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公众号“法内逍遥”点评
行政复议是基于行政机关上下级关系架构而设立的一种解决行政争议的权利救济制度。与行政诉讼比较，下级行政机关可以不服一审法院判决提起上诉，但对于上级行政机关作出的行政复议决定，下级行政机关即使不服，也无权向法院提起诉讼。故一般来说，不存在法院撤销上级行政机关的行政复议决定，恢复下级行政机关所作具体行政行为法律效力的情形。
本案的特殊性在于，不服市政府行政复议决定的是与复议决定有利害关系的第三人，法院经审理认为市政府行政复议决定主要证据不足，适用法律错误，应予纠正。县市监局作出的行政处罚决定并不违反法律法规的规定，依法可以一并判决恢复其法律效力。
类似本案的情形较为罕见，属于下级行政机关“曲线”推翻上级行政机关复议决定，关键在于与行政复议决定有利害关系的第三人启动诉讼程序来发动！
（2020）皖10行初5号
原告：歙县百惠平价水果超市……
被告：黄山市人民政府……
第三人：歙县市场监督管理局……
第三人：胡小华……
原告歙县百惠平价水果超市（以下简称百惠超市）诉被告黄山市人民政府与第三人歙县市场监督管理局（以下简称歙县市监局）、第三人胡小华行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案，并在法定期限内向被告黄山市人民政府、第三人歙县市监局和胡小华送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告百惠超市的委托代理人方成友、金科，被告黄山市人民政府的委托代理人洪卫华、吴丽玲，第三人胡小华到庭参加诉讼，第三人歙县市监局未到庭。本案现已审理终结。
被告黄山市人民政府于2020年3月2日作出黄政复决〔2019〕142号《行政复议决定书》，决定撤销歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号《市场监督管理投诉举报处理答复》（以下简称《处理答复》）及歙市监当罚字〔2019〕24号《当场行政处罚决定书》；责令歙县市监局重新作出投诉举报处理答复。
原告百惠超市诉称，2019年10月22日和23日，胡小华分二次在百惠超市购买罐装山核桃仁共计63罐。2019年10月25日，胡小华将百惠超市涉嫌销售无标签预包装食品的违法行为举报至歙县市监局。歙县市监局立案调查后，基于调查收集的证据和认定的事实作出了歙市监当罚〔2019〕24号行政处罚决定，并于2019年12月3日作出（歙）市监复字〔2019〕261号投诉举报处理答复向胡小华送达。
2019年12月5日，胡小华因不服歙市监当罚〔2019〕24号行政处罚决定向黄山市人民政府申请行政复议，黄山市人民政府于2020年3月2日作出黄政复决〔2019〕142号行政复议决定，决定：撤销歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号《处理答复》及歙市监当罚〔2019〕24号《当场行政处罚决定书》；责令歙县市监局重新作出投诉举报处理答复。
百惠超市认为黄政复决〔2019〕142号行政复议决定存在程序违法、事实认定错误及适用法律不当的问题，严重侵犯了百惠超市的合法权益。理由如下：
一、胡小华不具备申请行政复议主体资格，该案受理程序违法。
二、百惠超市销售的山核桃仁是散装食品，黄山市人民政府以百惠超市“以38元1筒，99元3筒的价格销售涉案罐装核桃仁，不再称重计价，与散装食品需要称重计价的特征并不一致”为由否定案涉山核桃是散装食品的事实认定错误，黄山市人民政府片面使用文义解释，违反了行政法合理性原则。
三、歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号《处理答复》及歙市监当罚〔2019〕24号《当场行政处罚决定书》程序规范、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、处罚适当，黄山市人民政府以《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目撤销上述答复和决定，适用法律不当。
