专题｜推动中国经济航船行稳致远

在面临外部环境不确定性和内部结构性改革的复杂形势下，2024年中央经济工作会议为做好2025年经济工作作出了全面政策部署。会议强调，在坚持稳中求进总基调的同时，实施更加积极有为的宏观政策，并以科技创新推动产业转型升级，着力发展新质生产力。此举不仅是应对短期波动的稳增长之策，更是巩固长期发展根基、培育高质量增长动能的重要方向。

新质生产力的内涵在于通过数字化、绿色化、智能化手段，重塑产业价值链条与资源配置结构，加快传统产业迭代升级，催生新产业、新模式和新技术。在这一过程中，财政政策与货币政策作为宏观调控的两大核心工具，需要在更高层次上实现协同联动——财政政策侧重增强基础支撑能力与资源配置效率，货币政策侧重优化金融生态与融资环境——为产业转型提供更为稳健的制度环境和资本养分。在政策“组合拳”作用下，新质生产力有望成为实现我国经济新的跃升的核心驱动力。

以更加积极的财政政策为新质生产力注入动力

财政政策在当前阶段不仅要实现逆周期调节，更需把握结构性优化问题。通过加大财政支出力度、优化投向结构、提升资金使用效率，可以为发展新质生产力提供长期而有力的政策支持。本次中央经济工作会议明确提出提高财政赤字率、增加发行特别国债、加大地方政府专项债券使用规模和投向范围，并强调要盘活存量、做优增量。这一系列举措将为战略性产业发展、关键核心技术攻关和产业链薄弱环节改善等聚合资源、注入活力。

第一，加大对科技创新和基础研究的财政支持力度，为发展新质生产力夯实底座。关键技术、核心零部件和基础软件领域一直是我国产业链升级的薄弱环节。通过专项基金、引导资金和预算内投资的精准配置，构建更完善的科研生态体系，支持企业、高校和科研机构形成创新合力，有助于加快突破“卡脖子”环节。这样，新质生产力的源头创新将不断涌现，为产业结构优化奠定坚实基础。

第二，更有针对性地激励产业数字化、绿色化转型。将地方政府专项债与“两重”项目、“两新”政策相结合，可推动重大基础设施建设、产业集群培育和公共服务平台搭建，为新兴产业生态圈的形成创造条件。同时，通过财政工具拓宽项目资本金使用范围，为数据中心、智能制造产业园、绿色能源基地等提供充足建设资金，从而降低企业前期投入成本，为发展新质生产力扫清障碍。

第三，在优化支出结构、落实惠民生政策的过程中，发挥财政资源对内需扩张和消费升级的引导效应。适度提高城乡居民养老金、医疗保障和中低收入群体收入水平，将带动消费潜能释放，形成对创新产品和服务的广泛市场需求。新质生产力的发展不仅需要技术和资本驱动，更需稳定而强劲的市场拉动。这就需要围绕保障民生、促进消费升级加强财政政策设计，助力构建供需双向畅通的良性循环，加快创新成果向现实生产力转化。

以适度宽松的货币政策为新质生产力增添活力

经过多年的发展，中国人民银行的货币政策工具日益丰富成熟，在对经济进行总量调节的同时，更关注结构优化和资源高效配置。在这一背景下，适度宽松并不意味着没有目的地“放水”，而是通过发挥货币政策工具的总量与结构双重功能，为我国发展新质生产力提供稳定的融资环境和合理的资金成本。

一方面，中央银行及时适度地运用降准、降息等工具，有利于保持流动性合理充裕，使货币增速与经济增长和价格水平目标相匹配。这一举措可使金融机构具备更强的信贷投放意愿和能力，为创新型企业、高技术产业、绿色项目提供中长期、低成本资金支持。金融资源的稳定供给有助于企业加大研发投入，快速扩大产能，缩短新技术商业化进程，促进创新成果的规模化落地。

