国有不可移动文物保护检察公益诉讼的改进路径——以青海省西宁市城中区检察院督促保护宏觉寺行政公益诉讼案为例

一、督促保护宏觉寺行政公益诉讼案（以下简称“宏觉寺案”）基本情况

（一）基本案情

宏觉寺是历代汉藏文化交流互动的桥梁纽带，是民族团结的重要象征。1967年,青海省西宁向阳印刷厂迁入宏觉寺。1980年,印刷厂在宏觉寺原地修建了一栋职工住宅楼、车间和两栋办公楼。2006年,印刷厂将后院车间和一座大殿腾清后交由青海省佛教协会进行修缮,但前香厅仍被当作库房,用于存放物资和机器。前香厅年久失修,除梁架结构保持原状以外,屋面塌陷,个别立柱下沉倾斜,山墙、门窗都已损毁,存在严重的安全隐患，文物主体面临损毁和灭失风险。

（二）办理过程

1.发现线索，立案调查。2020年6月，城中区检察院在开展文物和文化遗产保护公益诉讼检察专项行动中发现宏觉寺主体未能得到妥善保护和修缮，有损毁风险。经初步调查后，城中区检察院于2020年12月2日层报青海省检察院申请立案，于2021年1月5日收到同意立案批复。2021年1月7日，城中区检察院就宏觉寺相关问题立案调查，通过全面摸排，了解到根据文物保护“谁使用、谁维护”原则,印刷厂有责任维持文物原状,但文物保护的技术含量高,印刷厂没有修缮能力,且因后续安置问题,多年来印刷厂未拆除车间、职工住宅楼、办公楼,也无法腾清印刷物资及设备，急需通过公力救济方式解决宏觉寺的修缮问题。

2.召开听证会，凝聚共识。2021年1月13日，城中区检察院举行公开听证会，邀请区人大代表、政协委员、人民监督员、律师、专家等担任听证员，并邀请区文体旅游科技局和印刷厂代表参加，对宏觉寺的历史价值、修复必要性、修缮方案、存在困难等进行充分讨论。结合听证意见，城中区检察院向区文体旅游科技局公开送达行政公益诉讼检察建议书,督促其依法履职,积极采取措施,确保宏觉寺得到妥善保护。最终,印刷厂与区文体旅游科技局达成一致意见,同意从宏觉寺搬离。行政机关表示将积极落实监管职责,争取短时间内完成修缮工作。

3.争取支持，推动整改。城中区检察院以后续安置工作为突破口，及时向区委汇报工作情况，与相关职能部门细化协调方案，推动妥善解决印刷厂员工安置、补偿等“老大难”问题，进而促使宏觉寺修缮工作顺利进行。2022年初,相关行政机关投入资金拆除印刷厂车间,对宏觉寺前香厅整体进行腾清、整顿,并申请资金进行周边街景整治。宏觉寺内开通消防通道、铺设青石路、进行绿化改造,将前香厅用绿网布包裹,避免再次受到雨水和风沙的侵蚀。

二、从“宏觉寺案”看国有不可移动文物保护检察公益诉讼的司法困境

近年来，检察公益诉讼案件数量快速增长，但文物和文化遗产保护领域的检察公益诉讼案件数量较少，其中国有不可移动文物保护检察公益诉讼案件更少，与国有不可移动文物亟待保护的现实需求形成鲜明对比。

（一）对文物保护重视程度不够

以“宏觉寺案”为例，宏觉寺保护不及时反映出当时各方对文物保护工作的重视程度不够，文物保护意识淡薄。印刷厂在占用宏觉寺期间，对文物主体部分曾多次进行补修，其未经任何许可擅自修缮文物虽基于善意，但客观上有悖于文物修缮基本准则，文物的真实性是否遭到破坏也无法评估。印刷厂因员工安置等问题一直存在拖延腾清，客观上阻碍了文物修缮工作，有悖于文物保护的完整性原则。