综上，请求：1.撤销黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕142号行政复议决定，重新作出维持歙县市监局歙市监当罚〔2019〕24号行政处罚决定。2.本案诉讼费由黄山市人民政府承担。庭审中，百惠超市明确其诉讼请求为：1.撤销黄山市人民政府作出的行政复议决定；2.恢复歙县市监局作出的行政处罚决定；3.本案诉讼费由黄山市人民政府承担。
百惠超市向本院提交了以下证据：……
被告黄山市人民政府辩称，一、行政复议程序合法。黄山市人民政府接到胡小华提交的行政复议申请后，认为歙县市监局对胡小华作出的举报处理答复，赋予了胡小华行政复议的权利，故胡小华与该答复具有利害关系，胡小华针对答复的内容提起行政复议符合受理规定。黄山市人民政府受理后履行了行政复议的相关程序，行政复议程序合法。二、黄政复决〔2019〕142号行政复议决定书依据的事实清楚、证据确凿、适用法律准确，并未违反行政合理性原则。本案中，歙县市监局认定涉案无标签罐装山核桃仁为散装食品，但未提交证据证明确为非定量包装，且案涉山核桃仁是以罐计价，而非称重计价销售。故歙县市监局在未对涉案罐装山核桃仁进行称重的情况下，就认定其为散装食品，缺乏必要证据证明，进而根据行政复议法第二十八条第（三）项第1目之规定，以主要事实不清、证据不足为由撤销了歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号处理答复及歙市监当罚字〔2019〕24号行政处罚决定。三、歙县市监局不应当成为本行政诉讼的第三人。歙县市监局作为原行政机关，与被诉行政复议决定并没有实体上的直接利害关系。同时，基于行政复议制度的属性以及行政复议法的规定，原行政机关作为行政复议机关的下属机关，对行政复议决定有履行的义务，即使原行政机关成为本行政诉讼的第三人，其也没有独立的诉讼请求，人民法院查明案件事实无需原行政机关参与，故其作为第三人参加诉讼没有实际意义。综上，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕142号行政复议决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回百惠超市的诉讼请求。
黄山市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：……
第三人胡小华述称，一、胡小华与该具体行政行为具有利害关系。胡小华维权的前提是百惠超市存在销售无标签预包装食品的违法行为。基于该违法行为，胡小华向歙县市监局举报投诉，但歙县市监局认定该行为是违法销售散装食品，导致胡小华失去维权的前提，因此，胡小华为维护自身权益，具有行政复议申请人资格。二、百惠超市的违法行为，从法律规定来说，符合预包装食品的特征，不符合散装食品的特征。三、胡小华是普通消费者，并不是职业打假人，且职业打假人也不是法律上的概念，是否是职业打假人也与本案无关。综上，请求法院驳回原告百惠超市的诉讼请求。
胡小华向本院提交了以下证据：……
第三人歙县市监局未向本院提交书面意见，亦未提交证据。
经庭审质证，百惠超市对黄山市人民政府提交证据的质证意见为：……
胡小华对黄山市人民政府提交证据的质证意见为：……
黄山市人民政府对百惠超市提交证据的质证意见为：……
胡小华对百惠超市提交证据的质证意见为：……
百惠超市对胡小华提交证据的质证意见为：……
黄山市人民政府对胡小华提交的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：百惠超市提交的证据证明其与案涉行政复议决定有利害关系，具有原告主体资格。
黄山市人民政府提交的证据证明胡小华向歙县市监局举报百惠超市违法销售无标签预包装食品，歙县市监局调查后认为百惠超市的行为构成未按规定销售散装食品，遂对百惠超市作出警告的行政处罚，并将处理结果向胡小华予以反馈。胡小华不服，向黄山市人民政府提起行政复议，黄山市人民政府作出案涉行政复议决定。
胡小华提交的证据证明其在百惠超市购买山核桃仁，发现百惠超市涉嫌违法销售预包装食品向歙县市监局举报，歙县市监局作出处理后向其答复的事实。
