《湖北日报》专版：耕地保护 湖北在行动丨全国基本农田保护发祥地监利——30多年如一日守护“饭碗田”

80年代初，“工业兴荆州”浪潮中，乡镇企业蓬勃生长。原监利县国土局干部刘汉尧回忆说，当时建厂“指手为界”，耕地占用现象屡见不鲜。除农村集体用地外，国家基建、农民建房、退耕还林等用地需求让耕地锐减。

1987年，国家清理发现，荆州地区1979年—1987年9年间减少耕地139.16万亩，相当于一个县的耕地面积。按这个速度，百年之后“粮仓”荆州将无地可耕。

“人口一年年增加，耕地一年年锐减，一些优质耕地被占用建厂，长此以往必然危及粮食安全。”刘汉尧在给荆州地区土管部门的报告中写道。

1988年2月，荆州地区起草了《一九八八年土地管理工作意见》，要求以乡镇为单位，像自然保护区、森林保护区那样，将农田划块保护起来。第一条便明确指出：“要采取强有力的措施保护耕地，将耕地净减面积控制在最低限度内，巩固农业基础。县（市）、乡（镇）、村、组要分别划定农田保护区，特别是要划定生产粮棉作物农田保护区。”

当年3月，荆州地区土地局会同监利县人民政府在周老嘴镇开展划区试点工作，共划定3个保护区105个保护片块，保护面积3.78万亩，占当地耕地面积的92.2%。在试点过程中，首次提出“基本农田”的概念，即按照商品粮定购任务和保障农民“口粮”的基本需求，测算并划定一定数量、一定区域的高产农田予以保护，这部分农田就是“基本农田”，这部分区域就是“基本农田保护区”，同时提出对保护区内的基本农田实行“六不准”（不准建房、不准葬坟、不准挖沙取土、不准扳砖烧窑、不准滥挖鱼池、不准毁田造林）的保护措施。全国第一块基本农田保护区由此诞生。

监利的作法得到上级高度重视，中央电视台等媒体相继报道这项创新工作。1989年5月，全国划定基本农田保护区现场会在荆州召开。1991年11月，原国家土地管理局和农业部向国务院发出了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。次年2月，国务院予以批复。至此，基本农田划区工作在全国大面积展开。1994年，国务院颁布了《基本农田保护条例》，对基本农田实行特殊保护。1998年，全国人大常委会修订通过《中华人民共和国土地管理法》，将实行基本农田保护制度作为一项重要内容。

一直以来，监利坚持将守护“饭碗田”、守护“生命线”的这份初心和使命，转化为做好耕地保护工作的不竭动力，坚决制止耕地“非农化”、耕地“非粮化”。荆州市副市长、监利市委书记韩旭说。

从1988年划定全国第一块基本农田，到2008年率先开展永久基本农田划定试点，再到全域划定“三区三线”；从1998年特大洪水后开展灾毁农田恢复治理，到2008年整体推进高产农田土地整理，再到实施“山水林田湖草”综合整治修复。监利市30多年如一日，守护每一寸基本农田。

建立最严格的考核和奖惩机制。村民建房、设施农业、集体建设等用地，均实行严格审批制度。实行县、乡镇、村三级违法用地巡查防控制度，村委会负责一级巡查防控，乡镇政府负责二级巡查防控，市政府负责三级巡查防控。把耕地保护责任目标列入乡镇和各级党政“一把手”绩效考核的重要内容，年初签订责任状，每季一调度，年终结硬账，对工作成效突出的予以资金奖励和用地指标倾斜。近两年监利市拿出310万元用于耕地保护责任制考核奖惩兑现，直接奖励乡镇和村组。

建立最严密的巡查管控机制。明确对违法用地的巡查、管控、拆除工作由县、乡、村三级负责，做到县级督办巡查一月一次、乡镇执法巡查一周一次、村级管控巡查一天一次。

建立最严厉的违法责任追究机制。凡是辖区内发生违法用地不能及时制止拆除的，对其主要负责人和直接责任人严肃追责问责。近五年来，共查处破坏耕地、挖沙取土等案件10余起，对24名保护耕地履职不力的镇村干部予以问责，其中，朱河镇胡某因非法占用农用地罪被依法判处有期徒刑7个月；毛市镇刘某因非法占用农用地罪被依法判处有期徒刑7个月，缓刑1年，并处罚金人民币2万元；潘某因非法占用农用地罪被依法判处拘役6个月，缓刑6个月，并处罚金人民币1万元，起到了强有力的震慑作用。

