吕忠梅：为促进人与自然和谐共生的现代化提供生态环境法典编纂方案

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）深刻总结改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，部署了“编纂生态环境法典”的重大政治任务和立法任务，为以法典化立法方式促进“人与自然和谐共生的现代化”提供了根本遵循。第十四届全国人大常委会已将编纂生态环境法典列入立法规划和2024年度立法计划，正式启动了生态环境法典编纂立法程序。环境法学理论研究，需要围绕生态环境法典编纂目标，精准定位新时代的生态文明建设的重点任务和未来愿景，准确把握我国当前生态环境法律体系现状与存在的主要问题，提出符合时代需求的生态环境法典编纂方案。
　

　　人与自然和谐共生的现代化是区别于西方现代化和传统社会主义现代化的新时代中国特色社会主义现代化道路，是中国特色社会主义现代化的新发展阶段。这条道路既不同于西方国家“先污染后治理”的老路，也不同于跨越“卡夫丁峡谷”后的“苏联模式”。中华民族自古就有“万物各得其和以生，各得其养以成”的“天人合一”“道法自然”朴素自然观和“天地有节”“取用有度”的生态智慧，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，同步推进“生产发展、生态良好、生活富裕”，拓展了人类文明新形态。
　　

《决定》立足于“必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，从完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制三个方面提出了深化生态文明体制改革的努力方向和重点任务，体现了对生态文明建设全方位、深层次的覆盖。充分表明实现“人与自然和谐共生的现代化”既是中国长期以来所坚持的基础性生态文明理念与治国理政方略，也是当代中国大力推进美丽中国建设的重要指导性原则。
　　

我国宪法确定了“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”的国家目标。“人与自然和谐共生”作为中国式现代化道路的生态面向，既反映中国式现代化的本质特征，也体现“美丽中国”的强国目标要求，根本目的是实现中华民族永续发展，价值取向是满足人民群众对美好生活新期待，基本途径是形成绿色发展的生产和生活方式，主要方法是构建现代生态环境治理体系，最佳效果是共建“地球生命共同体”。习近平总书记强调：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”编纂生态环境法典，是实现“人与自然和谐共生的现代化”的时代之需，通过深入的理论与实践研究，探寻能够满足“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”需求的生态环境法典方案，是当代中国环境法学研究必须回答的时代之问。
　　

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”《决定》部署的生态环境法典编纂任务，是以法典化立法方式提升生态环境立法整体性、体系性、协同性的最佳选择，为促进生态环境法律体系现代化指明了方向与道路。
　　

现代意义上环境立法兴起于20世纪60年代末70年代初，中国在西方发达国家严重环境污染问题的警醒下，为了不走上“先污染后治理”老路而开启生态环境立法体系化进程。我国自1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，通过不懈努力，生态环保领域的法律体系基本形成，有力推动了人与自然和谐共生的美丽中国建设。但是，我们也遗憾地发现，这个内容涵盖山水林田湖草沙等生态环境要素以及特定流域区域等生态空间的法律体系中所涉及的30多件法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规，分散在中国特色社会主义法律体系的不同法律部门之中，与“增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”的要求差距明显，还不能为促进“人与自然和谐共生”的现代化提供充分的法律保障。
　　

实践中产生这些问题的原因是多方面的。客观上是由于立法周期长、时间跨度大、修改次数多，导致的立法矛盾冲突多，不好用、不管用。主观上是现行立法模式不能适应“人与自然和谐共生”的法律需求，无法满足调控涉及自然生态系统与人类经济社会两个巨大复杂系统关系的法律体系建构。在立法体系上，将生态环境相关立法归属于不同法律部门，不能满足山水林田湖草沙统筹治理的基本需求，易造成对同一生态环境要素因不同法律部门的立法理念、制度取向差异而形成矛盾和冲突。在立法方式上，采取国家法律与行政法规、部门规章和地方性立法相结合的“线性”体系化路径，虽然能够实现“短平快”的效率目标，但不能满足立法的体系性、协调性需求，导致因权力竞争或权力真空而损害公共利益现象较为普遍。
　　

编纂生态环境法典，必须针对这些问题加强环境法学基础理论与制度创新研究。一方面，为满足现代化建设过程中社会利益结构变迁形成的新型利益分配与调整需求提供法理基础；另一方面，为满足生态文明时代人类的生存方式和发展方式变革带来的新型法律规范需求提供规则与制度基础。

　　中国法学会环境资源法学研究会于2017年成立课题组，组织开展环境法典编纂研究，在反复论证的基础上，提出了以“可持续发展”为价值核心和逻辑主线、以“生态环境法典”命名、选择“适度法典化”模式、采用“总则—分编”结构，妥善处理现行法律法规、改革政策、国际公约之间的关系的法典编纂构想，提出了由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编构成的《生态环境法典专家建议稿（草案）》，供立法机关参考。
　　

下一步，课题组将按照《决定》部署的编纂高质量生态环境法典任务，坚持“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”的基本判断，运用法治思维和法治方式巩固拓展生态文明体制改革成果，对现行生态环境立法进行系统整合、编订纂修与集成升华。以范畴创新、原则创新、体制创新、制度创新、体系创新、国际创新为重点，为提升改革措施的系统性、法律规范的体系性提供理论支撑。
　　

具体而言，在总则编的研究中，贯彻落实“完善生态文明基础体制，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，健全生态环境治理体系”的要求，进一步提炼和归纳生态环境领域普遍适用的基本概念、基本原则和基本制度。在污染控制编的研究中，贯彻落实“完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制”的要求，全面梳理现行污染防治立法，认真总结打赢“污染防治攻坚战”的实践经验，进一步完善污染防治法律规范体系。在自然生态保护编的研究中，贯彻“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的要求，对现行立法中的相关内容进行精简合并、扩展补充、调整重组和完善提升。在绿色低碳发展编的研究中，贯彻“健全绿色低碳发展机制，积极应对气候变化”的相关要求，创新绿色低碳发展法律制度，统筹国内与国际气候法治。在生态环境责任编的研究中，贯彻落实“推进生态环境治理责任体系建设”的要求，认真总结生态文明体制改革和环境执法司法实践经验，提炼创新生态环境法律责任制度安排，建立系统性的生态环境法律责任体系。