另一方面，中央银行进一步强化货币政策的结构性引导能力。在传统信贷市场中，高端制造业、绿色经济、数字产业等领域的融资依然面临信息不对称和抵押不足等难题。通过政策性银行再贷款、再贴现、产业专项贷款额度等“精准滴灌”工具，可使金融“活水”直达创新主体。特别是对于关键产业链环节、成长潜力大的专精特新企业，可适度降低风险权重、创新信用增进机制，从而使真正有实力、有潜力的创新型企业获得相对稳定的金融支持，确保这类企业在成长初期就具备面向中长期发展的基础条件。

同时，我国正在积极探索拓展中央银行宏观审慎管理与金融稳定功能。从规范资金流向、防范过度杠杆和不当投机入手，确保新增货币更多流向实体经济创新领域，而非在一些低效项目中沉淀。通过在货币政策执行中引入更加精准的风险监控与审慎管理，提高资源配置效率，避免资金大进大出或短期炒作，保证发展新质生产力的金融环境更为稳健与可持续。

宏观政策协同构建新质生产力成长沃土

财政政策与货币政策不能各自为战，而应相互补位、协同发力。面对新质生产力发展过程中出现的基础薄弱、产业链断点、市场结构不完善等问题，二者的有效衔接至关重要。

在时间安排上，财政支出的前瞻性布局可为产业创新构筑基础设施、公共平台及产业联盟网络，为新兴产业链条打下扎实根基。当创新主体在技术攻关、装备引进和初步市场验证阶段获得财政支持后，货币政策可在产业链延伸、产能扩张、市场化推广阶段予以持续信贷支持和融资便利，推动企业从“初创—成长—成熟”全生命周期实现稳健发展。在这一过程中，财政政策与货币政策形成双轮驱动、前后呼应的政策框架，使新质生产力的演进路径更加平滑顺畅。

在政策工具配置上，财政政策通过公共投资、专项资金和税费减免等措施，为加快科技和产业创新营造外部条件；货币政策则通过合理引导市场利率水平、拓宽多层次资本市场融资渠道、创新信用增进模式等手段，为产业升级提供必要的金融“活水”。当财政政策对基础研究、公共技术服务平台、产业配套设施的投入逐步形成溢出效应时，将有更多创新型企业在市场中站稳脚跟，进而吸引商业银行、创投机构和其他社会资本积极参与。这种财政政策与货币政策合力叠加的良性循环，可大幅提升整体资源配置效率。

在城乡融合和区域协调方面，财政政策与货币政策的协同也能发挥积极作用。在财政政策的引导下，重点产业集群和国家级创新平台有序布局；货币政策则为地方金融机构提供激励，支持其面向县域经济、中小企业和产业链上下游企业提升信贷服务能力。在大力推动城乡融合和区域协调发展的过程中，使新质生产力的扩散效应贯穿于经济发展的横纵维度，有助于我国充分享受创新驱动发展的溢出红利。

当前，我国正处于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的关键期。新质生产力是推动产业链升级、促进经济稳健增长的长期引擎。将财政政策与货币政策有机衔接，可以为新质生产力构筑良性成长的制度性土壤，实现内需扩张与供给创新的互动循环。此外，发展新质生产力还将促进就业与民生改善。创新驱动的产业升级有助于提升劳动者技能与收入水平，从而带动消费需求升级，为高端产品与绿色消费创造持续增长空间。宏观政策在其中作为“催化剂”，通过优化政策设计和实施机制，助力实现产业升级与消费升级的良性互动。

展望未来，随着财政政策与货币政策协同效应的不断增强和新质生产力的蓬勃发展，中国经济将在更高起点上实现高质量发展。新技术变革将从源头上提升全要素生产率，持续催生新产业群落与新商业模式；创新人才的涌现与培养、国际创新资源的引入与合作，将进一步拓展产业发展的纵深和广度。在这一进程中，宏观政策的协调配合与前瞻布局，既可保障新质生产力的发展方向与速度，也可为我国有效化解外部冲击、提高内生稳定性提供强劲动力。

