青海省人民政府办公厅关于印发进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案的通知

《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》已经省政府第43次常务会议、省委全面深化改革委员会第26次会议审议通过，现印发给你们，请抓好贯彻落实。

青海省人民政府办公厅

2024年12月25日

为全面贯彻党的二十届三中全会和省委十四届七次全会精神，健全权责配置更加清晰、收入划分更加规范、财力分布更加均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，进一步理顺省以下政府间财政关系，根据《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号)精神，结合我省实际，制定本方案。

一 、聚焦“清晰合理”,进一步厘清省以下财政事权和支出责任划分

1.完善财政事权划分机制。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市州县重大基础设施规划建设、国省干线、机场、铁路、重点区域(流域)生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等确定为市州、县财政事权。

2.探索建立财政事权清单。省财政厅会同有关部门梳理形成省级财政事权、省级与市州、县共同财政事权清单，明确事权项目、保障标准、支出分担比例等要素。指导各地逐步建立市州级、市州级与县级、县级财政事权清单制度。

3.清晰界定财政支出责任。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，省级财政事权由省级承担支出责任，减少委托市州、县代行的省级财政事权，确需委托市州、县履行的，要足额安排专项转移支付；市州、县财政事权由市州、县承担支出责任，原则上由市州、县通过自有财力安排，对于履行支出责任中的收支缺口，除部分资本性支出通过上级转贷的地方政府债券安排外，主要通过上级下达的一般性转移支付弥补；共同财政事权要清晰划分省、市州、县各级财政支出责任分担比例，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，逐步实行以县为单位的分类分档分担比例。今后新出台分领域改革方案时，对同一市州、县的不同领域共同财政事权支出责任分担比例，原则上应予以统一；已出台改革方案的，逐步调整至同一比例。

4. 健全改革承接落实机制。省财政厅要积极跟进中央与地方分领域财政事权和支出责任划分改革，会同有关部门原则上一年内划分省级与市州、县财政事权和支出责任。市州级政府要做好改革承接落实，对属于市州、县财政事权的领域，应及时明确各级财政事权和支出责任，鼓励先行在社会治安、城乡社区等领域开展探索。今后省级新出台分领域改革方案后，市州级政府原则上要于一年内承接落实到位。

5.严格财政支出责任管理。落实财政承受能力评估和事前绩效评估应用机制，作为出台重大增支政策和新上政府投资项目的前置条件。各级部门制定政策涉及新设财政专项资金或增加财政支出的，应先征求同级财政部门意见。建立基本民生政策清单和备案制度。进一步理顺省以下税务部门经费保障机制，将经费保障方式调整为分级保障。上级不得以配套资金、考核评比、下达任务等形式，变相增加下级或向下级转嫁支出责任。

二、聚焦“统一规范”,进一步理顺省以下政府间收入划分

6.落实分税制管理要求。税收收入应在省以下各级政府间明确划分，对主体税种按比例分享。逐步取消对开发区等特殊区域的收入全留政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，政府间收入不得按企业隶属关系划分。坚持以增量改革为主，对收入划分调整导致各级财力变化，通过基数上解(下划)予以调节。省级和市州级改革后集中的收入增量，原则上主要用于对下级的一般性转移支付。

7.优化省级与市州级税收收入分享方式。适度增强省级调控能力，合理确定省级收入分享比例。自2025年起，所有行业企业缴纳的增值税地方分享部分，省级与市州级按照“五五分享”,资源税省级与市州级按照“四六分享”,其他税种地方分享部分作为市州级收入。完善省以下增值税留抵退税分担机制，由省级与市州、县按上年增值税占比分担，按月通过省级与市州级、市州级与县级调库办理。中央财政按月通过调库方式调增(调减)我省的收入，一并按上述办法测算和办理。

8.统一规范划分市州级与县级税收收入。市州级要与所属县级按比例分享税收收入，将税种属性、税基分布、收入规模、区域间财力均衡度作为收入划分的主要依据，原则上增值税、企业所得税、个人所得税、资源税等作为市州级与县级共享收入，其他税种主要作为县级收入。逐步规范设区市与所属区之间的收入关系。对同一税费收入，市州与所属县、市州与所属区、市州与所属开发区，原则上要统一分享比例。

