▲《民主与法制时报》2024年12月26日 头版头条
今年11月，第十五届中国国际航空航天博览会在广东珠海开幕。本届珠海航展上，重庆市与中国航天科技集团九院签约，共同打造“低空飞行示范区”。
近年来，重庆市积极布局低空经济相关产业，发展低空文旅，不断探索低空飞行器在应用上的更多可能性，取得显著成效。这与重庆市在推动低空经济发展的同时积极探索规范体系密切相关。
2023年12月1日，重庆市人民政府公布《重庆市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《办法》），2024年2月1日起正式实施。今年9月，重庆市人民政府办公厅印发的《重庆市推动低空空域管理改革促进低空经济高质量发展行动方案（2024—2027年）》（以下简称《行动方案》）提出，“建立低空空域法规制度体系，为低空飞行管理服务提供政策支撑”。
重庆市低空经济迅速发展，监管部门如何应对发展过程中带来的新问题，他们在政策法规方面又做了哪些有益探索？就此，民主与法制社记者近日采访重庆市司法局等有关部门及相关领域专家学者，对重庆市在低空空域法规制度方面的实践进行了解读。
以规章强化无人机监管
助力低空经济规范化发展
今年11月17日，重庆市司法局召开《办法》执行一年效果评议专家论证会，听取有关专家对市政府规章执行工作的意见建议。重庆市司法局、市公安局治安总队、市人大常委会法工委等有关部门负责人及多位专家学者等参与了此次会议。
“通过将近一年的工作实践和此次会议可以看到，《办法》的实施在规范和助力低空经济发展方面，取得了显著成效。”重庆市司法局有关负责人介绍，例如，《办法》第四条第（五）项规定，“统筹建设民用无人驾驶航空器综合管理服务平台，实施一体化动态监管与服务”；第六条第一款明确规定，“公安、经济信息等部门依托民用无人驾驶航空器综合管理服务平台，按照职责分工依法采集、共享民用无人驾驶航空器生产、登记、使用的有关信息，与国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台实现信息共享，加强公共安全动态监管。”重庆市公安局按照《办法》前述规定，牵头建成重庆市无人机综合管理服务平台，运行以来，累计采集生产企业23家、销售企业221家、培训机构23家，实名登记信息3.4万余条，记录无人机16万余架、飞行数据351万余条。
此外，重庆市各部门积极完善市无人机联防联控工作机制。比如，重庆市公安机关积极履行主管牵头职能，协调民航监管、民航空管等对全市无人机开展协同管控；市场监管部门在产品质量监督上发挥职能作用，加强与各部门间信息共享；经信部门加大对无人机及反制设备的无线电频率监督管理，联合公安机关在重大活动和安保任务期间开展无线电频率监测处置；交通、农业农村、应急和体育等部门按照职责分工协同公安机关开展无人机基础信息采集和公共安全管理，为有效维护全市无人机公共安全秩序平稳可控、安全有序发挥了积极作用。
“在安全第一前提下，《办法》切实实现了服务低空经济发展的目的。”重庆市司法局有关负责人介绍，据统计，重庆市各有关职能部门积极做好低空飞行消费涉及地区的空域管控和现场安全保障，仅2024年首届重庆低空飞行消费周活动期间，重庆市就吸引客流51万人次，飞行2220架次、飞行小时数1108小时。
按照《办法》规定，重庆市还积极规范无人机集群飞行表演活动，对符合大型群众性活动标准的集群飞行表演纳入规范管理，强化资质审查、风险评估、应急处置的全过程监督。2024年以来，重庆市江北、南岸、梁平等10个区（县）先后举办17起无人机集群飞行表演活动，参演无人机累计2万余架次，活动全程均安全有序。
《行动方案》影响下
各地积极出台政策促进低空经济发展
《行动方案》提出，要“建立低空空域法规制度体系，为低空飞行管理服务提供政策支撑”，适应低空经济新领域新业态新变化，制定出台低空领域相关规章或规范性文件，逐步形成实时更新、完善配套的政策规章体系。