（作者系中国人民大学财政金融学院副院长、教授）

民营经济是推进中国式现代化不可或缺的关键力量。2024年以来，我国民营企业发展活力持续增强，市场回暖、预期企稳向好的趋势更加明显。围绕更好激发民营经济主体发展活力和内生动力，2024年中央经济工作会议提出一系列重要举措，为增强信心、稳定预期、促进民营经济发展壮大提供了明确指引。

第一，强调构建高水平社会主义市场经济体制是激发民营经济活力的核心。此次中央经济工作会议明确指出，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。中国经济已转向高质量发展阶段，更加注重创新驱动和结构优化。因此，要进一步发挥市场机制在资源配置效率上的优势，形成更加开放、透明、公平的市场，激发民营企业活力和创造力。同时，区域发展不协调、收入差距拉大、新型垄断和不正当竞争等问题都对提高宏观经济治理能力提出了更高要求。更进一步，面对日益激烈的全球科技和产业竞争，在重点领域、关键环节提升自主创新能力的重要性和紧迫性愈加凸显。

改革开放40多年的实践已经证明，发挥市场在资源配置中的作用和政府作用，共同推动实现了中国经济快速发展奇迹。“有效市场+有为政府”的组合如何更加高效、更具适应性是推动中国式现代化的关键。目前，“有效市场”和“有为政府”的结合在实践中仍面临一些困难。首先，如何确定市场效率和政府干预的平衡点一直是理论上和实践中的长期难题。市场与政府的平衡是不断动态调整的过程，行业、地区和发展阶段不同都会使得两者的平衡不断发生变化。这就对政府的灵活性、适应性和经济社会治理能力提出很高的要求。其次，中央和地方政府之间、不同部门之间可能存在政策目标和执行方式的冲突，可能导致政府“缺位”与“越位”并存。这导致民营企业经营不确定性和运营成本增加，不利于民营企业长期投资。如何通过体制机制建设，在减少政府“越位”的同时填补政府“缺位”，是健全宏观经济治理体系的关键。再次，如何引导民营经济和国有企业形成优势互补、良性互动的竞合关系同样是值得深思的问题。目前，国有企业在竞争性领域的占比仍然较高，可能对市场环境造成负面影响，不利于激发市场活力。党的二十届三中全会强调，要“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。如何通过国有企业深化改革实现上述目标，是让民营经济充分发挥创造力和活力的突破口。中央经济工作会议明确提出“把握政策取向，讲求时机力度”“强化系统思维，注重各类政策和改革开放举措的协调配合，放大政策效应”，旨在化解现有问题，实现“放得活”与“管得住”的有机结合，为建设高水平社会主义市场经济体制提供保障。

第二，强调降低制度性交易成本对民营经济发展的关键作用。制度性交易成本是指企业因适应、遵循或应对外部制度环境（法律法规、政策体系和社会规范）而产生的成本，包括法规遵循成本、行政审批成本、政府信息获取成本、监管成本、协调成本等。制度性交易成本往往是隐形的，并不以会计成本的形式出现在企业报表中，但是却在很大程度上影响了企业运行情况甚至生存状况。良好的营商环境，尤其是公平竞争的市场环境和高效透明的法治环境能够减少市场扭曲、提高监管效率，从而大幅降低民营企业的制度性交易成本。同时，建设统一大市场则能够通过降低市场壁垒、简化监管流程、提升信息流动效率以及加强竞争等方式，减少企业在跨地区交易过程中面临的制度性交易成本。因此，中央经济工作会议提出要“持续优化营商环境”，通过规范涉企执法和反垄断举措，保障民营企业公平参与市场竞争。同时，也提出要进一步推动全国统一大市场建设，打破地方保护和行业壁垒，构建公平透明的市场规则。营商环境的不断优化和统一大市场的持续整合不仅将通过降低制度性交易成本改善民营企业的经营环境和盈利能力，还能为民营企业长期发展创造更有利的市场条件。

