根据《中华人民共和国建筑法》第五十八条的规定，建筑施工企业对工程的施工质量负责。因此，建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的需要修改的，由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。设计变更是指设计单位对原施工图纸和设计文件中所表达的设计标准状态的改变和修改；设计单位依据建设单位的要求对原设计内容进行修改、完善、优化。

在工程施工的前期，建设单位（或称发包人）会组织设计单位、监理单位、施工单位参加设计交底会议。在该会议上，经施工单位和建设单位提出，各方研究同意而改变施工图的做法，都属于设计变更，并针对该设计变更产生新的图纸或设计变更说明。在施工单位施工过程中，可能遇到一些原设计未预料到的问题或设计缺陷，需要设计单位对此问题进行补充设计处理；因而发生设计变更。这类设计变更应注明工程项目、位置、变更的原因、做法、规格和数量，以及变更后的施工图。如果是针对某项施工内容，在施工现场对原施工图纸进行微观调整，这种调整不需要出具图纸，为不影响施工进度，一般由建设方、监理方、施工方形成会签记录，也视为对设计的变更。施工企业在施工过程中，因甲方指定的工程材料变更，行政部门推广新型施工工艺，新型的施工设备的使用，也会导致原施工图纸无法实现，需要改变某些工程项目的具体设计，引起设计变更。设计变更涉及到工程施工内容，影响最终工程结算借款，需要保存好相应证据。在上述原因下产生的设计变更，会有如下形式的证据：设计变更后的图纸、设计单位下发的变更通知单、经过建设方、监理方、施工方共同签字确认的设计变更签证单、监理方下发的工程联系单等。诸如此类可以看出，设计变更的一般书面表现形式有《设计变更图纸》或《设计变更通知单》，本节我们从提出变更的主体来看不同表现形式，分别是审查机构、建设单位、监理单位、勘察单位、施工单位。

在合同履行过程中，不论是审查机构和其上级主管部门，还是勘察设计工作的行业管理部门，一旦发布新的设计法规、规范、标准或对原有规定进行修改，实际上也就提出了对相关设计文件的变更要求。

一般而言，到了施工合同履约阶段，建设单位发起的设计变更主要表现为外观、非主要设备、附属设施、管线、绿化等，较少涉及到地基基础和主体结构，通俗讲就是“小修小补”。除了由施工单位自己提出的变更建议，其他设计变更一般都是通过建设单位或经建设单位同意后由监理单位告知施工单位的，即便是施工单位提出的变更建议，还是要经建设单位同意才能实施并获取费用和工期补偿。

监理单位发现建设工程勘察、设计文件不符合工程建设强制性标准、合同约定的质量要求的，应当报告建设单位，建设单位有权要求建设工程勘察、设计单位对建设工程勘察、设计文件进行补充、修改。发包人不同意变更的，监理人无权擅自发出变更指示。

相关法规一直强调“先勘察，后设计，再施工”。由于勘察单位的工作成果关系到建设工程的地基基础、主体结构、抗震等级等关键技术问题，对项目的质量和安全有直接的重大影响，设计文件的相应变更也往往会产生较大的费用和工期变动。

施工单位发起的设计变更在开工前、开工后均有可能发生。例如，建设单位要求赶工期，设计文件中规定的工序、工法无法满足时间要求，施工单位提出了设计变更；又如，当地市场突然缺少设计文件要求的建筑材料、施工设备导致相应要求无法实现，施工单位提出了设计变更；再如，因为季节、气象、地质等原因，设计文件中规定的工法、工艺无法实施，施工单位提出了设计变更。施工单位提出设计变更往往是因为实际情况超出了合同约定或原有的施工计划、技术方案所致。当然，也不排除施工单位由于发现了基础资料或者设计文件的错误、疏漏从而提出设计变更。

“审计”作为一个法律概念被规定《审计法》及其实施条例中，其中《审计法》第二十二条规定了建设工程项目中审计机关的审计职责；《审计法实施条例》第二十一条进一步明确了审计范围；《政府投资项目审计规定》第五条明确应当对政府重点投资项目进行审计。《审计法实施条例》第2条规定：“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。