经审理查明，2019年10月22日、23日，胡小华在百惠超市购买了罐装山核桃仁共计63罐。2019年10月25日，胡小华以百惠超市涉嫌违法销售无标签预包装食品为由向歙县市监局进行举报。歙县市监局接到举报后，于2019年11月4日对百惠超市进行调查核实，认为百惠超市未按规定销售散装食品山核桃的行为，违反了《食品安全法》第六十八条的规定，并于当日作出歙市监责改〔2019〕62号《责令整改通知书》，责令其改正违法行为，并作出歙市监当罚字〔2019〕24号《当场行政处罚决定书》，对百惠超市给予警告处罚。2019年12月3日，歙县市监局向胡小华作出（歙）市监复字〔2019〕261号《处理答复》，将处理结果予以反馈。胡小华不服上述处理结果，向黄山市人民政府申请行政复议，复议请求为：1.撤销歙市监当罚字〔2019〕24号行政处罚决定；2.责令歙县市监局对胡小华举报的百惠超市销售无标签预包装食品的违法行为进行认定并作出相应处理；3.责令将上述违法行为的处理结果作出书面答复。黄山市人民政府受理该申请后，追加百惠超市为第三人参加行政复议。2020年3月2日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2019〕142号行政复议决定，认为歙县市监局在未对涉案罐装山核桃仁进行称重的情况下，就认定其为散装食品，缺乏必要证据，故歙县市监局以“未按规定销售散装食品山核桃”为由对百惠超市进行处罚证据不足；（歙）市监复字〔2019〕261号《处理答复》亦缺乏事实基础。遂决定如下：撤销歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号《处理答复》及歙市监当罚字〔2019〕24号《当场行政处罚决定书》；责令歙县市监局重新作出投诉举报处理答复。百惠超市不服上述行政复议决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
另查明，2019年10月25日，胡小华向歙县市监局的投诉请求为：请求歙县市监局责成百惠超市退还购物款2079元，并赔偿十倍损失20790元。歙县市监局在对百惠超市作出责令整改和警告处理后，对胡小华提出的上述投诉请求进行了调解。因胡小华针对上述诉求又向歙县人民法院提起买卖合同纠纷民事诉讼，且百惠超市以胡小华非以生活消费为目的购买为由不同意接受调解，歙县市监局遂终止调解。歙县人民法院作出一审民事判决后，胡小华不服向本院提起上诉，本院二审审理过程中，胡小华与百惠超市于2020年6月12日达成和解协议：由百惠超市支付胡小华6100元（含退回胡小华因向百惠超市购买山核桃仁所支出的货款），同时胡小华返还百惠超市山核桃仁52罐，并约定协议签订后，胡小华保证不再向行政部门或司法机关要求追究百惠超市的任何责任。同日，上述协议履行完毕。后胡小华以双方达成和解为由，于2020年6月12日向本院提出撤回上诉的申请。同日，本院作出（2020）皖10民终249号民事裁定，准许胡小华撤回上诉。
本院认为，本案的争议焦点为：黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕142号行政复议决定是否合法。具体包括：一、案涉行政复议决定程序是否合法；二、案涉行政复议决定撤销歙县市监局作出的歙市监当罚字〔2019〕24号行政处罚决定是否正确；三、案涉行政复议决定撤销歙县市监局作出的（歙）市监复字〔2019〕261号处理答复是否正确。
关于争议焦点一。黄山市人民政府受理胡小华的复议申请后,分别向胡小华和歙县市监局送达了行政复议受理通知书和答复通知书,并通知百惠超市作为第三人参加复议，在歙县市监局提交复议答复及相关证据，百惠超市提交书面意见及证据后，作出案涉行政复议决定并依法送达,上述程序符合法律规定。但本案中,胡小华的复议申请事项包括两个方面：一是要求撤销歙县市监局对百惠超市作出的行政处罚决定，二是要求撤销歙县市监局对胡小华作出的处理答复。上述处罚决定及答复系歙县市监局针对不同的行政相对人作出的性质不同的两个行政行为，胡小华在一个行政复议申请中，要求黄山市人民政府对两个性质不同的行政行为进行审查，该复议申请在形式上不符合相关规定。作为复议机关，应当对当事人进行指导和释明，让其针对不同的行为分别提出复议申请。黄山市人民政府未经释明，将两个行政行为一并进行复议并作出决定，不符合行政复议机关“一行为一处理”的原则。