（二）文物保护检察公益诉讼中调查核实权刚性不足

最高人民检察院《人民检察院公益诉讼办案规则》第35条以“列举+兜底+禁止性规定”的方式明确了办理公益诉讼案件调查和收集证据的方式。但实践中，检察公益诉讼监督领域和监督方式不断突破，调查核实权的原则性规定已无法满足现实需要，呈现出调查难、时间长、借力多等特点，“宏觉寺案”办理中就有所体现。因宏觉寺相关资料多保存于文物保护、民族宗教等行政部门，基层检察机关在调取资料、固定证据、聘请专家时需完成多次前置性签批流程，面对行政机关文物和文化遗产保护台账资料不健全等情况，检察机关收集证据亦缺乏强制性手段。

（三）文物保护检察公益诉讼中行政机关依法履职的判断标准不清晰

文物保护法第7条规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。文物保护行政部门更要对文物保护尽到日常监管职责。受损害的公共利益是否得到恢复，是检察机关判断行政机关是否依法履职的主要依据。以此为标准，虽然能够降低检察机关提起行政公益诉讼的审查难度，却未充分考虑文物保护和修缮工作专业性强、难度高、时间长等实际因素，常出现未能在检察建议回复期届满前修缮受损文物的情形，这既不利于检察机关开展文物保护公益诉讼，也不利于文物保护检察公益诉讼制度的长远发展。现实中，受理念、经费、人力及历史等因素影响，一些文物产权复杂、年久失修，部分文物保护涉及民事主体，在修缮和保护过程中既要考虑企业搬迁、安置所需大量资金，还要考虑文物修缮所需大量资金，更要综合考量是否存在多个行政机关职能交织、行政机关是否穷尽执法手段等，而不能简单地判定行政机关不依法履职。“宏觉寺案”中，虽根据《人民检察院公益诉讼办案规则》“行为要件+结果要件+职权要件”的标准对行政机关不完全履职行为进行认定，但实际运用却较为生硬。具体而言，根据文物保护“谁使用、谁维护”原则，印刷厂迁入宏觉寺后，曾对文物主体多次进行补修，对宏觉寺的保护及延续起到了十分重要的作用。行政机关曾多次与印刷厂沟通协调，共同寻求文物保护和企业生存发展的良好途径，但因印刷厂搬迁、安置始终得不到妥善解决，未能达成合意，因此很难判断行政机关是否“穷尽一切办法”。

（四）文物保护检察公益诉讼协作机制不健全

文物保护检察公益诉讼中，检察机关作为提起公益诉讼的适格主体，客观上囿于法律监督的职能定位，其保护范围和方式均具有谦抑性。事实上，文物保护的实现主体应当为相关行政主体或社会组织。然而，司法实务中检察机关与各行政主体联动不足等问题成为掣肘文物保护工作的关键。具体而言，文物保护检察公益诉讼案件因文物保护的长期性和专业性而有别于一般公益诉讼案件，文物的修缮需要经过专项资金审批、制定修缮方案、项目推进实施及整改效果评估等一系列程序，既需要时效保障，还需多方共同协调推进。被监督机关在检察检察建议回复期内无法做到同步整改的，需要检察机关持续跟进调查，为提起诉讼奠定基础。“宏觉寺案”中，其管理机构涉及文物保护、文化旅游、城市规划等多个行政部门，各部门权责不一致，监管职能有交叉与重叠的部分，加大了文物保护的难度；同时，在文物保护项目中，行政部门在各个环节仍然起主导作用，由于检察机关并未建立与相关行政机关、文物保护单位的协作机制，在开展文物保护工作时，沟通协作并不顺畅。

（五）文物保护检察公益诉讼案件线索来源单一，专业人才缺乏

囿于内部人员及专业技术条件的限制，仅靠检察机关主动摸排获取文物保护线索非常有限，在全社会文物保护氛围还不强、文物保护案件线索共享、移送等机制尚未建立的情况下，文物保护检察公益诉讼案件线索来源单一仍是共性问题。文物保护具有复杂性和多样性，在解决文物认定、价值评估等专业性问题时需依靠专家。检察人员作为专门的法律人才，对文物保护知识了解掌握得较少。就“宏觉寺案”而言，专业人才缺乏导致在修缮宏觉寺时对主体损毁程度的判断与鉴定等存在困难。

