基小律说：
邹菁、杨子楠 | 作者
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2023年，国务院国资委发布了《中央企业基金业务管理暂行办法》（“央企基金办法”），该办法对央企设立或出资的私募股权投资基金(“央企基金”）在募集、投资、管理和退出阶段的监督管理进行了较为详细的规定。
相应地，在2020年至2022年期间，上海市国资国企改革工作推进领导小组办公室及上海市国资委亦就上海市国资委监管企业的私募股权基金（“上海国资基金”）业务的管理等发布了一系列监管规定（统称“上海国资基金规则”），具体如下：
由于央企及上海国有企业自身的性质及特点，相较于一般的私募股权基金，监管部门对央企基金和上海国资基金有着更多的管控要求，包括基金的出资、基金管理团队、基金的运营、基金的退出等方面。而就该等方面的管控，经我们对比央企基金办法（网传版）和上海国资基金规则的规定内容，央企基金办法和上海国资基金规则中的具体要求存在一些差异，主要体现在如下十个方面：
央企基金办法将央企参与投资的基金分成两类，一类基金是央企管理基金，也即由央企实际控制的基金管理人设立和管理的基金（“央企实控基金”），主要投资于非公开交易企业股权，包括股权投资基金和创业投资基金，不含央企所属持牌金融机构、地方资产管理公司设立的基金。央企实控基金包括五种类型：国家级基金、专项基金、产业基金、项目基金及财务性基金。另外一类基金是央企参与基金是指央企作为出资人参与出资，不实际控制基金管理人的基金。这类基金即使央企通过投决会共同控制，也并不构成央企实控基金。
央企实控基金管理人是指央企通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配的基金管理人，应当同时符合以下条件：（一）央企是基金管理人第一大股东且集团合计持股原则上不低于40%；（二）在董事会拥有与股权比例相应席位并委派董事长，在董事会、投委决策委员会等决策机构中拥有否决权；（三）基金管理人党建工作、日常管理、风险管控、监督评价等制度机制纳入央企整体管理体系。央企实控基金管理人一般应当为公司制企业，根据《企业会计准则》要求，符合条件的应当纳入合并报表范围。
上海国资基金规则也专门提及了“实控基金管理人”，也即，由上海市国资委系统内监管企业及其各级独资、控股、实际控制子企业，作为控股股东、合并持股第一大股东（含并列第一），或以其他方式实际控制的基金管理人。
由此可见，央企基金办法中关于实控基金管理人的定义要比上海国资基金规则中的“实控基金管理人”定义更为清晰和严格，不仅明确央企第一大股东的地位且集团合计不低于40%的股权，且在公司治理中央企拥有一票否决权，要求并表管理。符合前述要求才是央企实控基金管理人，其发起设立的基金才是央企实控基金，仅仅出资只是央企参与基金，这两类基金在监管层面以及引入央企投资时存在重大区别。而上海国资基金规则中未就上海国资实控的基金管理人设立的基金与仅参与出资的基金做特别区分。
根据基金的设立目的不同，央企实控基金分为五类，包括国家级基金、专项基金、产业基金、项目基金及财务性基金。上海市国资基金分为三类，包括政府投资基金、战略投资基金及财务投资基金。央企实控基金与上海市国资基金具体差异见如下表格：
总体而言，央企基金办法对于基金的划分方法与上海市关于基金归类的方法相似，国家级与专项基金较之于政府投资基金，产业基金较之于战略投资基金，均有财务性基金。区别是央企基金办法将项目基金分离出来并要求严格规范发起设立，针对于财务性基金央企原则上不能发起设立，产业基金业要求央企严格控制发起设立的数量和规模，且对于各类基金均有考核目标。由此可见，国务院国资委对于央企发起设立基金整体上属于趋严态度。
此外，无论是央企基金办法还是上海的国资基金规则都对于立足主责主业进行了明确强调。上海市国资委要求监管企业应当按照服务主业发展的基本原则开展基金业务，确保投资符合国资布局和结构调整方向，以及集团整体战略规划。央企基金办法则进一步明确央企通过产业基金立足主责主业，围绕产业链建设方向，聚焦关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。
根据央企基金办法，对央企基金设立发起的发起机构或企业有不同的规定，同时，应根据央企功能定位和基金使命特点，实施分类管理和差异化监管，具体为：
相比央企基金而言，上海市则将市属国有企业明确分为“市场竞争类、金融服务类、功能保障类”三类，统称为“监管企业”并实施分类监管，每一类明确主业管理重点。其中，对监管企业设立投资私募股权投资基金实施如下监管原则：