第三，强调科技创新是民营经济发展的核心动力。中央经济工作会议提出“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”。目前，民营企业提供了全国70%以上的技术创新成果，并集中了全社会80%的国家专精特新“小巨人”企业和90%的高新技术企业。民营企业研发投入在我国社会研发投入中占比达78%，尤其是在互联网、人工智能、大数据、绿色能源等领域，民营企业是推动科技创新和产业升级的主力军。在日益激烈的国际国内竞争中，民营企业需要进一步加强创新驱动，积极参与“人工智能+”行动等未来产业发展。政府也应通过支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务， “开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”，“健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资”，为民营企业科技创新创造更好的生态环境。

第四，强调通过完善法治保障保护民营企业权益。中央经济工作会议提出“出台民营经济促进法”，这对于民营经济发展意义重大。虽然民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的重要力量，“56789”也广为人知，但“民营经济”和“民营企业”在法律上尚无准确的定义和地位。《中华人民共和国民营经济促进法》的制定是对民营企业重要经济地位的肯定，是对“两个毫不动摇”的坚持，能加快从制度和法律上落实国企民企平等对待的要求，发挥出法治固根本、稳预期、利长远的作用。

第五，强调通过回应企业关切诉求增加民营企业信心。收益和风险对等是经济学的基本原理。但是，近年来，屡屡出现的“远洋捕捞”、乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等违规现象，以及民营企业被拖欠账款现象，导致企业家的投资收益下降，一些企业家甚至面临私有财产安全和人身安全的威胁，即出现了企业家投资收益与投资风险不匹配的现象。这些问题严重扰乱了市场秩序，打击了企业家信心，导致一些企业家出现不敢投资、不愿投资的“躺平”心态。党的二十届三中全会提出“健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系”，中央经济工作会议进一步提出“开展规范涉企执法专项行动”。这意味着政府既要严肃查处和集中整治各类违法违规行为，还要通过实施财政政策和健全制度规定，尽最大能力加快偿还拖欠企业账款。这将有效维护民营企业、民营企业家的合法权益，为各类经营主体营造安全稳定的发展环境。

可见，2024年中央经济工作会议从多个方面，为促进民营经济发展壮大提供了有力支撑。2025年，政府将针对企业经营中的关切诉求，进一步加强政策支持和优化监管服务，不断改善民营企业发展环境，稳定预期、激发活力，促进民营经济发展壮大。

（作者系武汉大学经济与管理学院副院长、教授）

2024年，中国经济运行总体平稳、稳中有进，特别是9月下旬以来我国推出的一揽子增量政策，起到了稳信心、稳楼市股市、稳宏观经济的良好效果。但当前国内需求不足的问题尚未得到有效化解，通缩压力持续存在，保证货币政策足够力度对于宏观经济的稳定和可持续发展十分必要。为此，2024年中央经济工作会议明确提出“要实施适度宽松的货币政策”。我国货币政策基调自2011年以来首次由“稳健”调整为“适度宽松”，预示着货币政策对中国经济的支持力度将显著增强。

何为“适度宽松”

一方面，“适度宽松”意味着更大的货币政策力度。2024年以来，中国人民银行采取措施引导利率下行，并采取了降准、调整结构性货币政策等一系列举措，但还不足以应对当前有效需求不足的状况。将货币政策基调由“稳健”调整为“适度宽松”，意味着利率、存款准备金率以及货币供给的调整将更加频繁且力度加大，同时货币政策的灵活性与响应速度将显著提升。此外，“适度宽松”在一定程度上还意味着货币政策工具的多样化，央行将采取更多精准调控手段，以灵活应对各种挑战。

