政策解读 | 海南自贸港之高等教育对外开放篇：从“中外合作办学”到“境外高校独立办学”

细说海南的国际教育，不得不从政策说起。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会发表重要讲话并宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，并且“鼓励国内知名高校和研究机构在海南设立分支机构，鼓励海南引进境外优质教育资源，举办高水平中外合作办学机构和项目”。自此，海南被赋予了建设国际教育创新岛的使命与责任。

经过多年发展，海南自贸港在高等教育领域实施更加开放的对外政策，不单在中外合作办学领域高速发展，同时创建中国境内首个境外大学独立办学大学——海南比勒费尔德应用科学大学（“海南比科大”），海南比科大已于2023年9月正式开学。

各方对海南的国际教育积极性高涨，各种动作更是接踵而至。“学在海南=留学国外”的宣传语也是屡见报端。特别地，结合我们对高等教育领域的项目经验，我们通过本文，主要简述高等教育领域引进境外教育机构（或称“外方办学者”）办学概况以及海南自贸港的政策创新与突破，并浅谈在办学实务中遇到的挑战。

1. 总体政策概况：除海南自贸港外，高等教育仍是“限于中外合作办学且中方主导”

在我国加入WTO前，我国已有引进境外优质教育资源在华办学的尝试与初探，但当时法律层级低、政策尚不完善。2001年12月11日，我国正式加入WTO，我国对教育服务领域的承诺，是有条件、有步骤地开放服务贸易领域和对其进行管理、审批。

根据当时国家发展和改革委员会,商务部联合颁布的《外商投资产业指导目录（2002）》，在高等教育领域明确“高等教育机构（限于合资、合作）”；在2003年，国务院正式颁布《中外合作办学条例》，其是我国高等教育史上第一部关于中外合作办学的行政法规，随后教育部等部委先后出台《中外合作办学条例实施办法》等部门规章与规范性文件，经过多年的发展逐步构建完善在高等教育领域引进外方办学的法律政策环境。

截至当前，根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》[1]，除在自由贸易试验区等特殊经济区域对符合条件的投资者实施更优惠开放措施，在高等教育领域依然是“限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）”。

2. 中外合作办学现状

根据我国相关规定，中外合作办学模式有“中外合作办学机构”及“中外合作办学项目”两种模式，其中：“中外合作办学机构”是指外国教育机构（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的教育机构参照适用，下同）同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构，包括具有法人资格情形[2]（如大学、独立学院）与不具有法人资格情形（如二级学院）；而“中外合作办学项目”是指中国教育机构与外国教育机构以不设立教育机构的方式，在学科、专业、课程等方面，合作开展的以中国公民为主要招生对象的教育教学活动（如XX专业学位课程），并且中外合作办学项目是中国教育机构教育教学活动的组成部分，接受中国教育机构的管理。

截至2024年9月于中外合作办学监管工作信息平台查询，中外合作办学现状如下：

1. 主要政策沿革梳理

2. 政策开放与创新支持

从前述政策梳理可知，海南自贸港在高等教育领域实施更为开放的对外政策：

在理工农医类学科专业的高等教育领域，首度且唯一放开高等教育领域“限于中外合作办学，且须由中方主导”的限制：

在中外合作办学领域，对于建立本科以上层次中外合作办学机构（项目），由原“省初审、部终审”实行“部省联合审批”，大大提高审批效率，加快落地引进境外优质教育资源、外方办学者实施合作办学。

除此之外，为推动“海南国际教育创新岛”建设，教育部和海南省共建海南陵水黎安国际教育创新试验区（海南自由贸易港建设的13个重点园区之一），试验区规划范围12.72平方公里，分两期建设，一期主要承载国际教育功能，二期主要承载教科产城融合发展功能，目前一期已于2022年6月达到入驻办学条件。试验区实行“大共享、小学院”创新办学模式，即“共享带中的图书馆、公共教学楼、公共实验楼、体育场馆、学生宿舍、教师公寓、食堂等公共设施共享使用，各高校根据学科特色需要使用专享小学院”，通过物理空间的共享，来推动教学资源的共享，实现资源集约化、经济化和国际化，打通学生跨校交流的壁垒，同时入驻高校可更集中精力于教育教学，打造多元文化融汇、多学科融合、中外互鉴的一流国际教育平台。

3. 海南引进境外院校的办学现状

在理工农医类学科专业的高等教育领域：2023年5月，教育部正式批准设立海南比科大，随后由FH Bielefeld International GmbH设立的海南比科教育发展有限公司作为举办者于2023年6月14日在海南省民政厅登记成立海南比科大，自此海南比科大正式成立，其是中国境内第一所境外高校独立办学的高等教育机构，也是首个德国公办高校在中国办学的高等教育机构。海南比科大2023年计划招生140名、2024年计划招生280名，招生规模翻倍式增长。除海南比科大外，根据公开信息获悉，围绕国家航空航天战略引进的俄罗斯莫斯科动力学院在琼独立办学已经获得教育部批准筹设，围绕海南国际旅游产业发展引进的瑞士洛桑酒店管理学院建设正在稳步有序推进中。

在中外合作办学领域：根据公开信息获悉，陵水黎安国际教育创新试验区签约引进国内外高校22所[5]，目前园区在校师生人数已经超过2000人，开设专业达到20余个。在中外合作办学领域，陵水黎安国际教育创新试验区中已有5个获批的中外合作办学机构（非法人资格）、3个获批的中外合作办学项目，目前均已招生办学。

