纪检监察建议是纪检监察机关针对监督检查、审查调查等工作中发现的突出问题，向有关党组织或者单位提出的具有纪法刚性约束的建议文书。但记者在调研中发现，一些地方“抓大放小”，制发纪检监察建议多针对严重违纪违法“大要案”，对日常监督检查中发现的“小问题”关注不够。如，某省纪检监察机关全年下发的纪检监察建议95%针对严重违纪违法案件。那么，如何准确把握纪检监察建议的适用情形，什么情况应发纪检监察建议呢？
建议不能跟着“案子”走，而应奔着“问题”去
对于纪检监察建议的适用情形，相关党内法规和国家法律法规有着明确规定。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》要求，在监督检查、纪律审查等过程中，应当注意查找分析监督对象所在党组织党风廉政建设、管理监督等方面存在的突出问题，采取制发纪律检查建议书等方式督促整改。《中华人民共和国监察法》提出，监察机关根据监督、调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。可见，无论是审查调查，还是检举控告、日常监督、专项监督等工作，均可以制发纪检监察建议。2023年底，中央纪委国家监委专门制定有关规定，分别规定在上述工作中提出纪检监察建议的具体要求，推动将开展纪检监察建议工作贯穿纪检监察工作全过程。
从调研情况看，一些地方之所以会出现“抓大放小”现象，主要有三方面原因。一是严重违纪违法案往往能直接暴露出制度漏洞，而监督检查中发现的问题多处于萌芽状态，难以发现深层次问题。二是纪检监察机关在查办大案要案后制发建议底气更足，而在监督检查中提出，有的被建议单位可能会“口服心不服”，认为是“小题大做”。三是监督检查和审查调查“一头轻一头重”的现象还一定程度存在，日常监督发现问题不多、不透，制发建议相应也较少。
纪检监察建议不能跟着“案子”走，而应奔着“问题”去。贵州省纪委监委派驻省检察院纪检监察组副组长刘绍方认为，监督检查发现的问题有的看似“小”，背后却有“大漏洞”。2023年2月至3月，派驻省检察院纪检监察组通过列席督导组织生活会等方式发现，有的党支部组织生活会不认真、不严肃，批评和自我批评没有“辣味”；有的党员在组织生活会上举止散漫、“称兄道弟”；有的党员没有严格按照要求逐项对照自查，撰写个人剖析材料套路化；有的机关党委委员到会督导流于形式，在未全程参会情况下便片面作出肯定评价，等等。
这些问题，单个拿出来看，似乎零零碎碎、无关痛痒，但串联起来就反映出该单位重业务、轻党建问题仍然存在，在全面从严治党抓细抓实方面有明显差距。经过分析研判，纪检监察组制发纪律检查建议，要求机关党委对照存在的问题，全面起底、认真排查反思，持续加强党员的日常教育管理监督，推动党内政治生活制度落到实处。
“这些问题我们原来也想抓一抓、管一管，但熟人之间抹不开面子，久而久之也就习以为常、放松警惕了。”贵州省人民检察院党组成员、政治部主任董昕说，“纪律检查建议正是一副及时的清醒剂，一针见血指出了党建工作存在的问题。党组诚恳接受，一定严肃对待、认真整改。”
经过近一个月的集中攻坚，随着各党支部组织生活会质量明显提高，党员意识进一步增强，业务水平也得到有力提升。2023年，贵州省检察机关共有81件案件入选最高检典型案例，25项案件质量评价指标居全国第一方阵。
在浙江省纪委监委一位派驻纪检监察组负责人看来，针对监督发现的问题制发纪检监察建议，不仅可以推动事后补救，也可以起到防患于未然的作用。2023年，该纪检监察组调研监督发现，高技能人才公共实训基地建设一定程度存在重认定、轻监管的问题，跟踪问效机制不够健全，个别实训基地作用发挥不理想。对此，纪检监察组发出监察建议，有力推动主管部门加强监管，定期对实训基地开展绩效评价，引入优胜劣汰机制，对1家评价不合格的单位作出摘牌处理，同时强化业务指导和政策激励，引导实训基地更好发挥作用。
贵州省六盘水市盘州市针对粮食购销监管机制空转等问题制发纪检监察建议。图为该市纪检监察干部依托智慧监管平台对粮食购销领域问题整改情况开展监督检查。黄熙/摄
聚焦体制机制问题、制度短板和监管漏洞
在相关党内法规和国家法律法规对纪检监察建议适用情形规定基础上，各地普遍结合实际出台了相应实施办法和细则，将适用情形不断细化、具体化。
但记者注意到，无论怎样细化，各地工作办法对制发纪检监察建议适用情形的表述均为“可以”而非“必须”，没有作强制性要求。对此，一位省纪委监委法规室负责人认为，纪检监察建议是做好监督执纪执法“后半篇文章”、深化标本兼治的一个有效措施，但不是唯一抓手。实践中，也可以通过约谈提醒、情况通报、提出改进工作的意见等方式督促整改。因此，是否提出纪检监察建议不能靠制度来“一刀切”规定，需要具体问题具体分析。采访中，不少一线执纪执法的纪检监察干部向记者介绍了他们在实践中总结的规律性经验。
