作者：张德久，周春
第一作者单位：中机国际工程设计研究院有限责任公司华东分院
摘自《煤气与热力》2023年10月刊
张德久，周春. 天然气大用户直供项目设计探讨［J］. 煤气与热力，2023，43（10）：B15-B17.
近年来，我国天然气消费快速增长，在一次能源结构中占比稳步提升。根据《中国天然气发展报告（2022）》，2021年全国天然气消费量3 690×108 m3，主干天然气管道（即长输管道）长度达到11.6×104 km；根据《2021年中国城市建设状况公报》，2021年全国城市天然气消费量1 721.1×108 m3，城市天然气管道长度达到92.91×104 km。目前，上游分输站及以前的燃气管道按照长输管道进行设计，由发改（能源）部门主管，由应急管理部门核发危险化学品经营许可证；下游城市门站及之后的城镇燃气管道按照公用管道进行设计，由住建部门主管并核发燃气经营许可证。长输管道和公用管道的设计规范体系对地区等级划分、壁厚计算、强度设计系数、与地下地上各种管线的净距、与周边建筑物的水平净距、放散设置与线路截断阀门、管道焊接质量检验、强度试验与严密性试验、安全设施设计等都有不同的规定［1］。各地对直供用户的规定各不相同、建设方式也各式各样，对于该类项目按照公用管道还是长输管道进行设计？如何监管？给主管部门、建设主体、设计单位等带来一定的困扰。按照《国家发改委关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格〔2015〕351号），直供用户是指直接向气源生产供应企业购买天然气，用于生产或消费、不再对外转售的用户。随后，国家发布了《关于印发<加快推进天然气利用的意见>的通知》（发改能源〔2017〕1217号）、《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（国发〔2018〕31号）、《关于加强天然气输配价格监管的通知》（发改价格〔2020〕1044号）等一系列支持性文件，鼓励建立用户自主选择资源方、供气路径及形式的机制，大力发展区域及用户双气源、多气源供应，减少供气中间环节，降低用气成本［2］。部分地方政府也相继出台了实施细则（方案），如广东省《发展改革委关于调整省内天然气直供有关事宜的通知》（粵发改能源函〔2020〕1583号）、浙江省《天然气上下游直接交易暨管网代输试点规则（试行）》（浙发改能源〔2020〕301号）、广西壮族自治区《天然气大用户市场化改革试点实施方案》（桂发改油气〔2020〕1397号）等。均在推动大用户直供，鼓励天然气大用户直接向气源生产供应企业购买天然气，支持气源生产供应企业、长输管道企业以及其他社会资本与天然气大用户，采取合资、合作等形式，在符合相关行政区域有关规划和安全技术规范的条件下，单独选址新建供气路径提供管道天然气直供服务。其中：发改能源〔2017〕1217号文件第三（三）条要求，直供用户应当符合当地城乡发展规划、天然气和燃气发展等专项规划，企业应按照《城镇燃气管理条例》的规定，申请取得燃气经营许可证后方可经营供气。粵发改能源函〔2020〕1583号文件规定，直供用户供气专线建设要符合当地城乡发展、城市燃气发展规划等相关规划，采取城镇燃气经营企业建设专用管道进行直供的，由城镇燃气主管部门负责安全监管；采取气源企业、省级以上管网公司建设专用管道进行直供的，由油气管道保护主管部门负责安全监管；采取用户建设专用管道进行直供的，由用户所属行业的行业主管部门负责安全监管。桂发改油气〔2020〕1397号文件规定，建设直供管道要符合当地城乡发展、城市燃气发展规划等相关规划，合理规划路由选址，并严格履行项目基本建设程序。通过分析各政策文件及结合实际设计经验，直供项目的建设运营主体模式一般有4种，见表1。表1 直供项目建设运营主体模式