从上述规定看，上海国资监管企业中，对于市场竞争类监管企业监管限制最严，功能保障类次之，金融服务类则可根据监管要求合理安排私募股权基金业务。就这一点而言，央企基金办法也是针对不同类型的央企实控基金规定了不同的发起机构/企业。此外，从总体上而言，央企实控基金的发起设立受到严格规定，即便是央企产业基金，也是严格限定国有资本运营公司和具备条件中央企业方可发起设立，其他央企严控发起设立央企产业基金。
央企基金办法对央企实控的产业基金与央企参与基金在出资限额上存在明显差异，具体可以参考如下表格：
央企基金办法专门设置了过渡期至2024年底，过渡期内需要压减基金规模，过渡期结束后仍不符合上述净资产比例等有关规定的央企，原则上不得新发起设立产业基金和出资参与基金。
相比之下，上海国资基金并未区分标的基金是监管企业实控基金还是出资参与的基金，仅就其出资额做了规范，也即，对战略投资基金和财务投资基金的累计净额（扣除已退出的基金）原则上不得超过监管企业最近一期经审计净资产（合并口径）的10%，但对于金融服务类及以股权投资为主业的监管企业不设限制。对于单只基金的出资限制，上海国资基金规则也更为宽松，监管企业及子企业在单一基金(母基金、公司制基金除外)中的集团合计出资比例，原则上不得高于该基金总额的50%即可。上海国资基金规则也未就超额出资做缩减规模的严格约束。
此外，央企严禁使用贷款、发行债券等筹集的非自有资金发起设立或出资基金。但上海国资基金规则允许有例外，允许符合条件的监管企业及子企业举债投资符合政策导向的政府投资基金和创业投资基金。
央企基金办法鼓励和引导中央企业产业基金优化投资策略，通过组合投资、控制单、项目持股比例等方式分散风险，积极投资具备核心竞争力、市场前景较好的创业中早期企业。同时，采用负面清单的方式对于不允许投资的领域和模式进行了规制。上海国资基金规则同样区分了对基金的投资和基金对外投资，分别列明了负面清单。有关央企实控基金和上海国企基金对外投资的负面清单，分别列明如下：
从上述负面清单来看，总体上比较相近，区别上来看，一是央企实控基金和上海国资基金均禁止所投基金采用“明基实贷”的方式募集基金来增加国企的隐性债务，但央企基金办法还进一步禁止了央企实控基金本身对外投资时不能开展明股实债的借贷、担保业务；二是央企产业基金要求原则上进行直投，如果投资子基金的，子基金只能直投，而上海国资基金限制市场竞争类企业及其子企业原则上不得投资财务投资基金但母基金除外，给予母基金更大的宽容度；三是严控央企为承揽业务而出资央企参与基金，是首次对参与基金投资的禁止性规定。
央企基金办法要求央企将发起设立或出资参与基金，以及基金重大投资决策等纳入集团的“三重一大”范围，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，进一步要求明确基金业务的集团分管负责人和归口管理部门，建立相互衔接、相互制衡、相互监督的跨部门基金业务管理工作机制，并鼓励符合条件的央企设立基金业务管理平台进行基金中后台业务集中管理。
上海国资基金规亦强调对基金业务的集中管理，明确监管企业是投资基金的决策主体和责任主体，并对监管企业基金业务管理主体的具体职责进行了更为明确的划分，包括监管企业的董事会、监事会、经营层及子企业四类管理主体。其中，监管企业的董事会主要负责制定基金管理制度，对发起设立或参与投资基金管理人、基金进行决策或依据制度规定授权决策等事宜；监管企业的监事会依法履行监督职能，指导审计、后评估等工作，发现基金业务中存在重大问题的，要及时向董事会提示风险，并向上海市国资委报告；监管企业的经营层要依据制度，完善细化操作规程，落实各项管理要求；监管企业的子企业在监管企业监督管理下，依据授权开展基金业务决策和管理。
由此可见，虽然上海国资基金规则未强调“三重一大”的决策原则，但也是要求将基金业务提级到监管企业层面进行统一管理，就这一点而言，与央企基金办法的由集团归口管理如出一辙。
(一)基金合同条款
对于基金章程或合伙协议（以下合称“基金合同”），央企基金监管新规侧重对央企基金合同的必备条款提出了要求，要求基金合同需包括基金设立目标、风险防范、投资退出、管理费收取使用等内容，要求基金合同中应约定针对长期出资不到位的出资人的权利限制条款或基金减资条款。
上海国资基金规则侧重于要求对基金合同的审查管理，要求在基金合同中明晰各方责任权利，要求监管企业应当在基金合同中依法主张对基金相关事务拥有知情权、建议权、监督权和审计权等，按照“利益共享、风险共担"的原则，明确约定收益分配和亏损负担方式，并要求基金合同中明确相关投资限制。