另一方面，“适度宽松”表明货币政策仍会控制在“适度”的界限内，以确保政策的连续性和稳定性。适度宽松的货币政策是在稳健货币政策的基础上，渐进地、有步骤地推进“宽松”，而不是无限度的刺激、不计成本的“大水漫灌”。尽管中国经济面临有效需求持续不足、物价水平持续偏低等压力，但当前中国经济基本面依然稳健、货币政策空间依然较大，并不需要像2008年全球金融危机后欧美央行推行大规模量化宽松政策甚至财政赤字货币化等激进手段迅速拉高通胀。中国适度宽松的货币政策将更加注重精准施策，力求在稳增长、稳物价的同时，避免因过度刺激而带来潜在风险和对推进结构性改革的过度干扰。

如何“适度宽松”

在常规政策操作层面，当前金融机构平均法定存款准备金率约为6.6%，仍有进一步下调空间，央行可能更频繁、更大力度地实施降准和降息，以确保市场流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。此外，鉴于中国仍有一定的货币政策空间且通缩压力下实际利率偏高的现状，央行需要继续实施有力度的降息政策，切实降低实际利率。此举不仅能降低企业融资成本，提振投资者信心，促进投资增长，还能减轻居民部门负债成本，缓解其现金流压力，进而释放内需潜力。

在结构性政策工具层面，央行需要更加灵活且广泛地运用多种结构性货币政策工具调控实体经济和金融市场。2024年，中国人民银行创新性地推出了“科技创新和技术改造再贷款”等新型结构性货币政策工具。未来一段时间，中国人民银行可在降息、降准的基础上，继续通过结构性货币政策引导资金流向特定行业和领域，优化信贷结构，增大对中小微企业和科技创新企业的信贷支持力度，为经济结构的深度调整提供流动性保障。同时，还需要继续探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，加大对房地产市场和金融市场的支持力度，以确保“稳住楼市股市”目标的实现，维护金融市场稳定。

在预期管理层面，央行应加强与市场的有效沟通，做好前瞻性指引工作，通过预期管理提升市场信心和政策效果。宽松货币政策的不断推出将是一个动态过程，而不是一蹴而就的。预期管理的目的，就是让各类经营主体不断明确央行的调控目标，引导其对于宏观经济的中长期预期与央行调控经济的中长期目标趋于一致，进而完成提振市场信心、在中长期内最大化货币政策调控效果的任务。因此，央行需要通过更有效、更科学的预期管理，向各类经营主体传递积极信号，切实提振市场信心。

合力发挥政策效能

第一，加强货币政策与财政政策的协调配合，在实施适度宽松货币政策的同时，加快更加积极的财政政策的落地。此次中央经济工作会议明确提出“要实施更加积极的财政政策”，标志着自2008年全球金融危机以来中国再次采用财政与货币“双扩张”的宏观调控框架。在这一框架下，货币政策的支撑作用更加显著。首先，“双扩张”能更好稳预期稳信心，更有利于降息、降准等货币政策操作刺激消费和投资作用的发挥，也能在一定程度上节约宝贵的货币政策空间。其次，此时适度宽松的货币政策通过降低融资成本，既能够降低积极财政政策对于消费和投资的“挤出效应”，又能够降低政府举债成本、防止政府债务规模过度扩张。最后，结构性货币政策与结构性财政政策相互配合，引导信贷和投资流向关键领域，从而切实提高资金使用效率，加快培育经济增长新动能。

第二，加强货币政策与其他经济政策以及各项改革措施的协调配合，增强宏观政策取向一致性。此次中央经济工作会议强调，要打好政策“组合拳”，增强政策合力；把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，提高政策整体效能。我国将在实施适度宽松货币政策的同时，配合实施恰当的房地产市场支持政策、供给侧政策、人口政策、社会政策，并加快推动以提升科技创新能力、社会活力和市场信心为目的各种改革措施落地。政策“组合拳”和改革“组合拳”一并推出，将为经营主体营造一个积极、宽松、高效的政策环境和制度环境，并能极大提振市场信心和预期。在此情形下，适度宽松的货币政策对宏观经济的刺激将达到事半功倍的效果。

