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最高法院:矿业权压覆补偿以直接损失补偿为一般原则
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裁判要旨
在取得合法审批手续后进行的压覆矿产资源行为，压覆行为人根据国家政策承担相应的压覆补偿责任，而非按照违法侵权确定损害赔偿范围。矿业权压覆补偿以直接损失补偿为一般原则，具体的补偿损失项目可结合具案案情综合考虑予以确定。
案情简介
二、2010年10月，某铁路公司与铁路某局签订《委托代建协议书》，约定某铁路公司委托铁路某局代建新建张唐铁路。
三、2009年9月，承德市人民政府成立某指挥部，负责做好铁路建设征地、拆迁工作，指挥协调共同推进京沈铁路客运专线和张唐铁路承德段建设。
四、2013年2月，某项目部与某指挥部签订《压矿补偿实施协议》，约定某项目部负责张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿资金的拨付，某指挥部负责组织实施张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿的具体工作。
五、2012年11月，原铁道部发展计划司作出复函，同意铁路某局提出的张唐铁路压覆矿产资源按300米范围进行补偿。2012年11月30日，原河北省国土资源厅向铁路某局出具《压覆矿产资源审批情况的函》，表示批复压覆的具体范围是：露天开采矿区评估范围为从铁路路基中心线两侧各60米加上300米爆破安全距离。
六、2015年1月，河北省人民政府办公厅向承德、张家口、唐山市人民政府下发《关于张唐铁路压覆矿评估补偿工作的通知》，明确张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内。铁路两侧300米至1000米范围内已有矿业权企业，有开采意向的，与铁路运输企业协商，签订协议后，由相关市按有关规定办理手续。
七、2015年12月30日，张唐铁路开通运营。
八、某矿业公司向法院起诉主张四被告向某矿业公司支付因张唐铁路压覆造成的实际损失共计620525788.07元。
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相关法律规定
《中华人民共和国民法典》
第三百二十九条 依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。 第一千一百六十五条 行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。 依照法律规定推定行为人有过错，其不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。
第三条 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。 国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。 勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。 从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。
第三十三条 在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
法院判决
以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：
1．案涉矿业权被压覆后应给予补偿
矿业权压覆是指已设立的矿业权因建设项目压覆导致不能正常行使、相应的矿产资源不能开发利用的行为。《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”由此，建设项目压覆矿产资源依法需经有权部门批准。基于本案已查明的事实，2009年9月23日，原河北省国土资源厅下发《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》，对蒙冀公司《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》进行回复，对蒙冀公司提交的《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》进行了评审并出具评审意见书，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。由此，蒙冀公司作为张唐铁路的建设单位已依法履行了矿业权压覆审批手续，案涉压覆行为不具侵权违法性，系合法压覆，但须依法给予被压覆矿业权人相应的补偿。
丰宁保利公司上诉主张案涉铁矿属于重要矿产资源，压覆矿产审批事宜应报原国土资源部而非省国土资源厅批准，该理由不能成立。原国土资源部下发的137号文第三条规定：“建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种(石油、天然气、放射性矿产除外)累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由国土资源部负责审批。”根据上述规定，中小型矿区不由原国土资源部审批。丰宁保利公司的《采矿许可证》载明：开采方式为露天／地下开采，生产规模55万吨/年。根据原国土资源部《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》(国土资发〔2004〕208号)，地下开采铁矿30-100万吨/年的为中型矿区，露天开采铁矿不到60万吨的为小型矿区，案涉大西沟铁矿并非大型矿区规模以上，无需由原国土资源部审批。二审庭审时，丰宁保利公司申请的有专门知识的人出庭陈述在勘查过程中资源储量增加具备变更为大型矿的条件，但一是丰宁保利公司未提供证据证明，二是在矿产资源变化量超过30%或达到中型规模以上的重大变化时，丰宁保利公司并未依据相关规定申请评审备案调整，其主张缺乏事实依据。故案涉矿业权压覆手续由河北省自然资源主管部门审批，有相应的依据，丰宁保利公司的该项上诉事由不能成立。