“《办法》加强和规范民用无人驾驶航空器飞行及有关活动的安全监管，有助于防范和化解无人驾驶航空器潜在风险，维护公共安全。《行动方案》对全市低空经济发展作出分阶段的、长期的战略规划，明确了全市低空经济发展的核心目标、基本原则、重点任务、具体举措等，将进一步推动重庆市低空经济相关法规立法进程。”西南政法大学网络空间国际治理研究基地主任、民商法学院孙莹教授说。
孙莹介绍，在政策层面，重庆市政府及其相关部门、有关区（县）纷纷出台了相应文件。2024年3月28日，重庆市经济和信息化委员会发布《关于组织开展重庆市低空经济产业试点区县征集的通知》，要求按照“先试点再示范后推广”的原则，组织开展重庆市低空经济产业试点区（县）征集工作。
2024年4月30日，在首届重庆低空飞行消费周启动仪式上，重庆市首批低空经济先行区名单公布，巴南区、永川区、大足区、梁平区、武隆区和两江新区6个区（开发区）入选。同日，两江新区发布《两江新区空天信息暨低空经济发展行动计划》。该计划明确提出两江新区空天信息产业和低空经济的发展重点。此外，梁平区也在今年5月出台了《梁平支持低空经济高质量发展十条激励措施》。
新机遇涌现
建议多维度考量低空空域立法
除提出立法规划外，《行动方案》还提出了编制低空空域规划、优化审批制度、探索跨省低空飞行联盟新体系、明确各项任务的牵头单位和配合单位等。
孙莹表示，《行动方案》提出的探索空域要素定价新方式尤为值得关注。2024年11月26日，济南公共资源交易中心发布的中标公告显示，平阴县将30年的低空经济特许经营权以9.24亿元出让给国有独资企业山东金宇通用航空有限公司。这被誉为全国首例县域低空经济特许经营权出让项目，引发社会广泛讨论。
“由此可见，低空空域的使用将创造巨大的经济价值，但空域充分使用的前提是科学合理的定价机制、流程合规的流通机制，而当前并没有形成一个统一的标准。”孙莹认为，《行动方案》明确提出“探索空域资源要素定价及结算规则”具有重要意义。“定价涉及管理成本、市场需求和市场供给等方面的评估，空域资源要素定价将为空域提供者和空域用户之间建立公平和合理的交易机制，还可以发挥价格的调节作用，引导市场开发和利用空域资源。”
对重庆市而言，一些新机遇不断涌现。11月18日，中国航空运输协会通航业务部、无人机工作委员会主任孙卫国在2024国际电动航空（昆山）论坛上透露，中央空管委即将在六个城市开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点。首批六个试点城市，重庆名列其中。
“eVTOL新型航空器的出现，从根本上革新空间利用方式，进而催生出多种新应用。巴南区、永川区、大足区、梁平区、武隆区和两江新区被授予‘重庆市低空经济先行试验区’。这些试点区域将通过探索‘低空+物流’‘低空+医疗’‘低空+文旅’等应用场景，推动低空经济融入市民生活，并为全市未来的发展打下坚实基础。”孙莹说。
孙莹认为，面对低空经济发展中不断出现的新情况、新技术等，重庆市的低空空域法规制度建设应及时跟上。在立法和相关政策制定上，应依据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》《民用航空空中交通管理规则》，结合重庆市空域和飞行活动特点，加强对涉及民用无人驾驶航空器、eVTOL等低空活动的管理，从操控人员要求、飞行空域划设、飞行活动管理以及法律责任等多维度进行明确规定。
此外，一些与重庆无人机政策法规相配套的团体标准也呼之欲出。
目前，相关部门正积极组织无人机产业协会、航空技术应用协会及专业培训机构开展相关法律法规及政策的宣传贯彻工作，并推动起草勘查、电力、娱乐飞行等应用场景团体标准，切实发挥好行业自律引领作用。
来 源：《民主与法制时报》