基于上述规定，审计机关的职责是审计监督，审计监督的方式是对被审计单位与财政收支、财务收支有关的资料和资产进行检查，审计机关行使审计职权的方式是作出审计报告、审计决定、提出处理、处罚的意见。因此，行政审计是法定审计，是审计机关行使国家权力、管理行政实务的活动。

在建设工程施工合同纠纷中，对工程项目的审计，依据《审计法》第23条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”该条规定明确了对应当进行行政审计的工程建设项目是“政府投资和以政府投资为主的建设项目”，对于该项目的内容和范围，《审计法实施条例》第20条进一步进行了明确规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。”

由此可见，对于“政府投资和以政府投资为主的建设项目”的审计，主要是对该项目的真实、合法和效益的情况进行监督。《政府投资项目审计规定》第6条又进一步进行了规定，审计机关对政府投资项目重点审计的内容包括：履行基本建设程序情况；投资控制和资金管理使用情况；项目建设管理情况；有关政策措施执行和规划实施情况；工程质量情况；设备、物资和材料采购情况；土地利用和征地拆迁情况；环境保护情况；工程造价情况；投资绩效情况；其他需要重点审计的内容。”据此，行政审计是一种行政监督行为，与当事人之间的民事法律性质不同，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止项目存在违规行为。

工程审价是工程造价控制必不可少的环节，是准确合理确定工程造价的重要手段。很多建设单位因为不具有相应的能力独立完成工程竣工结算书的审核，往往在与承包人签订的建设工程施工合同结算条款中约定“工程结算以第三方审定价款为准”。实务中，承包人在向发包人主张工程价款时，发包人也经常引用建设工程施工合同中的上述第三方审价条款，并以工程项目尚未完成第三方审定为由暂缓支付工程价款。

工程审价，是指发包人和承包人依据合同约定的计价方式和计价标准，以及工程涉价结算资料，自行或者共同委托工程造价咨询机构对工程造价结算进行审核工作。工程审价通常被认为是发包人和承包人依据合同约定及工程涉价结算资料进行审核工程结算的一种民事法律行为。证据效力上，结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第三十条的规定，工程审价结论区别于建设工程施工合同纠纷诉讼或仲裁案件中，经法院或仲裁机构委托造价鉴定机构出具的工程造价司法鉴定意见，即：工程造价司法鉴定是确定涉案工程造价的最后方法，鉴定意见不仅是技术成果结论，也是我国《民事诉讼法》明确规定的八种证据形式之一；而工程审价结论如果不能经发包人和承包人双方认可，在诉讼或仲裁案件中只能作为单方主张的证据，如双方当事人未明确表示受该咨询意见约束，在无法达成一致的情况下，人民法院一般应当进行工程造价司法鉴定，除非符合前述司法解释第二十一条规定的默示认可承包人结算文件的情形。

实践中，工程审价结论往往以工程结算审核定案单的具体形式出现。对工程结算审核定案单的法律效力，有不同的观点和争议。有观点认为，发包人与承包人在工程结算审核定案单上盖章，是双方对工程价款达成的一种结算协议，是双方真实意思表示，并不违反法律法规的强制性规定，因此，发包人和承包人理应据此进行工程价款的结算，而无必要申请法院另行委托司法鉴定；持相反观点的一方则认为，工程结算审核定案单仅仅是发包人与承包人对审价单位审价结论的认可，并不是发包人与承包人协商达成的关于工程价款结算的协议，故工程结算审核定案单不应当受发包人和承包人是否盖章确认的影响。还有观点认为，双方共同委托第三方进行审核，仅能表明双方就共同委托行为达成了一致，但并不能确认双方对共同委托的审核意见也必然已经达成了一致，任何一方均应当有提出异议的权利，因此基于双方的共同委托所形成的第三方咨询意见并不应当然成为确定争议工程价款结算的依据。

