“1+5”检察模式助力国家公园建设
青海省人民检察院课题组
（马晓军、王水明、罗珺、高伟梅、陈彦君）
党的二十大报告指出：“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。国家林草局等四部门联合出台《国家公园空间布局方案》，提出到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系。国家公园对保护生态系统完整性、生物多样性等具有重要作用，其建设和管理受到广泛关注。目前，我国已建成国家公园5个，遴选出44个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，涵盖森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统。可以预见的是，建成后的国家公园必将有力促进我国生态环境质量的整体提升。
基于原生性、公益性、区域性、脆弱性等特点，国家公园在建设和管理中存在诸多问题。以三江源国家公园、祁连山国家公园为例，存在法律法规缺失、执法机构不健全、协同管理不到位、生态保护与农牧民生活难以平衡等突出问题，亟待有效解决。习近平总书记指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”作为法律监督机关，检察机关助力国家公园建设是义不容辞的职责。当前，检察机关以“四大检察”职能为抓手，探索开展生态巡回检察、组织专项活动、设立检察室和联络站等方式，为推动国家公园建设贡献了检察智慧和检察力量。当下，结合国家公园现状和检察履职情况，建立与国家公园建设和管理相适应的检察监督模式，是检察机关面临的一项重大课题。
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”可见，法治在生态文明建设多元化的调控手段中具有不可替代性，国家公园的建设和管理需要在法治轨道上进行，需要检察监督的参与和介入。笔者认为，应当构建“1+5”检察监督模式，以有效发挥检察监督优势，破解国家公园建设和管理中的一些难题，推动国家公园发展行稳致远。
1：以检察一体化履职为总原则
从体制机制看，检察机关是一种上下级领导关系，构建上下一体的履职模式成为必然，这是原初检察一体化的由来。随着检察机关法律监督职能的逐步拓展，人民群众对检察机关提出更高履职要求，检察一体化也得到了逐步完善，成为检察权运行和检察履职的独特原则。新时代检察一体化是通过规范检察机关内部领导监督配合机制，打造“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化检察模式。具体说来，检察一体化包括检察组织一体化和检察职能一体化。前者是指管理的上令下从，后者是指职能的优化组合。即：实行检察组织一体化，省级检察院可以调用全省检察干警参与办案，市级检察院调用辖区各基层院检察干警，实现跨层级、跨地域的联合办案模式，各检察院内部可以统一调配检察干警组成办案组，实现跨部门、跨业务的联合办案模式；实行“四大检察”办案一体化，加强“四大检察”的内部协作、配合，强化不同业务部门间的线索移送、证据支持、调查协作、同步审查、案件研讨等工作，打破各自为战的困局，实现系统、高效的办案效果。
5：以推动多元共建、提升监督质效、促进溯源治理为具体模式
从推动多元共建看，需要构建“内部配合+外部协作+双向衔接”模式，这是检察监督的外在动力。第一，落实检察机关内部案件线索移送反馈、同步审查机制。通过该机制，实现“四大检察”办案线索“同步发现、定向移交、同步审查、协同办理”的工作模式。深化行刑反向衔接内部分工，明确专司生态环境案件等专属检察院与属地检察院行刑反向衔接流程。第二，建立健全外部协作机制。省市县三级检察机关按照职责分工，分别与国家公园管理部门建立行政执法与检察监督的协作机制。健全“河长+检察长”“林长+检察长”等工作机制，实现国家公园多元化保护格局。第三，落实行刑双向衔接机制。认真贯彻执行好生态环境领域行政执法与刑事司法协作机制，市、县两级检察机关通过办案实践提出立案监督、刑事案件移送标准和程序、检察建议书整改反馈等方面的完善意见，强化国家公园园区生态环境领域行政执法、刑事司法案件线索的双向移送，构建严密的执法司法保护体系。
从提升监督质量看，需要“数字检察+代表委员+智慧外脑”模式，这是检察监督的内在方式。第一，加强与行政机关沟通协调。对接国家公园天空地一体化监测系统，开展大数据法律监督模型建用，建立智能办案平台，有效打通“信息孤岛”，推进卫星遥感、无人机、快速检测设备在检察办案中的运用，充分发挥大数据和现代技术作用，实现检察监督案件线索来源突破和案件办理“质”的提升。第二，落实与人大代表、政协委员联络制度。畅通人大代表、政协委员移送案件线索渠道，积极办理代表委员提案，如探索建立人大代表联络站检察室。第三，聘请专业人员兼任检察官助理、听证员。选聘热心公益人士作为公益保护志愿者，借助院校专家、行政机关专业人员专业优势解决办案难题，汇集更多力量共同参与国家公园建设。
从提升监督效果看，需要构建“巡回检察+属地监督+专项行动”模式，这是检察监督的必要手段。第一，加强专属检察院与属地检察院的协作配合，形成集中管辖和属地管辖分工负责、各有侧重、有效监督的工作格局，围绕巡回检察中发现的普遍性问题，运用圆桌会议、调研报告、社会治理检察建议等形式督促整改，实现个案办理与系统治理相结合。第二，以长江流域、黄河流域水资源保护、人居环境整治等专项行动为契机，针对破坏古树名木或红色资源、生活垃圾污染、污水偷排乱排、非法捕捞、擅自引入或者放归外来物种等问题，综合运用磋商、检察建议、公开听证等检察履职方式，保护园区生态环境、自然资源和生物多样性。
从践行绿色理念看，需要构建“刑事打击+公益诉讼+警示教育”模式，这是检察监督的生态特色。第一，综合履行“刑事+公益诉讼”检察职能，完善打击犯罪与生态修复相统一的检察机制，严厉打击非法狩猎、杀害或者采集野生动植物、非法采矿等违法犯罪行为。在追究破坏者刑事处罚责任的同时，诉请犯罪分子承担侵权责任，以增殖放流、购买碳汇、劳务代偿、公益服务等多种方式修复受损环境资源，做到治罪与治理并重。第二，以案为鉴警示教育违法犯罪人员，结合“法律八进”、发布典型案例、公布举报电话等形式，开展线上线下形式多样的普法宣传，呼吁全社会共同保护国家公园。
从推动溯源治理看，需要构建“一案三查+矛盾化解+社会治理”模式，这是检察监督的终极目的。第一，关注园区生态旅游、特许经营、资源开发等民生领域，发现问题后及时督促行政机关履职，防止为经济发展破坏生态环境。聚焦国家公园建设中存在的传统问题及园区生产生活转型中产生的新问题，发现园区产业本土商标、品牌等被冒充的，通过检察建议或者提起民事公益诉讼的方式保护牧民和合作社的权益。第二，能动履行民事、行政、公益诉讼检察职能，针对园区矿业权退出、行政执法、“人兽冲突”保险赔付等领域问题，通过抗诉、再审检察建议、检察和解、行政争议实质性化解、社会治理检察建议等履职手段，促使行政机关各负其责、优化行政管理方式，从源头上化解矛盾纠纷，助推社会和谐稳定，促进园区内外社会治理深度发展。
编辑：李辉
制作：何玉蕊
审核：马会平
（2024年第754期）
