理论研究 | 杨伟民：如何编制适应形势、适合本地的“十五五”规划

十三届全国政协常委、经济委员会副主任、中央财经领导小组办公室原副主任

7月30日的中央政治局会议要求，做好“十五五”规划前期研究谋划工作。目前，有关方面已经启动“十五五”规划编制前期工作，各县市区应该也已开始谋划“十五五”规划了。我参加过六个五年规划的编制，算是个老规划人。利用今天的机会，讲讲县市区发展规划编制问题。题目是“如何编制适应形势、适合本地的‘十五五’规划”。

习近平总书记指出，规划是我国治国理政的重要方式。这里的规划。这就给发展规划一个十分精准的定位。发展规划到底是用来干什么的呢，是用来治国理政的。国家发展规划是治国理政的纲领，县市区的发展规划也是本地五年的“施政纲领”。

县市区规划的薄弱点之一是上下一般粗，不少县市区的规划，往往是对照国家规划、本省规划，一抄了之，如果遮住地名，放在省级、市级以及任何县市区都不会错。上下一般粗，本质上是规划不符合本地实际，背后是本来就没有把规划当回事，没有作为地方治理的重要方式。

县市区发展规划编制的好不好，一定程度上反映了一个地区的治理能力和水平，也关系着我国基层行政区的治理效能。在编制“十五五”规划中，希望各县市区切实贯彻落实习近平总书记关于规划是我国治国理政重要方式的思想，高度重视发展规划编制工作，把规划编制好，把县市区的治理能力和水平提升一下。

规划是我国治国理政的重要方式，而治国理政是建立在社会主义市场经济体制这一基本制度基础上的。什么是社会主义市场经济？习近平总书记在十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中做出了最权威、最科学的定义。总书记讲，市场配置资源是最有效率的形式，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上是市场决定资源配置的经济，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。两句话，缺一不可，缺一句就不是社会主义市场经济，但市场作用与政府作用不是简单的并列关系，充分发挥市场的决定性作用是一般规律，遵循规律，最主要的是遵循这个一般规律。更好发挥政府作用，是建立在市场决定资源配置这一一般规律基础上的。

编制规划要适应全面建成高水平社会主义市场经济体制这一改革的总目标，坚持市场经济的理念和原则，落笔的每句话都要自己问一问，这是不是应该由政府规划的，不写少写应该由市场配置资源的事，减少主要依靠市场机制来实现的指标、产业和项目。近年来的地方规划，指标多，项目多、产业细，而能写出来的，各地都差不多。希望各县市区对照一下本地的“十四五”规划，看看哪些是没用的，把本地的“十五五”规划，真正变成市场经济体制下的规划。

目前的地方规划，很重视产业和项目的谋划。产业对当地的经济发展十分重要。但地方的产业是怎么来的呢。可以粗略分为两类：一是本地有资源或主要面向本地市场的，主要集中在矿业、建筑业和服务业，如资源能源开发、零售业、中小学、中小医院、修理业、住宿餐饮业、居民服务、公共管理，以及其他面向本地市场的部分产业；二是面向全国乃至全球市场的产业，主要是农业和制造业。这些产业的市场主要不在本地。前者主要是资源和市场决定的，后者主要是取决于自然条件、市场半径、营商环境等。为什么有的地方产业多，有的地方产业少？在自然条件、市场半径大体相当的前提下，产业或企业的集聚，很大程度上取决于当地的营商环境。

营商环境不是办事效率问题，不是跑一次还是跑几次的问题。营商环境主要是国家统一的制度和体制规定的，但有些是地方可营造的。如，企业到你这来投资建厂，基础设施是否完备，有没有稳定的员工，员工有没有稳定的住房，上下班是否便捷，员工子女在哪上幼儿园上学，员工及其家人到哪看病及看病贵不贵，政府是不是讲信用，是不是动辄检查罚款，承诺是不是老变，办事是不是依法等等。

县市区规划，一定意义上是当地营商环境的宣言书、承诺书，写好地方营商环境，比写那些宏大目标、漂亮口号更重要，也比规划多少高大上的产业更重要。过去，有些地区的招商引资，靠土地优惠、税收减免。今后，我们要建立全国统一大市场，并在产业补贴、劳动保护、政府采购等领域等同国际规则、规制、管理、标准的相通相容。因此，今后的招商引资，更多要靠市场环境、基础设施、生活环境、政府服务企业的态度等。这些应该成为县市区规划的重要内容。

目前我国最大的挑战是经济增长，是经济质的有效提升和量的合理增长，但质的有效提升是建立在量的合理增长之上的，没有量，就没有质。高质量发展绝不是不要速度了。二十大以及之后的几次中央经济工作会议都强调高质量发展是质的有效提升和量的合理增长，也就是强调要保持一定的速度，但目前影响发展大局的做法还有不少。在环保、安全生产、共同富裕、防风险、碳达峰等多重目标中，一定要把高质量发展放在第一位，其他目标不能影响增长目标。这既是国家规划的任务，也是县市区规划的任务。当然，不同主体功能区的规划的主题不同，农产品主产区和重点生态功能区要把农产品安全和生态安全放在第一位，城市化地区，也就是经济和人口集聚区要把经济发展放在第一位。