三、完善国有不可移动文物保护检察公益诉讼的实践路径

（一）践行预防性保护理念

文物资源具有不可再生特点，事前防范比事后纠正救济更有价值。预防性保护旨在最大限度防止或减缓各种因素对文物的破坏。对于受损文物，应坚持以恢复性保护为目标，在科学鉴定的基础上，精准分析损伤原因、程度及潜在风险因素，形成科学系统的管理和维护方案，确保文物保护措施的有效性和针对性。检察机关应切实转变工作理念，提升对文物保护工作重要性的认识，将“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”“预防性保护、创新性发展”等办案理念融入文物保护法律监督工作始终，既“治已病”，又“防未病”。坚持预防性、恢复性保护原则，以源头治理带动综合治理。建立“损害型公益诉讼+预防型公益诉讼”双管齐下的保护模式，具体而言，在坚持司法谦抑性和充分尊重文物保护行政部门的前提下，及时发现并纠正可能造成文物受损的违法行为或苗头，发挥好检察公益诉讼“事前预防、事中督促、事后救济”的作用。

（二）强化调查核实权，做好诉前与诉讼阶段的衔接补充

在《人民检察院公益诉讼办案规则》的基础上，赋予检察机关更多、更全面的调查方式。如，赋予检察机关先行登记保存取证的权力以及采取查封、扣押、冻结财产等强制性措施的权力，使检察机关能够查明公益损害事实。深化落实诉前检察建议，切实提高文书质量，做到格式规范、语言准确、说理充分，提升诉前检察建议的“刚性”；强化诉前检察建议外部环境的保障，通过纳入法治政府、平安建设考核体系，抄送上级主管部门、同级人大等方式，推动检察建议由“办理”向“办复”转变；强化跟进监督，实时开展“回头看”，对拒不整改的及时提起诉讼，以完整的公益诉讼制度保障文物保护公益权利得到维护。针对通过协商机制等措施及诉前检察建议解决不了的案件，紧紧抓住公益诉讼基本要素，全面落实可诉性标准，以“诉”的确认体现司法价值引领。

（三）厘清文物保护行政部门不依法履职的判断标准

文物保护工作专业性要求高、修复难度比较大、整改时间长。关于文物保护行政部门不依法履职的判断标准，笔者认为，不能单一地从“行为说”或者“结果说”去判断。针对文物受损问题，检察机关向文物保护行政部门制发检察建议后，应综合考虑其作为程度、是否存在客观因素等，进行全面、审慎的考量，而不是简单地将受损文物是否得到修缮作为判断其依法履职的唯一标准。同时，也可以针对受损文物恢复的可能性、修缮价值等情况，联合相关行政机关开展实地勘察，邀请文物保护专家进行第三方评估、论证，最终形成各方均能认可的建议。

（四）建立完善文物保护检察公益诉讼协同机制

强化检察机关与其他文物保护行政部门的协同联动，对于文物保护工作而言，意义重大。应持续深化“检府联动”，积极探索检察公益诉讼与社会治理融合发展的新路径。具体而言，应建立以下机制：加强与文物保护行政部门的沟通协调，建立信息共享和线索互通机制，共同研究解决文物保护工作中存在的重大问题，努力实现文物保护行政部门与检察机关的协作配合信息化、制度化和常态化；建立文物保护专业支持机制，根据各自业务特点，相互提供专业咨询和技术支持，以充分发挥检察机关法律监督职能和文物保护行政部门专业优势，助推建立高效、灵活、协同的文物保护机制；建立文物保护联合宣传机制，共同讲好文物保护故事，挖掘地方历史文化、红色文化、民俗文化等文物资源的价值；建立日常沟通联络机制，明确专门联络机构和具体联络人员，以联席会议等形式，就文物执法、文物领域公益诉讼开展情况及时进行沟通交流。

（五）通过数据赋能拓宽线索来源渠道，强化专业人才培养

构建文物保护类案监督模型，建立文物保护预警信息联动机制，通过大数据筛查、比对、碰撞，发现监督线索，做到辖区内甚至跨区域数据动态监测全覆盖，拓展数据来源渠道。组建文物保护复合型人才队伍，定期与高校、文物保护行政部门互派专家、业务骨干进行学习交流，培养复合型人才；善于借助“外脑”，聘请文物鉴定专家、学者及具有专业技能的特邀检察官助理，组建文物保护专业办案团队，参与文物保护检察公益诉讼案件办理中的评估、鉴定、听证等各环节，有效提升文物保护类案件办理的专业化水平。