导读
11月11日，国务院批复原则同意《济南市国土空间总体规划(2021—2035年)》，这是济南市首版“多规合一”的国土空间总体规划。济南市由此成为沿黄流域首个国土空间总体规划获批的省会城市。
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国务院关于《济南市国土空间总体规划
（2021—2035年）》的批复
国函〔2024〕167号
山东省人民政府、自然资源部：
你们关于报请批准《济南市国土空间总体规划（2021—2035年）》的请示收悉。现批复如下：
一、原则同意自然资源部审查通过的《济南市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》是济南市各类开发保护建设活动的基本依据，请认真组织实施。济南是山东省省会，黄河流域重要的中心城市，国家历史文化名城，全国性综合交通枢纽城市。《规划》实施要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，发挥北方先进制造业基地、北方商贸物流中心、区域性科技创新高地等功能，奋力谱写中国式现代化建设济南篇章。
二、筑牢安全发展的空间基础。到2035年，济南市耕地保有量不低于503.27万亩，其中永久基本农田保护面积不低于443.50万亩；生态保护红线面积不低于1238.00平方千米；城镇开发边界面积控制在1456.03平方千米以内；单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于40%；用水总量不超过上级下达指标，其中2025年不超过21.9亿立方米。明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝、地震等风险控制线以及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线，落实战略性矿产资源等安全保障空间。
三、构建支撑新发展格局的国土空间体系。强化畅通国内国际双循环的重要节点作用，发挥山东新旧动能转换的引擎作用，带动山东半岛城市群高质量发展，形成黄河流域生态保护和高质量发展的新示范，加强济南都市圈国土空间开发保护利用的区域协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
四、系统优化国土空间开发保护格局。加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系，提升中心城区服务能级，稳步推进济南新旧动能转换起步区有序开发，强化市域城镇间的协调联动和功能互补。系统推进黄河两岸生态保护，筑牢南部泰山山脉重要生态屏障，国土空间开发利用应严格保护泉域补给区和地下水径流通道。保障现代都市农业空间需求，拓展特色优势农产品生产空间。完善城市功能结构和空间布局，协调产业布局、综合交通、设施配置和土地使用，优先保障先进制造业、现代服务业发展和传统产业改造升级的空间需求。加强国家物流枢纽建设，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系。统筹水利、能源、环境、通信、国防等基础设施空间，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，优化防灾减灾救灾设施区域布局，提高国土空间安全韧性。统筹安排城乡公共服务设施布局，引导城市紧凑布局，完善城乡生活圈，促进职住平衡；系统布局蓝绿开放空间，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市。严格开发强度管控，提高土地节约集约利用水平，统筹地上地下空间利用，有序实施城市有机更新和土地综合整治。彰显城乡自然与文化特色，健全文化遗产与自然遗产空间保护机制，保护好长城（齐长城济南段）、泰山（灵岩寺）等世界遗产和大明湖、千佛山等风景名胜区，加强趵突泉、黑虎泉、五龙潭、珍珠泉等名泉保护。加强对城市建筑高度、体量、色彩等空间要素的管控引导，保护好历史文化名城的历史城区和历史文化街区，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系。
五、维护规划严肃性权威性。《规划》是对济南市国土空间作出的全局安排，是全市国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。按照定期体检和五年一评估的要求，健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，将规划评估结果作为规划实施监督考核的重要依据。建立健全规划监督、执法、问责联动机制，实施规划全生命周期管理。
六、做好规划实施保障。山东省人民政府、自然资源部要指导督促济南市人民政府加强组织领导，明确责任分工，健全工作机制，完善配套政策措施，做好《规划》印发和公开。济南市人民政府要依据经批准的总体规划编制专项规划和详细规划，依据详细规划核发规划许可，加强城市设计方法运用，建立国土空间相关专项规划统筹管理制度，强化对各专项规划的指导约束；按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，完善国土空间规划“一张图”系统和国土空间基础信息平台，建设国土空间规划实施监测网络；建立健全城市国土空间规划委员会制度。自然资源部要会同有关方面根据职责分工，密切协调配合，加强指导、监督和评估，确保实现《规划》确定的各项目标和任务。各有关部门要坚决贯彻党中央、国务院关于“多规合一”改革的决策部署，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。《规划》实施中的重大事项要及时请示报告。
国务院
2024年11月8日
（此件公开发布）
新定位
黄河流域重要的中心城市
国务院批复中，济南市的城市性质是“山东省省会，黄河流域重要的中心城市，国家历史文化名城，全国性综合交通枢纽城市”，核心功能是“北方先进制造业基地、北方商贸物流中心、区域性科技创新高地”。