同时，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。因此,复议申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害是其提起行政复议的前提条件。《食品药品投诉举报管理办法》规定了公民、法人或者其他组织有对食品、药品违法行为进行投诉、举报的权利,行政主管部门有在法定期限内履行答复的义务,但是并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。胡小华针对歙县市监局对百惠超市作出的行政处罚决定提起复议，其实质是意图作成对百惠超市加重处罚,由于这种作成对第三人负担的请求权缺乏相关规定,故胡小华对案涉行政处罚决定申请行政复议缺乏请求权的基础,不具有行政复议申请人资格。因此，黄山市人民政府认为胡小华有对行政处罚决定提起行政复议的申请人资格，于法相悖。
关于争议焦点二。歙县市监局接到胡小华的投诉举报后，对百惠超市进行了调查核实，制作了《现场检查笔录》，提取了实物照片和《营业执照》《食品经营许可证》及案涉山核桃仁生产厂家的《营业执照》《食品生产许可证》等证据。歙县市监局经过调查取证，通过综合分析判定：百惠超市经营山核桃仁履行了进货查验等义务，购进时为大包装散装食品，为方便销售，同时为防蝇防尘防潮保障产品质量的需要，采用罐装方式进行售卖。罐装山核桃仁使用的塑料罐无体积容量标示，并非预先设定量值罐装，罐装后也未标注净含量等相关信息内容，同时也不是预先定量制作在塑料罐内，不属于《食品经营许可管理办法》第五十二条第一款第（二）项规定的“预包装食品”，属于散装食品的范畴。因盛放山核桃仁的塑料罐容器上未标明食品的名称、生产日期及生产经营者名称等内容，不符合《食品安全法》第六十八条的规定，构成未按规定销售散装食品的违法行为，遂对百惠超市处以警告的行政处罚并责令其改正违法行为。歙县市监局作为食品安全监管的专门机关，其职业素养和判断能力应高于非专业普通人，上述认定系其作为监管机关，对案涉食品及违法行为的性质作出的专业判断，在无充分证据足以推翻的情况下，一般应予以尊重。故，歙县市监局认为百惠超市的行为系未按规定销售散装食品的违法行为，并依据相关法律规定作出警告的行政处罚，并无不当。黄山市人民政府仅以歙县市监局未对涉案罐装山核桃仁进行称重就认定其为散装食品、缺乏必要证据为由撤销案涉行政处罚决定，依据不足。
关于争议焦点三。本案中，胡小华依据《食品安全法》的规定对百惠超市涉嫌违规销售预包装食品的行为进行举报。歙县市监局作为食品安全监管机关，对百惠超市是否违反《食品安全法》的行为进行调查和处理，该查处行为是出于对不特定公众利益的保护,并不会对举报人个人的合法权益造成侵害；胡小华亦未提供证据证明其身体健康和生命安全受到被举报事项的实际侵害；胡小华在庭审中亦陈述“我的观点得到支持，对我会有奖励”；另胡小华已就相关权益纠纷提起了买卖合同民事诉讼，赔偿事宜业已和解解决，即胡小华就其损失已经获得救济，且胡小华在和解协议中亦承诺今后不再追究百惠超市的任何责任，其在本案中的主张亦有违诚信原则。由此，歙县市监局对百惠超市作出的处理结果对胡小华已不会产生实际影响。歙县市监局将调查处理结果向胡小华予以答复。该答复本身并未对胡小华施加新的负担,也未减损其权益，并不会对胡小华权利义务产生实际影响，且歙县市监局作出的行政处罚决定亦无不当。在此情况下，黄山市人民政府以歙县市监局作出的答复缺乏事实基础为由撤销该答复，属于适用法律法规错误。
综上，黄山市人民政府作出撤销行政处罚决定及处理答复的黄政复决〔2019〕142号行政复议决定，主要证据不足，适用法律错误，应予纠正。百惠超市请求撤销上述行政复议决定的主张，本院予以支持；歙县市监局作出的歙市监当罚字〔2019〕24号行政处罚决定并不违反法律法规的规定，依法可以一并判决恢复其法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告黄山市人民政府于2020年3月2日作出的黄政复决〔2019〕142号行政复议决定；
二、恢复第三人歙县市场监督管理局作出的歙市监当罚字〔2019〕24号行政处罚决定的法律效力。
案件受理费50元，由被告黄山市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 邹有春
审判员 秦 峻
审判员 方惠灵
二〇二〇年八月二十八日
法官助理 汪权峰
书记员 王 阳
来源：中国裁判文书网