9.加强非税收入管理。非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范，稳步推进国有资源(资产)有偿使用收入、专项收入等按比例分享。强化非税收入预算编制的合理性和严肃性，严禁将收入规模与征收单位支出挂钩。稳步推进非税收入直接缴入国库，逐步取消非税收入专户。加快非税收入收缴电子化管理，加强票据管控，严防隐瞒、截留、挤占、坐支、挪用非税收入行为。

10.落实税收法定原则。加强收入预算预期性管理，依法依规征税收费，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。加强协税护税，推进综合治税，建立部门间涉税信息共享机制。各级税务部门应及时向同级财政部门提供收入征收预测情况，定期共享分行业、分产业、重点企业等涉税信息，提高综合分析能力。

三、聚焦“协调均衡”,进一步完善财政转移支付体系

11.厘清各类转移支付功能定位。省对下转移支付分为一般性、共同财政事权、专项转移支付三类。 一般性转移支付用于均衡地区间基本财力配置，优先保障“三保”支出，由下级政府统筹使用。建立一般性转移支付合理增长机制，结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模，增加市州、县自主财力。共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，提高下级政府履行共同财政事权的能力。专项转移支付用于办理上级政府委托的特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按上级政府规定用途安排使用。

12.完善一般性转移支付体系。围绕“兜底线、促均衡、保重点”,持续推进财力下沉，推动落实党中央、国务院重大决策部署。健全“以均衡性转移支付为主、县级基本财力保障机制奖补资金为辅、阶段性财力补助为补充”的省对下一般性转移支付体系。均衡性转移支付定位为“以补为主”,侧重于“补缺口”,资金分配更多向财力薄弱地区倾斜，调节地区间财力均衡度。县级基本财力保障机制奖补资金定位为“奖补结合”,侧重于“补需求”, 重点用于保障县级“三保”支出需求，并对工作努力程度较高、收支预算执行等完成较好的地区给予激励。阶段性财力补助用于支持解决特定地区的特殊困难，政策到期后及时退出。

13.加强共同财政事权转移支付管理。清晰界定共同财政事权转移支付范围，项目设置以分领域财政事权和支出责任划分改革为基础，与事权事项相衔接，主要根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例等测算分配。上级政府要足额安排共同财政事权转移支付，下级政府要将转移支付全部用于履行相应的财政事权，确保支出责任落实到位。

14.合理控制专项转移支付。少量引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，项目个数和资金规模根据实际需要确定，合理控制新增项目，更加突出精准导向。推广省级专项转移支付统筹整合经验，打破支出固化格局。逐步退出市场机制能够有效调节的领域，更多采取政府投资基金、股权投资、贷款贴息等方式予以支持。

15.科学分配转移支付资金。转移支付应当聚焦政策目标和支持方向，按照规范的管理办法，采用因素法或项目法分配。采用因素法分配的，应选择与政策目标有较强相关性的因素，赋予相应的权重或标准，综合运用财政困难程度和绩效结果等系数加以调节，采取公式法测算。确需以项目形式下达的，可采用项目法分配，采取竞争性评审等方式按规范程序分配。逐步统一各项转移支付分配中财政困难程度系数的测算方法和标准。转移支付分配应与下级政府提供基本公共服务成本相衔接，强化绩效管理，适度体现激励约束。

四、聚焦“灵活精准”,进一步健全省以下财政体制调整机制

16.建立财政事权和支出责任划分动态调整机制。各级财政部门会同有关部门定期对分领域财政事权和支出责任划分改革方案执行情况开展评估，根据事务管理、执行方式、机构职能调整等，动态调整省以下各级财政事权和支出责任划分。健全共同财政事权支出责任动态调整机制，根据评估情况，结合各地经济发展水平、财力均衡度变化、保障标准调整等，适时调整各级支出分担比例。

17.准确评估收入划分政策效果。建立地区间财力均衡度评估机制。根据财政事权和支出责任划分动态调整情况和财力变化，适时调整省以下政府间收入划分。省级和市州级可通过合理调整收入分享方式或分享比例等，抑制虚收空转行为。各级政府财政体制调整，涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，应依法报同级人大常委会备案。

18.加强各类转移支付动态管理。制定省对下财政转移支付目录，全面反映转移支付管理要素。严格转移支付设立条件，新设转移支付必须经同级政府批准，明确执行期限。建立转移支付定期评估和退出机制，整合归并政策重叠、职能交叉、投向类似的项目，清理退出政策到期、偏离目标、绩效不佳的项目。根据地区间财力均衡度和政策目标变化，及时调整完善转移支付分配办法。加强转移支付绩效管理，完善以共同财政事权转移支付和专项转移支付为重点的后评价制度，加强评价结果运用。逐步构建转移支付资金常态化监督体系。