到2035年，济南市耕地保有量不低于503.27万亩，其中永久基本农田保护面积不低于443.50万亩；生态保护红线面积不低于1238.00平方千米；城镇开发边界面积控制在1456.03平方千米以内；单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于40%；用水总量不超过上级下达指标，其中2025年不超过21.9亿立方米。
2016年国务院批复的《济南市城市总体规划（2011年—2020年）》（简称2011版“总规”），确定济南市的城市性质是“山东省省会，国家历史文化名城，环渤海地区南翼的中心城市”。对比两版“总规”关于城市性质的定位，济南的新定位从“环渤海地区南翼的中心城市”上升为“黄河流域重要的中心城市”，凸显济南发挥在黄河流域高质量发展中的关键作用，引领沿黄城市交流合作。
新特点
全国性综合交通枢纽城市
交通网络四通八达是济南十大优势之一。济南城市性质的另一个新特点则是“全国性综合交通枢纽城市”。同时，批复还要求，济南“加强国家物流枢纽建设，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系”，显然比2011版“总规”批复要求的“建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通体系”更进一步。
在已批复的7个省会和副省级城市中，大连、杭州、沈阳、成都、深圳、广州、南京均为国际性综合交通枢纽城市，济南市作为全国性综合交通枢纽城市，是首个获得国务院批复的重要城市。早在“十二五”期间，2013年7月，国家发展改革委出台了《促进综合交通枢纽发展的指导意见》，济南即是42个全国性综合交通枢纽城市之一。在国务院印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》和《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中，济南一直是全国性综合交通枢纽。目前，全国性综合交通枢纽城市要建设80个左右。
如今的济南，综合交通枢纽作用不断增强。被定位为区域航空枢纽的济南遥墙国际机场208条航线可通达海内外116个城市，机场二期改扩建工程正在建设中，建成之后飞行等级将达到4F，集空、铁、轨、陆等多种交通方式于一体。“米字型”高铁网、“二环一联十六射”高速公路网加快成型，每天660趟高铁车次直达全国366个城市，高速公路通车总里程达到864.6公里；轨道交通已开通3条线路，到2025年运营及在建里程将达到279公里；小清河复航工程顺利通航，正加快创建国际性综合交通枢纽城市的步伐。
新要求
发挥山东新旧动能转换的引擎作用
在国务院对2011版“总规”的批复中，从统筹城乡区域发展、合理控制城市规模、完善城市基础设施体系、建设资源节约型和环境友好型城市、创造优良的人居环境、重视历史文化和风貌特色保护等诸多方面提出要求，而在《规划》的批复中，基于“多规合一”的改革决策部署，重点提出了构建支撑新发展格局的国土空间体系、系统优化国土空间开发保护格局的新要求。
批复提出，构建支撑新发展格局的国土空间体系。为此，济南要“强化畅通国内国际双循环的重要节点作用，发挥山东新旧动能转换的引擎作用，带动山东半岛城市群高质量发展，形成黄河流域生态保护和高质量发展的新示范，加强济南都市圈国土空间开发保护利用的区域协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。这其中，山东是全国首个新旧动能转换综合试验区，作为龙头和核心，在国务院批复中，肯定了济南在山东新旧动能转换中的引擎作用，并赋予济南“带动山东半岛城市群高质量发展，形成黄河流域生态保护和高质量发展的新示范”的使命担当。
国务院批复还要求，济南加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系，提升中心城区服务能级，稳步推进济南新旧动能转换起步区有序开发，强化市域城镇间的协调联动和功能互补。在济南市日前举行的“黄河重大国家战略实施五周年”主题新闻发布会上，重点介绍了济南新旧动能转换起步区——798平方公里的“未来希望之城”正拔地而起。而“稳步推进”“有序开发”则为起步区下一步建设发展提出了新要求。
在泉水保护方面，批复除再次强调“加强趵突泉、黑虎泉、五龙潭、珍珠泉等名泉保护”，还要求“国土空间开发利用应严格保护泉域补给区和地下水径流通道”；在城乡自然与文化特色方面，新提出保护好长城（齐长城济南段）、泰山（灵岩寺）等世界遗产的要求。
新提升
城市定位向更重要的中心城市跃迁
改革开放以来，济南先后经历了1980版、1996版、2011版和2021版“总规”。
《济南市城市总体规划（1980-2000）》于1983年获批，是济南首个经国务院正式批复的城市总体规划，城市性质被确定为“山东省会，以泉水著称，以机械、轻纺工业为重点，适于开展旅游的社会主义现代化城市”。2000年12月，国务院批复《济南市城市总体规划(1996年至2010年)》，济南城市性质首次被定为区域中心城市，为“华东地区北部重要的中心城市”。2016版“总规”延续了山东省省会和国家历史文化名城的城市定位，而区域中心城市定位则是“环渤海地区南翼的中心城市”。
2019年9月18日，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会召开，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，济南被赋予黄河流域中心城市的新定位。由此，济南被提升到国家顶层战略布局的“关键一子”，刚刚获批的2021版“总规”在中心城市前加上了“重要的”三字表述，从国家层面确认了济南在黄河流域的核心地位。
从“山东省省会”到“华东地区北部重要的中心城市”，从“环渤海地区南翼的中心城市”再到“黄河流域重要的中心城市”，济南“中心城市”定位不断升级，在区域中发挥的作用逐步提升，凸显城市定位与城市能级不断跃升。
本文来源：中国政府网、济南时报
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