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能耗双控转向碳排放双控要避免六个误区
■向柳 贺光艳 文新茹《中国能源报》（2024年10月28日 第 06 版）
能耗双控转向碳排放双控是我国实现绿色低碳发展的重要战略举措。以“双碳”目标引领经济社会发展全面绿色转型，是实现高质量发展的关键环节，是解决生态环境资源问题的基础之策。从绿色低碳发展治理体系和治理能力视角看，关键要尽快实现能耗双控向碳排放双控全面转型。当前，我国将“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”作为新一轮生态文明体制改革的重点任务，出台《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，为双控转型明确了时间表和路线图，但实践中仍存在一些认识上的误区，亟需进一步厘清，以更加坚定、深入推动能耗双控逐步转向碳排放双控，构建符合时代需求的降碳新机制。下列几个误区还很有必要澄清。
转向碳排放双控意味着不重视节能？节约资源是我国的基本国策，节能是着眼国内能源资源有限、石油等能源对外依存度较高、能源消费规模较大、确保能源安全和经济社会可持续发展的战略选择，任何时候都不应动摇。我国长期坚持实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，制定实施节约能源法，已构建起从源头预防、过程管控到末端考核问责的节能治理体系。作为节能的关键抓手，能耗双控是经过长期实践证明行之有效的节能举措。随着我国进入高质量发展阶段，经济发展方式和能源供需结构、利用方式等均发生重大变化，必须因时因势调整优化节能管控制度、机制和模式。面向新发展阶段，在坚持资源节约基本国策的基础上推动能耗双控转向碳排放双控能更好优化节约能源治理方式，强化化石能源消费控制，激发绿色能源供需潜力，更好保障经济社会发展和能源安全，更好助力积极稳妥推进碳达峰碳中和。
碳排放双控会制约经济发展？能源消费、碳排放均与经济社会发展密切相关。无论是能耗双控还是碳排放双控，必然会对经济产生一定影响，关键是要统筹好发展与节能降碳，实现在经济发展中降碳、在降碳中更高质量更可持续发展。一方面，要服务发展这个第一要务，保障经济社会发展合理的碳排放需求。当前，我国仍是最大的发展中国家，发展不平衡不充分问题依然存在，碳排放双控应与我国发展阶段和发展水平相适应，把握好节奏和力度，既不能盲目激进降碳，也不能毫无管控放任排放，要坚持先立后破、稳中求进，逐步推动从强度控制为主转向总量控制为主。另一方面，要结合发展战略、产业布局、能源结构、资源禀赋等因素，优化碳排放预算配置管理，统筹好存量减排与增量控制，充分考虑不同地区、不同行业领域的差异，不搞“一刀切”，对增量发展地区、新兴产业和未来产业、民生改善等予以指标倾斜，对高碳地区、传统产业等深挖减排潜力、腾挪更大排放空间。还应看到，以低碳引领发展，可推动从粗放型、高排放发展路径依赖转向绿色可持续发展模式，为传统产业转型和新兴产业、未来产业发展创造良好条件。
碳排放双控是能耗双控的“复制”？能源消耗和碳排放具有显著的同根、同源、同过程等特征，但也存在明显不同。比如，水泥熟料、石灰等工业生产过程的非能源活动也会产生碳排放，能源以物质或能量的方式存在，二氧化碳主要以长寿命气体形式存在。这决定了碳排放双控与能耗双控的相关性和不同点，应在充分借鉴能耗双控成熟经验的基础上创新碳排放双控机制和模式。首先，要建立统一规范的碳排放计量监测和统计核算体系，系统构建碳排放核算标准规范，摸清不同地区、不同行业领域的能源活动和工业生产过程的碳排放，夯实碳排放双控数据基础。其次，对于工业、建筑、交通等领域，可借鉴能耗管控做法，突出强度水平和强度降低的倒逼作用，通过碳排放强度管控协同控制碳排放总量。其三，考虑二氧化碳在大气层快速均匀、大气层温室效应滞后性、碳足迹可溯源等特性，推动更大范围碳排放权交易和市场链接，构建碳足迹治理体系。
碳排放双控只关注“双控”？碳排放双控，顾名思义，是指碳排放总量和强度控制，主要用于区域层面，是计划性层层分解压实目标的重要机制。但是，碳排放双控的内涵，不只是控制总量和强度，而是以区域碳排放双控目标为统领、涵盖多层次多维度的碳排放管控体系。首先要推动区域层面碳排放双控目标分解、评估考核，以及碳排放预算管理。其次是在行业、领域的碳排放管控，包括碳市场下的碳排放配额总量设定和配额分配。再次是企事业单位层面的碳排放管控，包括碳排放基准水平和标杆水平的分级管理。然后是项目层面的碳排放管控，包括源头的建设项目碳排放影响评价、碳排放等量减量替代、碳减排项目开发交易等。最后是产品层面的碳排放管控，包括产品碳足迹核算、产品碳标识认证等。
碳排放双控是“数字游戏”？碳排放双控从目标分解下达到管控成效评估均需以数字形式呈现。但碳排放双控内涵丰富、实实在在，主要通过政策行动和探索实践来体现。为实现碳排放双控目标，需多管齐下采取结构降碳、技术降碳、工程降碳、管理降碳等管控措施。一方面，必须通过能源、产业和交通运输结构调整，抑制碳排放增长，持续降低碳排放强度，推动有条件的地区、行业领域和企业梯次有序实现碳达峰碳中和。另一方面，要坚决遏制高碳排放、低水平项目盲目上马，推动实施节能降碳改造，推行低碳零碳燃料和原料替代，推广碳足迹较低的产品，应用碳捕捉、碳利用、碳封存等技术，有效控制碳排放。
碳排放双控与“我”关系不大？碳排放双控与各级政府有直接关系，是高质量发展政绩评价考核的重要内容。但是，碳排放双控并非远离企业和个人，可通过多种机制、渠道和形式传导至企业和个人，与企业的生产经营和个人的“衣、食、住、行、游、购、娱”密切关系。比如，碳排放双控松紧程度可通过碳排放配额分配和交易，将碳价格信号传导至火电、水泥、铝材、钢材等与企业和个人关系密切的基础能源和基础工业产品，进而传导至经济社会各方面各领域。碳排放双控机制下，重点产品碳足迹阈值的高低，可通过消费端传导至产品生产和物流环节，倒逼供应链产业链优化调整。企业和个人应关注碳排放双控对自身直接、间接和潜在的影响，积极践行低碳发展理念，加强自身碳账户、碳资产管理，为实现碳达峰碳中和、积极应对全球气候变化贡献应有的力量。
【向柳和文新茹系四川省环境政策研究与规划院（四川省长江黄河上游生态屏障建设研究智库）工程师；贺光艳系天府永兴实验室高级工程师】
来源：人民网
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