五、聚焦“安全稳固”,进一步落实“三保”长效保障机制

19.严格落实保障责任。构建县级为主、市州级帮扶(兜底)、省级兜底的“三保”责任体系。县级落实“三保”主体责任，统筹财力和资金守牢“三保”底线。市州级指导所属县区“三保”工作，对所属区承担兜底责任，对所属县承担帮扶责任。省级对全省“三保”工作承担兜底责任。

20.健全完善保障机制。健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制。进一步明确“三保”统计口径，细化测算标准，建立数字财政系统热点分类标识，贯穿预算编制与执行各环节。在市州级对所属县级“三保”预算前置审核全覆盖的基础上，省级逐年提高对市州、县的复审比例。强化“三保”相关转移支付全链条监管，加强库款保障和运行监控，做好“三保”风险防范和应急处置工作。

21.规范人员经费管理。加强财政供养人员管理，合理精简编外聘用人员，强化数字财政系统、财政供养系统、社保管理系统数据的衔接。进一步规范机关事业单位养老保险、职业年金、医疗保险、住房公积金缴费管理。分配省对下工资性补助时，增资对应的社会保障缴费一并按比例予以补助。

22.适度加强激励引导。适度增强市州级财政统筹能力，省级每年安排一定金额的财力补助，引导市州级建立对所属县级的一般性转移支付制度，指导市州级制定当地转移支付办法，自主测算分配到县级，加大对“三保”保障到位、预算执行较好、高质量发展成效明显地区的激励。

六、聚焦“强基固本”,进一步规范省以下财政管理

23.稳步推进省直管县改革。按照突出重点、利于发展、管理有效的要求，稳步推进省直管县改革。对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。以更大力度推进省对下转移支付直接分配到县、资金直接拨付到县，缩短预算分配链条，加快资金拨付使用。市州级应按规定汇总市州级与所属县级政府预决算，确定市州级与所属县级收入划分体制，对所属县级给予转移支付，加强对县级财政运行、两级结算等方面的指导。

24.规范园区财政管理体制。未单独设立财政管理机构的开发区(园区)等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。建立开发区与地方政府合理的投入收益分配制度，对单独设立财政管理机构的开发区，由地方政府按照分税制财政管理体制要求，合理确定收入划分体制。各地在依法依规的前提下，可结合本地实际创新开发区财政管理体制模式，在资源配置、要素支撑、制度保障等方面加大支持力度。加强开发区政府债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，防范地方债务风险。

25.提升乡财县管工作质效。健全乡财县管管理机制，强化县级对乡镇财政财务管理的监管责任。完善乡镇基本财力保障机制，动态提高乡镇运转经费省级补助标准，加大对农村公益性事业发展的支持力度。加强乡镇财政财务管理能力建设，保证人员队伍相对稳定。推动数字财政系统向乡镇(社区)延伸，运用信息化手段强化乡财县管、村财乡管，提高资金资产配置效率和使用效益。

26.加强地方政府债务管理。坚持省委省政府对全省债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。完善新增地方政府债务限额分配激励机制，一般债务限额应与一般公共预算财力相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配。多渠道筹集偿债资金，通过增收节支和变现资产等方式化解债务风险，严查违法违规举债行为。稳步推进隐性债务“清零”试点，省财政厅对年度化债任务完成较好的和实现“清零”的地区给予激励。建立全口径地方债务监测监管体系，加快融资平台改革转型。合理扩大专项债券支持范围，实施专项债券项目穿透式监管，落实专项债券资金投向领域禁止类项目清单，完善违规使用专项债券处理处罚机制。

各地区各有关部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革的重要意义，主动谋划，精心组织，周密安排，承接落实好各项改革任务。各有关部门要在事权划分、收入征管、转移支付、民生保障等方面主动配合财政部门工作，共同推动各项改革举措落地见效。各市州政府要于2024年底前明确市州级与县级税收收入划分，确保新的收入体制按期施行。省财政厅要做好政策解读、业务指导、督促落实、经验推广等工作，为改革顺利实施提供保障。

本方案自2025年1月1日起施行，现行政策与方案不一致的，以方案为准。