在高等教育领域引进境外教育机构合作办学，是我国践行对外开放政策的重要体现，符合全球化趋势，有利于提高教育质量和国际竞争力，有利于有效整合国内外教育资源和教育资源互补。同时，在高等教育领域引进境外优质教育机构合作办学的实务中，需要面临不同国家的文化差异和教育体制差异，需要遵守各国的法律法规和政策等，这均带来一定的挑战。我们结合相应的项目经验，具体列述包括但不限于：

1. 非营利的办学性质

无论是中外合作办学机构还是境外高校独立办学机构，根据我国相关规定[6]，其均属于我国公益性教育事业的重要组成部分，具有非营利属性、不得从事营利性经营活动，此意味着中、外方办学者均不能从中获得经营收益；尽管根据《中外合作办学条例实施办法》规定[7]，在中外合作办学项目中，外方办学者可以要求取得合理回报，但在《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》经修订取消了合理回报制度后，外方办学者实际上无法援引《中外合作办学条例实施办法》要求合理回报，并且据了解，教育部目前已不批复外方办学者主张合理回报的中外合作办学项目。

不同于外商投资公司，外方投资者可实现追逐营利的投资目标，然而在高等教育办学领域，外方办学者需要根据政策要求与实际需要进行办学投入，但其作为举办者不得从办学中进行获利或以任何形式从学校中分取“学费”，此或令不少外方办学者不理解。但需要说明的是，在现行法律政策下，若因办学产生的合理成本（如教师成本、课程设计成本等等），则可以依法通过适当方式予以弥偿。

2. 办学规划符合发展需要

“引进优质境外教育资源”是我国在高等教育领域实施对外开放的本质初衷，教育部、当地政府在审批时通常会重点审核境外院校综合实力、学科建设水平、拟在华开设学科专业及其建设规划/培养方案/教育教学安排/质量保证方案、生源与就业前景等，以及其办学规划布局是否符合国家、地方教育发展规划，符合当地经济发展需要。

如根据《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》，在海南自由贸易港办学的境外高等教育机构应符合如下条件：（1）具有良好的办学声誉和较高的国际知名度，（2）具有理工农医类方面的学科优势，（3）毕业生具有较高的就业质量和良好的业内评价；并且设立办学机构，应当符合国家和地方高等教育发展规划，符合海南自由贸易港建设需要，引领和辐射区域高等教育对外开放和高质量发展。

在实务中，教育部及相关政府/政府部门亦会对国内已有相当规模的商科、管理学科以及国家控制布点学科从严审批[8]，以确保引进境外院校办学是为国家、当地社会经济发展所需。

3. 党组织建设与思政教育融合

根据中共中央组织部、中共教育部党组印发《关于加强高校中外合作办学党的建设工作的通知》（中组发[2017]13号）、《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》第二十八条等相关规定，党组织建设、党群活动开展应融合至中外合作办学、境外院校独立办学活动中，落实党建同步谋划、党组织同步设置、党工作同步开展，充分党组织在关键事项上的引领性作用。

同时，我国高度重视思政教育，教育部等十部门于2022年7月25日印发《全面推进“大思政课”建设的工作方案》明确“全面推进大思政课建设，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦立德树人根本任务，推动用党的创新理论铸魂育人，不断增强针对性、提高有效性，实现入脑入心”。在现行政策下，无论是中外合作办学还是境外高校独立办学[9]，课程中均须设置思政课程、融合思政教育。

以上或令不少外方办学者不理解，但此为中国特色，并且亦为当前政策红线要求。

4. 当地政府的支持与优惠政策落实

对于设立办学机构（如院校），前期需要大量人力、物力、资金投入并且需要依法履行筹设审批、正式审批，后期开展办学、科研更是离不开持续投入，此往往需要当地政府的大力支持与优惠政策落实。

通常而言，政府支持一般包括：（1）永久性校园校舍选址、供地支持（租赁、划拨、出让），过渡期内的校园校舍使用支持（如需要）；（2）财政补贴补助支持（包括前期资金支持、科研资金支持、生均补助等等）；（3）特色人才政策、税收优惠政策支持；（4）绿色审批、审批协助支持；（5）招生规划与相应的配套支持；（6）地方关系协调、处理支持等等。

对于当地政府可提供的支持与优惠政策，此需视乎个案而论，并且亦会有一定的门槛要求，如陵水黎安国际教育创新试验区可提供共享性建筑与设施，而引进的高校符合“双一流”标准，即一流高校：国家“世界一流大学”建设高校、全球排名前100名的境外一流高校；一流学科：国家学科评估中的 A+学科、进入世界ESI排名前1%的学科。另，如涉及政府财政补贴补助、专项资金支持，则办学机构在使用该等补贴补助、资金时应遵循财政资金各项使用要求，实行专款专用，并需接受监管部门的监督与审计。

5. 其他

高等教育办学并非短期事业，各方举办者、办学机构（无论是中外合作办学机构还是境外高校独立办学机构）还会遇到其他各类实务挑战，包括但不限于境外教育资源持续输出、院校治理与管理机制创新、招生生源是否充足、产学研合作、知识产权保护等等，此均需要在实际办学中根据实际情况逐步前行。