目前的经济下行，主要不是在供给侧，而是在需求侧，需求侧又主要不是外需不足，而是内需不足，内需不足又主要是居民消费不足。这同1998年和2008年的情况不同，当时主要是外需不足。消费不足不是今天才出现的。早在2000年的国家“十五”计划纲要，就提出了居民消费率提高到50%的目标，而2023年只有39%。2020年，工业的40%以上靠出口，出口加速，经济就回升一点，出口减速，增长就下来一点。前十几年，主要靠房地产及其金融建筑业拉动经济增长，现在房地产不行了，不得不更多依靠制造业，但制造业的40%靠外需，出口决定着我国的边际增长。未来的国际环境还能不能支撑40%的工业制成品出口，如果不能，庞大的生产能力出路在何方？投资需求能不能靠得住，投资增速已经从本世纪第一个10年的20%左右，降至第二个十年的10%左右，第三个十年降至10%以下。而且房地产供求发生重大变化，地方政府债务拖累基础设施的投资增长。政府消费可以扩大，但会挤压居民收入和居民消费，不应该过快增长。未来，支撑增长唯一可靠的“马车”是居民消费。所以，经济发展的思路必须尽快转变到居民消费的持续扩大上来。

发展是供给与需求的共同扩大，不是供给能力上去了、生产规模扩大了，就能实现发展了。过去我们的规划主要是供给的规划，都是发展哪些产业、扩大哪些投资。生产能力上去了，但消费上不去，只能扩大出口，出口受阻，增长就要下行。

县市区的规划，要规划好如何提高当地居民的消费水平，包括，如何提高消费能力，提高居民收入；如何完善消费政策，取消限制消费的各种措施；如何规划好小尺度的消费圈及其设施，便于居民特别是老年人的消费，在建设那些高大上的消费设施的同时，也要适应老龄社会的到来，建设好便于老年人消费的生活圈；如何实现非户籍人口、农业转移人口在就业地的住有所居，真正实现农业转移人口的市民化等。同时，也要认识到，提高民生水平，公共服务是重要的，但民生不等于公共服务，民生的主体在于居民收入和居民消费。

20年前，2004年，我们在研究“十一五”规划思路时，提出了主体功能区，把全国960万陆地国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，后来又归结为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三大空间。目前，主体功能区已经从规划上升到战略又上升为中国特色社会主义的重要制度。

近年来，虽然推进主体功能区的动作不大、力度不够，但三大空间发展的趋势越发明显。长三角和珠三角GDP占全国的比重，由2012年的34%，提高到2023年的35%。东北地区粮食产量占全国的比重，由21%提高到22%。2010年-2020年，38个直辖市、省会城市、单列市新增城市人口占全国新增人口的100%。生态功能区提供生态产品的能力也显著增强，如水源涵养地的水资源总量、地下水资源量等都在增加。

主体功能区，说不说，干不干，大势就是这样，这是客观规律。主体功能区的形成，背后是两大规律，一是市场规律，二是自然规律。规律在不知不觉中总是在发挥着作用，不以人的意志为转移。

“十五五”时期，县市区就要把本地区的三大空间落实到位，农产品在哪里，耕地和基本农田要落地，人口和经济即城市主城区和县城在哪里，范围是多大，哪些地区要保护生态等。总之，三大空间要落到“四至”，防止建了拆，拆了建。一些地区因各种原因而整村搬迁，但多是就地搬迁，而不是空间腾挪，迁到县城等人口集聚地，这样就不能有效地集聚县城的规模，就减少了就业岗位，减少了面向本地市场的产业发展的机会和规模。所以，在重视招商引资，发展面向全国、全球市场的产业的同时，不要忘了满足本地居民消费的产业。如果全国几千个县市区都能重视面向本地市场的产业，就会明显增加相应的供给与需求，促进全国的增长。

规划写法上不应沉闷。规划的内容很全面，不同篇章的写法不一定千篇一律。有哪些写作法呢？

一是浪漫主义。如主体功能区规划有一段“巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好家园”。汶川灾后重建规划的目标，表述为“家家有房住，户户有就业，人人有保障，设施有提高，经济有发展，生态有改善”。

二是开门见山。直截了当提出问题，然后就是应对措施。如，经济增长篇，可以这样写：“十五五“时期，我县经济下行的压力较大，必须果断采取措施阻止之，然后就是一条条的措施，不必穿靴戴帽。

三是领句概括。每段第一句话就是段落的灵魂或标题，不愿意阅读规划全文的人，看一句话就知道本段写什么了。

四是剥皮挖根。就是找问题，挖问题的因，找原因的原因，直至挖到最深刻的根源。列出100个问题，就可以写100句话。规划是反话正说，说干什么，怎么干，每句话的背后都是问题，规划的每一句话都是为了解决问题。然后要追问，这句话是针对什么问题、解决什么问题，再问，你说的问题是不是问题？不要把不是问题的问题当成问题。

五是“三边“。就是一边写，一边思考，一边改。在写的过程中改，在改的过程中调整思路，然后再写、再改、再思考。

六是通俗易懂。一个好的规划，最基本的是要让人看得懂，实实在在，清清爽爽，一目了然。规划是给领导看的，也应该是给企业、给市场、给人民看的。必须实实在在，不用猜，让人猜的规划，不是好规划。目前不少规划，大话多、新词多、口号多、对仗多、代号多，目标高，产业新，但办法少、路径少、政策少、数据少，这样的规划不是好规划。

在帮助相城编制规划时，我们坚持的一个原则就是要让人看得懂。比如，我们增加了“我们”这个主语。如果没有“我们”这个主语，人们就要猜，这句话是让谁来干呢？相城规划中的“我们”，就是相城的区委区政府，就是相城的政府部门。这不仅是一个表述方法问题，实际上是政府对老百姓、对市场主体的态度问题。加上了“我们”，就是政府的承诺、就是政府的责任，就是营商环境的宣言书。

七是用词准确。一些规划愿意用“打造”，但是不是都能打造的呢？用词的背后反映了思想观念，好像想打造什么就能打造什么，这样，看起来就不像市场经济条件下的规划。

以上，仅供参考。

本文来源：清华大学中国发展规划研究院

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