织等特殊收费对象进行免征、减征或者补贴，不增加其缴费负担。鉴于该地区居民已基本具备“谁污染谁付费”理念，建议按覆盖生活垃圾处理全流程成本的 40%~50% 计收。

3）生活垃圾处理费制度和生活垃圾分类制度均得到有效实施的城市，可深入探索建立“激励+约束”的收费机制，建立标准化、规范化的垃圾收费流程，以低成本、高效率地征收费用。目前我国生活垃圾处理费采用按量收费方式尚处于探索起步阶段。部分已经实行生活垃圾“按量计费”的城市，其计量收费对象主要是针对非居民用户。在按量计费标准的制定和应用过程中，需要严格遵守“分类分步、因地制宜”的原则，防止收费政策“一刀切”。

根据我国目前生活垃圾分类推进程度，现阶段可重点针对非居民用户探索实行生活垃圾计量收费制度。在计量方式上可选择按质量直接计量以及按照垃圾密度和垃圾桶容积折算单桶收费标准。待分类制度、生活垃圾收费体系进一步完善后再逐步探索对居民实施按量计费。鉴于该类型城市居民已基本具备“源头减量、多排放多付费”理念，建议按覆盖生活垃圾处理全流程成本的 50%~60% 计收。

为鼓励生活垃圾分类处理、源头减量，城市生活垃圾处理应按“产生者付费”原则建立收费制度，并结合生活垃圾分类工作推进程度，不断优化垃圾处理费计费方式和征收方式，逐步建立计量收费、分类计价机制。通过完善生活垃圾分类制度、完善配套法律法规、因地制宜逐步优化生活垃圾处理费收费征收方式和计取标准，为生活垃圾收费制度的建立和实施提供保障。初步推行生活垃圾分类的城市，可对居民和非居民采用不同的模式征收垃圾处理费。居民生活垃圾处理费可考虑采用“水消费系数+委托代收”模式。非居民生活垃圾处理费可考虑采用“计量收费+委托代收”模式。生活垃圾处理费制度已得到普遍推行且已全面实施生活垃圾分类的城市，可将间接收费作为定额收费向计量收费转变的有效过渡手段。生活垃圾处理费制度和生活垃圾分类制度均得到有效实施的城市，可深入探索建立“激励+约束”的收费机制，建立标准化、规范化的垃圾收费流程，以低成本、高效率地征收费用。

来源丨环境卫生工程

作者丨黄淑娟、李航