在建设工程合同纠纷实务中，审价与审计的基本概念极易混淆，明确其互相区别十分重要。审价是民事平等主体的市场行为，委托审价并无主体的强制规定，审价依据当事人合意和双方的合同而进行；审计则是主管部门对被监管人的行政行为，其审计对象为使用国有资金的特定主体，审计应依据财政投资计划及审计法的有关规定进行。审价是民事法律行为，是作为平等主体的发包方和承包方之间对发包、承包施工的工程造价审查、核对以完成最终结算的一种方法。当事人可以委托有审价资质的机构进行审价，也可以就工程结算价款通过协商达成一致。审计则是政府的行政行为，是作为项目投资的所有者对经营者的经营行为的监督、评价和再审查。具体而言，二者的区别在于：

审价一经审价机构审定或双方当事人认可，即对双方当事人均具有法律约束力，经审定的造价是支付的依据，双方当事人不得反悔，必须执行。审计结果则只对被审计单位产生约束力。显然，我国《审计法》和《审计法实施条例》，仅设定审计机关可以对工程项目的预算执行情况和决算进行审计监督，并未规定审计结果可以作为工程价款结算依据。2001年4月2日，最高人民法院就河南省高级人民法院专题请示的答复《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）全文是：“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

此外，2011年《全国民事审判工作会议纪要》第25条也规定：当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。综上，在工程欠款纠纷案件的诉讼过程中，欠款人为达到逾期付款或少付款的目的，往往以工期、工程质量、造价结算方式等为由予以抗辩，同时，提出鉴定和重复鉴定也是一个常见的抗辩或拖延确定最终造价的手段。

工程结算是指发包人与承包人就工程建设项目的工程造价、其他应付款（含保证金、索赔款、奖励等）及相应的已付款、应扣款，还有质保金、付款计划等各方面内容进行协商，据以确定最终欠付金额及后续履行安排的过程。工程结算最主要关注点为工程造价的最终确认，系平等民事主体之间的双务民事法律行为。

在建设工程合同纠纷实务中，各方分歧最大和最容易导致迟延结算问题的就是结算依据，也就是到底以什么依据来进行结算？

对于工程价款的结算来说，以发包人或承包人任一方的立场来看，首先应结合工程实际，综合分析出相对有利的结算依据，继而自始至终在结算过程中予以坚持，并做好说服审价单位、说服审判机关的准备。概言之，实践中主要有以下五种结算依据：

1.直接发包合同

对于不属于必须招投标的项目，不管是协商确定承包人还是通过比选方式确定承包人，我们均视之为直接发包。发包人和承包人签订的施工合同合法有效，应当作为工程价款的结算依据。也就是说，直接发包的合法有效的合同作为结算依据，各方没有分歧。在此情形下，工程款结算还应注意三个方面的问题。

首先，行使合同权利要充分。我们注意到在实践中时常发生这样的问题，同样是一份合同、一份依据，为什么结算出来的价款会不一样？这就要求我们要把合同的内容充分理解、认真吃透。尤其是承包人，合同内容吃透，权利的行使才会充分，应当结算的价款才会一分不少。

第三方面，注意利益平衡。实践中往往有这样的案件，对发包人来说，原本接受一个结算价格，就可以了结整个工程价款，因为处理不当，后来通过诉讼反倒是支付了更多的工程价款；而对承包人来说，原本接受一个结算价格，整个项目的收支还算正常，后来发生结算纠纷，最终得到的结算款可能还少于当初的结算价格。也就是说，如果双方在结算过程中能够考虑到各自利益平衡，不至于引发纠纷，可能对双方而言都是相对有利的。

2.中标合同

我们说将中标合同作为结算依据，前提是承发包双方签订的合同中，存在一份合法有效的中标合同。当然，实践中这个前提本身可能就会有较大的分歧。另一种情况是承发包双方只有一份合同，该合同是经过招投标程序的中标合同，无论其是否有效，均以其为工程价款的结算依据。