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从表1可知，仅模式4的管道类别存在争议。从政策要求来看，发改能源〔2017〕1217号文件要求直供企业应按照《城镇燃气管理条例》的规定，申请取得燃气经营许可证后方可经营供气，即所有直供项目均按照城镇燃气管理、按公用管道设计。粵发改能源函〔2020〕1583号文件给出了3种监管模式，但专用管道类别不明确，如果由用户所属行业（比如钢铁行业）的行业主管部门负责安全监管，该按照什么管道类别进行设计？因此，急需国家出台政策，统一直供项目划分，明确监管责任。从实际情况来看，自直供项目出现开始，支持与反对声音并存，一方面，国家及部分地方鼓励大用户直供，另一方面，直供项目与城镇燃气经营企业特许经营权存在法律法规与政策的冲突。在长输天然气行业，效力最高的为《中华人民共和国石油天然气管道保护法》，长输管道企业应按照《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品经营许可证管理办法》依法取得危险化学品经营许可证方可从事天然气经营活动。在城镇燃气行业，效力最高的为《城镇燃气管理条例》，城镇燃气经营企业应按照《城镇燃气管理条例》和《燃气经营许可管理办法》依法取得燃气经营许可证，方可从事城镇燃气经营活动。目前大用户直供只是有关文件中的一段表述或一种提法，从法理上来说，在大用户直供项目实施过程中不可避免地出现违反《城镇燃气管理条例》和地方性法规的情况，也与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相冲突，核发经营许可证也无法可依，导致直供项目推进较为缓慢。因此，建议尽快出台有关大用户直供的行政法规，规范大用户定义，完善实施细则。目前，标准规范中没有关于直供项目的表述，现行标准GB/T 34275—2017《压力管道规范长输管道》（简称GB/T 34275）、GB/T 38942—2020《压力管道规范公用管道》（简称GB/T 38942），对长输管道和公用管道都有明确的定义。长输管道具有商品属性，主要包括压缩机站、阀站、减压站及其之间的连接管道、附属设施等。公用管道具有公共属性，主要包括门站、各类气源厂站等燃气厂站至用户之间或厂站之间公用性质的燃气管道及其附属设施。从定义及包含内容来看，长输管道侧重上游输送体系，输送的气体没有向下游用户交接计量；公用管道侧重下游分配体系，分配气体的来源实为上游贸易计量结算装置，二者的区分与设计压力、敷设区位及建设主体无关，仅与管道的属性和功能有关。GB 50028—2006《城镇燃气设计规范》（2020年版）（简称GB 50028）第1.0.2条规定：“本规范适用于向城市、乡镇或居民点供给居民生活、商业、工业企业生产、采暖通风和空调等各类用户作燃料用的新建、扩建或改建的城镇燃气工程设计。”因此，直供项目也属于GB 50028适用范畴，只是用气量较大而已。住房和城乡建设部组织编制的《城镇燃气输配工程设计规范》（征求意见稿）第1.0.2条对城镇燃气的解释为“城市、乡镇或居民点中，从地区性的气源点，通过输配系统供给居民生活、商业、工业企业生产、采暖通风和空调等各类用户公用性质的气体燃料”；第1.0.3条规定“城镇燃气管道与上游长距离输气管道之间以双方交接计量装置所在厂站围墙外1 m作为分界”，也明确了城镇燃气的范围和分界。因此，按照标准规范，笔者认为模式4中的直供项目，如果贸易交接计量装置设置在起点，建议按照公用管道设计；如果贸易交接计量装置设置在用气企业厂界内，则认为该管道输送的介质具有商品属性，建议按照长输管道设计。从实际工作中了解到，发改（能源）部门和住建部门对直供项目在安全监管方面存在分歧。发改（能源）部门认为应该由住建部门监管，理由为：天然气在上游分输站已经过贸易交接，不存在商品属性。《国家安全监管总局办公厅关于对石油天然气长输管道安全监管有关问题的复函》（安监总厅管三函﹝2015﹞225号）规定，纳入危险化学品安全监管范围的石油天然气长输管道终点为与下游用户计量交接的末站或分输站。住建部门认为应该由发改（能源）部门监管，理由为：《城镇燃气管理条例》明确城市门站以外的天然气管道输送，不适用本条例。模式4中的直供项目多以分输站为起点，一般也不设置门站，因而安全监管工作难以界定。建议国家尽快出台政策，统一直供项目划分，明确监管责任，并尽快出台有关大用户直供的行政法规，完善实施细则。实际工作中，由用气企业或合资公司建设运营的直供项目（模式4），如果贸易交接计量装置设置在起点，建议按照公用管道设计，由住建部门监管；如果贸易交接计量装置设置在用气企业厂界内，则建议按照长输管道设计，由发改（能源）部门监管。这样既考虑了管道输送介质的商品属性和公共属性，也考虑了监管分工，提高了管理的科学性。［2］徐士林，彭知军. 推进天然气大用户直供的政策分析及建议［J］. 城市燃气，2020（7）：41-46．维普免费下载《煤气与热力》论文（现刊和过刊均可）
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