2．矿业权压覆补偿以直接损失补偿为原则
《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”基于本案已查明的事实，丰宁保利公司自2011年10月8日取得大西沟铁矿的《采矿许可证》，依法取得该铁矿的采矿权，应受法律的保护。案涉张唐铁路建设导致丰宁保利公司享有的采矿权被压覆，部分矿产资源不能开采利用，一定程度上损害了丰宁保利公司享有的采矿权，依法应给予相应的补偿。
原国土资源部下发的137号文第四条第三项规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1．矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外)；2．所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”该规范性文件确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。考虑到铁路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。在矿业权被合法压覆且对压覆补偿标准以及范围尚无法律、行政法规明确规定的情况下，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合我国当前阶段的基本国情，至于具体的补偿损失项目可结合具体个案各自的案情综合考虑予以确定。
本案中，丰宁保利公司上诉主张一审判决将137号文作为判定损害赔偿项目的重要依据，属于适用法律错误，系其理解有误。一审判决并没有将137号文作为直接适用的法律，而是作为裁判说理的依据，且明确仅是在确定压覆补偿范围中参考该文件的精神，不存在适用法律错误的问题。实际上，一审判决参照137号文件精神，结合本案具体案情，对丰宁保利公司主张的采矿权价值、设备设施等资产投入、勘查投资费用、压覆停产裁员支付的补偿款、压覆停产的维持费用等损失项目予以支持或部分支持，有相应的事实依据，并无不当。
3．矿业权价值评估应以经主管部门评审备案的勘查报告为基本依据
矿产资源储量评审备案是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。就本案而言，案涉《核实报告》系经过当地自然资源主管部门的评审备案，也是一审法院依据蒙冀公司的申请从当地自然资源主管部门调取的，真实性可以确认；而丰宁保利公司主张应作为采矿权价值评估依据的《详查报告》系其单方委托勘探机构作出的，尚未依法报经自然资源主管部门评审备案并取得新的储量备案登记证书；且丰宁保利公司在取得《详查报告》至本案纠纷发生的数年时间内，亦没有证据证明其向当地自然资源主管部门申请过评审备案，《详查报告》的真实性难以确认。在无其他证据足以证明经评审备案的《核实报告》内容虚假、错误的情况下，将该报告及所载资源储量作为矿业权价值评估的基本依据，符合本案的实际情况。至于评估的基准日标准，因河北省人民政府办公厅在2015年1月31日以下发通知形式最终确定张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内，故一审判决原则上将2015年1月31日作为评估基准日有相应的事实基础。一审判决据此采信基于评审备案的《核实报告》为储量评估依据、以2015年1月31日为基准日作出的《采矿权评估报告》002号并作为案涉采矿权价值损失认定的基本依据，并无不当。丰宁保利公司二审提交的其单方委托第三方出具的评审意见、专家分析意见以及申请专家出庭陈述意见，主要内容为本案应采信基于《详查报告》作出的《采矿权评估报告》001号，但前已述及，《详查报告》作出后并未办理相应的评审备案手续，其真实性难以确认；在此情况下，第三方出具的评审意见、专家分析意见以及当庭陈述均不予采信。
4．矿业权部分压覆但未导致整个矿业权不能行使的应给予相应比例的补偿
原国土资源部137号文第二条第二款规定：“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。”矿业权压覆补偿范围应以被影响矿产资源开采的矿区范围为基础，若系整体或者核心压覆导致矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权不能行使，压覆补偿范围应为整个矿区范围；若仅系部分压覆，压覆补偿范围应以压覆区与矿区的重叠且矿产资源勘查开采受到影响的部分为基础。部分压覆的矿产资源，根据压覆面积或压覆储量占整个勘查区或矿区面积或储量的比例进行分割计算。就本案而言，基于经评审备案的《核实报告》，可以确定案涉矿体现储量压覆比为20.02%，在无证据证明系核心压覆的情况下，一审判决综合考虑被压覆矿产储量的压覆比例、矿产现状等因素，以被压覆部分矿区作为补偿范围，确定按照25%计算资产损失，并无不当。丰宁保利公司尽管主张应给予其全部补偿，但现有证据不足以证实案涉压覆行为导致其矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权无法行使，故该项上诉事由不能成立。
案件来源
丰宁保利隆盛矿业有限公司与蒙冀铁路有限责任公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决书 [最高人民法院(2019)最高法民终1793号]
主编简介
李舒律师、唐青林律师，北京云亭律师事务所合伙人，领衔的重大疑难复杂案件中心及专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。
团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同担保纠纷、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
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