(二)基金的存续期限
央企基金办法要求央企基金严格遵守基金存续期限的安排，如确需延期的，原则上也只能延期1次，且期限不超过1年，延期后的管理费提取比例原则上不得高于原比例的50%。
(三)基金的管理费
央企基金办法对于资金主要来源于央企或主要投向央企集团内部项目、规模较大的基金或母基金等应当适当降低管理费收取比例。而上海国资基金规则并未有对上海国资基金的存续期限和管理费有明确的限制。
在基金管理团队激励方面，央企基金办法鼓励加大管理团队的绩效薪酬比例，防止过高薪酬或平均主义，并要求建立超额收益递延制度，不得提前向员工支付未完全退出项目的超额收益。但央企基金办法并不鼓励基金管理人开展员工跟投，要求国家级基金、专项基金、项目基金和主要投资集团内项目的基金（创业投资基金除外）原则上均不得开展员工跟投，不得对基金的项目进行选择性跟投。对于主要投资集团外项目的基金，原则上也应在基金层面跟投。
相反的是，上海国资基金规则对员工跟投则持肯定与鼓励态度，鼓励运用基金的核心管理团队持股、跟投以及采取超额收益分成等市场化激励方式，要求参照行业惯例建立健全跟投机制，从而有效调动和发挥管理团队的积极性，使管理团队的利益、目标与基金投资人紧密相连。
由此可见，央企基金办法相比上海国资基金规则更为精细化地对央企实控管理人的内部激励措施进行了规范，对于市场上常见的超额收益分配、项目跟投进行了限制性规范。
在基金退出方面，央企基金办法要求统筹规划基金整体退出安排，并严格规范基金投资项目退出到集团和利用关联基金交易退出的决策程序。
上海国资基金规则明确要求，在五种情形下，监管企业及子企业应按照协议约定或与其他出资人协商提前退出基金，包括：（1）上海监管企业及其子企业按约定出资后超过一年，基金未开展投资业务的；（2）基金投资进度缓慢或资金长期闲置，且无法在短期内明显改善的；（3）基金投资策略发生重大调整，导致基金严重偏离投资目的的；（4）基金管理人资质出现重大问题，导致基金可能存在重大风险的;（5）监管企业因其他重大变化导致不再适宜继续持有基金的。此外，还特别要求监管企业在基金到期清算完毕后半年内，及时开展后评估，总结投资管理经验。
从上述区别来看，上海国资基金规则更侧重作为一个出资人如何在基金管理出现问题的时候退出，且明确了应当退出的具体情形，更接近于政府引导基金的退出要求；而央企基金办法重点规制的是央企实控基金的退出，而非央企参与基金的退出监管规则的制定，且仅对央企实控基金退出安排仅做了原则性要求。
对于基金份额的流转，央企基金办法持谨慎态度，要求审慎购买其他企业的基金份额。在购买或转让基金份额时，应当按规定履行必要的决策和资产评估程序。
而上海国资基金规则鼓励建立基金份额流动机制，通过市场化手段推动基金份额流动，科学评估资产价值，防止暗箱操作。为规范基金份额转让及评估管理工作，上海市国资委还专门出台了《上海市国有私募股权和创业投资基金份额转让监督管理办法 （试行）》和《上海市国有企业私募股权和创业投资基金份额评估管理工作指引（试行）》两项规定，对上海国资基金份额转让要求和评估要求进行了较为详细的规定。
从上述区别来看，上海国资基金规则侧重“出”，也即作为一个出资人如何实现顺利退出；而央企基金办法侧重“入”，也即设立基金或购买基金份额应审慎，再次体现出对于无论是产业基金、财务性基金，央企基金的谨慎介入的态度。
从今年发布的央企基金办法的具体内容来看，与前两年上海市国资基金规则相比，体现了一些新的监管趋势:一是强调央企的主责主业，对设立基金持谨慎态度，设置央企投资基金限额和整改期限，防范通过设立基金的方式变相突破主责主业；二是对于央企实控基金与央企参与基金区别对待，前者作为监管关注要点并应获得更多财务支持；三是对于进行混合所有制改造的央企背景的基金，只要符合一定条件，应进行合并报表管理，杜绝向此类机构进行利益输送的可能性。从上述国资监管新趋势来看，不排除未来上海地方国资委会根据该办法以及结合国务院国资委于2022年8月发布的《中央企业合规管理办法》对监管企业及其下级子企业的基金业务提出进一步的规范要求。本书由基小律团队合伙人邹菁律师、张泽传律师、周蒙俊律师著作，内容基于作者多年实务经验，涵盖创业投资基金的募集设立与投资运作的全过程，欢迎各位基小律的朋友订购阅读！
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