3.招投标文件

通常，经过招投标程序发包项目，双方签订的合法有效的中标合同，当然作为工程价款的结算依据。那么，实践中什么情况下招投标文件可以作为结算依据呢？当中标合同的实质性内容背离了招投标文件的时候，合法有效的招投标文件将作为工程价款的结算依据。类似情形大多发生在双方因结算发生了纠纷，一方在详细梳理工程项目的文件后，以法律的标尺去衡量工程价款的结算依据时，招投标文件才会走上“前台”，成为工程价款的结算依据。

4.实际履行的合同

当我们谈到实际履行的合同时，往往是指同时存在两份或更多份的合同，且该等合同均无效的情形下，需要研究哪一份合同是实际履行的合同，从而确定工程价款的结算依据。

在相当多的建设工程结算纠纷中，对于哪一份是实际履行的合同，争议非常大，甚至到最后也无法确定。从相对有利于自己一方的角度，我们可以从下列几个方面去论证一份合同是实际履行的合同。

第一个方面，在整个项目建设过程中，每个月要申请支付进度款，而进度款的申请和支付，看一看依据的是哪个合同，这是非常重要的一个方面。

第二个方面，大家既然有争议了，往往施工也基本上差不多了，项目基本处于结算的过程中，因此可以查看结算的初期大家以哪一份合同作为结算的依据。一开始结算的时候，可能大家分歧没那么大，很容易反映双方的真实意思。

第三个方面，工程的进度以及工程范围，结合工程本身，我们也是可以从这两个角度来判断哪一份合同是真正实际履行的合同。比如，工程进度计划，是根据哪份合同制定的，可以查询一些细节的资料来帮助判断实际履行的合同是哪一份。

第四个方面，必须非常关注双方在整个履约过程中来往的函件，以及每一次例会的纪要。这些资料当中也会体现出哪一份合同是真正实际履行的合同。

5.最后签订的合同

如前所述，建设工程结算纠纷中存在多份合同均无效的情形下，需要确定实际履行的合同作为结算依据。但实践中可能由于多种原因无法确定哪一份合同是实际履行的合同。此时，按照最高法院的意见，应以最后签订的合同作为结算依据。而工程实践往往是更加复杂的，一方面实际履行的合同无法判断，另一方面可能最后签订的是哪一份合同也无法判断。在这种情形下，工程价款的结算依据应结合个案情况，以公平原则确定工程价款的结算依据。

当事人虽未在合同中约定“以政府审计为准”，但部分政府投资项目因受到政府审计监督，特别是部分地方性法规规定相关项目结算以政府审计为准，导致现实中仍存在政府审计影响工程结算的情况。《审计法》第23条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”《审计法实施条例》第20条进一步规定，《审计法》所称政府投资和以政府投资为主的建设项目包括：（1）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（2）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。属于前述规定中的政府投资项目受到政府审计监督，此类工程的价款结算都可能受到政府审计的影响。我们认为：

政府审计又称行政审计，是指由专职机构和人员对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。根据《政府投资项目审计规定》第6条的规定，审计机关对政府投资项目重点审计的内容有：履行基本建设程序情况、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、工程质量情况、设备物资和材料采购情况、土地利用和征地拆迁情况、环境保护情况、工程造价情况、投资绩效情况等等。可见，政府审计是一种行政监督行为，主要目的是对财政投资规模、资金使用情况、有无截流国家资金、有无任意扩大投资、是否存在腐败浪费问题等行为进行审查监督，并作出合规性审查意见。

显然，政府投资工程中的政府审计与工程结算所关注的内容并不一致，两者并无必然联系。建设工程施工合同中结算条款“以政府审计为准”的约定，实际上是附义务条件即约定了付款义务的前提条件，适用履行规则而不是效力规则。作为履行层面当事人对“以政府审计为准”的结算条款是否尊重，是区分该条款是否适用的前提。由此讨论不同情形下的处理规则。