“聚焦同一类问题特别是同一区域、行业、系统共性问题进行梳理分析，找准问题症结，靶向治疗、系统施治，才能走出头痛医头脚痛医脚的误区。”陕西省汉中市城固县纪委书记黄锐举例说，县纪委监委在粮食购销领域专项整治中发现，有4家主要粮油公司都存在公款私用、私设“小金库”等问题，由此向县粮食和物资储备局党总支发出纪律检查建议。全县国有粮食企业聚焦“收、储、销”和“人、财、物”等现有规章制度进行重新修订，完善各类办法23个，弥补了财务管理、固定资产管理等方面的短板弱项，切实管好护好粮食领域资金，释放了查办案件治本效能。
重大违纪违法案件往往暴露出制度漏洞，陕西、贵州、江苏等多地纪检监察机关都明确，对严重违纪、严重职务违法和职务犯罪案件应按照相关规定提出纪检监察建议。2021年，陕西省纪委监委查办了省自然资源执法局原局长陶某某案。陶某某在矿产资源管理部门工作多年且长期担任部门“一把手”，利用职权为他人在矿产资源储量评审、采矿权设立变更等方面提供帮助，大搞权钱交易。全程参与该案查办的省纪委监委第二监督检查室副主任王戈深有感触地说：“触目惊心的违纪违法事实背后是自然资源领域权力监管缺失问题。我们边办案边总结，在收集证据过程中同步收集存在的制度短板、监管漏洞等情况，从制度机制层面研究案发原因和规律，有针对性地提出对矿产资源储量评审、矿业权审批等工作全流程强化监管的纪检监察建议。”
一纸建议推动了陕西省矿产资源领域的整改治理。省自然资源厅全面启动矿业权市场化出让，让矿业权出让、审批环节更加公开透明。经过整改治理，自然资源领域行业风气逐渐改善、营商环境不断向好。现在，矿业权申请人在自助查询系统就可以明晰流程进度、审批时限，实现了所有项目“不见面审批”、一站服务、一网通办，减少了人为干扰因素，压缩了权力寻租空间。
无论是日常监督中的“小问题”，还是立案审查调查的“大要案”，研判是否需要制发纪检监察建议，关键要看是否涉及体制机制问题、制度短板和监管漏洞。贵州省六盘水市纪委监委将之具体为“四看”：一看是否坚持中国特色社会主义制度不动摇，是否有阻碍制度执行、损害制度权威、破坏制度环境等行为；二看贯彻落实党中央决策部署情况，是否存在打折扣搞变通问题；三看落实全面从严治党责任情况，是否存在管党治党政治责任落实不力等问题；四看权力运行情况，是否存在以权谋私、滥用权力问题。“只要聚焦以上几类情况，注重查找问题、深入剖析根源，有针对性地提出意见建议，就能保证利器作用得到有效发挥，推动释放更大治理效能。”六盘水市纪委常委余天志说。
把准职责定位防止泛化滥用
纪检监察建议是党内法规和国家法律法规明确规范的一种形式，具有法定效力，任何单位无正当理由不落实不采纳纪检监察建议的，需要承担相关纪律和法律责任。正是因为纪检监察建议更具严肃性、权威性，一些地方也把它当成了攻坚克难的“开山斧”“急就章”。如某地为解决停车难顽疾下发监察建议，要求该地综合执法局与负责运营管理停车场的开投公司合力解决；某地针对存在较大安全隐患的工程项目下发建议，以引起相关部门重视重拳整治等。
“一药难治百病，一些地方之所以会出现泛化滥用纪检监察建议的现象，说到底是对自身职责定位把握不准。”陕西省纪委监委第八监督检查室副主任吴亚辉认为，纪检监察机关要立足职能职责，通过制发纪检监察建议压实相关党组织、单位整改落实责任，才能让其利器效果充分彰显。针对西安市机动车停放中心“抽成费”这一严重侵害群众利益、群众反映强烈的“蚁腐蝇贪”典型案例，西安市纪委监委及时向西安城投集团党委制发纪检监察建议，通过列席专题民主生活会、专项检查等方式跟踪督办。集团党委切实担起主体责任，对所有下属企业开展了廉洁风险排查，从优化制度机制、加强队伍建设等方面加强管理，一举解决了停车乱收费问题。在停车巡查人员精简40%的情况下，年上缴停车费增幅63%，日均停车费回收率增加7.4%，实现了政治效果、纪法效果、社会效果有机统一。
严格程序是规范制发纪检监察建议的有力保障。目前，受访的各地纪检监察机关普遍建立纪检监察建议制发程序，明确规范起草沟通、审核流程、监督管理、质效评估等环节，严把适用情形关。陕西省渭南市纪委监委加强前置审核，对建议的必要性进行分析研判，经监督检查部门和分管领导层层把关，报纪委监委主要负责人审批后，方可形成建议文书，严把制发“第一关口”；浙江省宁波市纪委监委加强归口管理和备案审核，由案件监督管理部门统一负责对建议的审核把关、监督检查、统计报送，发现滥用建议现象及时予以纠正；贵州省黔西南州纪委监委对建议制发情况开展“回头看”，把提出建议必要性作为评查重点，对泛化滥发问题进行通报批评，督促提升建议规范化水平。
编辑 | 罗佳莉
一审 | 简万祥
二审 | 安 义
三审 | 刘 睿
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