监利市市长聂良平透露，监利耕地保护任务是270.83万亩，永久基本农田保护面积是246.76万亩。根据2023年度变更调查成果，年末耕地面积279.23万亩，永久基本农田保护面积247.95万亩。2023年省政府表彰的永久基本农田保护面积超200万亩两个县市，监利就是其中之一。

耕地是粮食生产的命根子。监利市持续抓好制度创新，确保耕地保护措施见效落地。

不断完善耕地保护网格化。全市共划定永久基本农田保护片块73648个，保护面积246.76万亩，全面达标“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”的要求。进一步加强县、乡、村三级监察网络建设，对基本农田实行网格化管理，构建村村都有协管员，块块都有责任人的管控格局。

不断促进耕地流转管理规范化。在土地流转时，承包合同中要明确种植类型（只能用于种植粮、棉、油等农作物），并承担耕作层保护义务。一般耕地用于设施农业建设的，要落实耕地“进出平衡”并经批准后才能投入建设。对2020年以前已将承包的耕地用于养殖业的，建档立卡、分类处置、责任到人，实行跟踪管理，待承包期满后，恢复耕种条件。

不断推进动态监测智能化。大力推进人防与技防结合，建立“高空看，智能判，网上管，地上查”的自然资源智能监管系统。共享通信铁塔视频监控设备，对永久基本农田区、重点生态保护区和城镇开发边界结合部进行实时监控。全市规划布设摄像头146个，分三年完成系统建设。目前，已完成红城乡试点，一个摄像头可监控3平方公里，监控范围内只要有挖掘机、推土机、建筑材料等违法嫌疑标识物进场停留五分钟以上，系统就能将抓拍位置与“一张图”数据进行对比分析，实现自动识别、自动分析、自动推送预警信息。巡查人员可以通过手机APP调用摄像头进行远程察看，并根据定位导航到达现场，对经核实的违法行为通过APP即可领取任务，进入执法程序，直至结案销号，切实做到第一时间发现、第一时间制止，确保将违法行为遏制在萌芽状态。

耕地作为宝贵的农业战略资源，是扛实维护国家粮食安全政治责任的重要物质基础。

监利是全国知名的产粮大县（市），连续多年粮食产量位居全省第一。该市充分发挥国土空间规划的引领、指导和约束作用，积极推进“多规合一”，科学合理布局“三区三线”，加强用地预审和规划选址，推进工业项目进园区、优质农田进保护区、一切建设进规划区，促进城镇和产业集中高质量发展，构建既有绿水青山又有金山银山的新发展格局。

不断改革创新，在改进占补平衡上求实效。市政府出台自建土地整治项目“以奖代补”、补充耕地“后期管护”资金纳入项目预算的相关政策，充分调动乡镇、村组、农民和新型农业经营主体耕地保护与开垦的积极性。近五年来，监利市共实施城乡建设用地增减挂钩项目3.24万亩、占补平衡项目1.34万亩，指标规模居荆州第一。

守住粮食安全的“命根子”，既要保证数量不减，也要保证耕地质量，推进农业可持续发展。

持续推进高产农田建设，集中力量改善农村生产、生活条件和生态环境。截至目前，累计投入资金16.54亿元，建成高产农田116.8万亩，整治率达到55%。同时，积极开展全域国土综合整治、城乡建设用地增减挂钩、占补指标调剂交易等试点工作。近两年来，全域国土整治项目建设规模达4.57万亩，筹集社会投资3.59亿元。通过省市公共资源平台交易指标2374.554亩，筹集资金7.3亿元。通过做好耕地保护这篇文章，找到了一条解决城镇发展缺空间、农村建设缺资金的有效途径，有力推动城乡统筹发展。