第三，在实施适度宽松的货币政策的同时，继续维持较强的跨境资本管制措施并坚持灵活的人民币汇率形成机制。这样能够增强货币政策的独立性和有效性，有效减弱外部冲击对国内金融市场的负面影响。对于中国这样的大型经济体来说，货币政策的独立性和有效性是发挥宏观经济稳定功能的必要条件。维持较强的跨境资本管制措施与保持高水平对外开放并不矛盾，实际上自全球金融危机以来，对短期内跨境资本大规模流入流出加强宏观审慎监管是宏观调控的重要内容。当然，由于外汇市场存在多重均衡，在特殊情况下，如有发生货币严重贬值进而演变为金融危机的风险时，央行必须采取果断干预措施。

（作者系中国人民大学经济学院教授）

财政政策是政府调控经济的重要手段之一。2024年中央经济工作会议提出要实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力、更加给力，明确了未来我国财政政策更持续、更强劲的总体取向。其中，“持续用力”意味着财政政策不是短期的、间歇性的刺激，而是在一段时间内稳定地发挥作用；“更加给力”要求财政政策的强度和效果要更显著。在我国当前扎实推动高质量发展的大背景下，做好积极财政政策的“加减乘除法”，充分发挥财政政策效能，将为完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局提供有力保障。

做好“加法”：提高财政赤字率

当前，我国外部环境更趋复杂严峻，国内消费需求仍显不足，经济回升向好的基础仍需巩固。在此关键时期，中央经济工作会议提出，要提高财政赤字率。这一举措旨在通过扩大财政支出和优化支出结构，更好发挥积极财政政策“四两拨千斤”的重要作用，促进经济增长和民生改善。参考20世纪90年代初欧盟《马斯特里赫特条约》确定的“赤字率不超过3%和政府负债率不超过60%”的标准，我国财政赤字率在2020年新冠疫情发生前一直控制在3%以内。为应对疫情对经济造成的可能冲击，2020年我国财政赤字率达3.7%，首次突破3%，2021、2022年分别降至3.1%和2.8%，2023年又升至3.9%。这表明我国在确定财政赤字率时，始终注重平衡好促发展和防风险的关系，关注财政的安全性与可持续性，为应对新的风险挑战留足了政策空间。

需要说明的是，判断一个国家财政赤字率的高低，不能仅从负债端的赤字率来评估，还要结合负债使用形成的资产端情况作综合评判。当前，我国地方财政存在一定的收支矛盾，但地方政府专项债形成了大量能带来未来收益的有效实体资产。与主要经济体和新兴市场经济体相比，这种资产优势决定了在同样条件下，我国有着更大的举债空间，而在同样的政府负债水平下，我国政府有着更大的财政政策空间。因此，此次中央经济工作会议明确提出，要增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。一方面，专项债券为地方政府提供更多的资金来源，缓解地方财政收支矛盾。另一方面，专项债券资金的使用范围将涵盖更多具有公益性质的项目，更好满足经济社会发展需要。并且，允许专项债券作为重大项目的资本金使用，有助于吸引更多的社会资本参与项目建设，降低项目的融资成本，提高专项债资金的使用效率。

做好“减法”：党政机关要坚持过紧日子

当前，我国正处于转型发展的关键时期，财政收入低位运行已成为常态，同时在财政支出预算管理中，还存在着支出格局固化、成本核算不细、绩效管理水平不高、部门预算执行约束力不强等问题。因此，此次中央经济工作会议提出，党政机关要坚持过紧日子。党政机关等预算单位作为预算编制和执行的第一责任主体，需要牢固树立过“紧日子”思想，坚持厉行节约，反对铺张浪费，将有限的财政资金更好地用在“刀刃”上。重点是要坚持问题导向，进一步增强预算的严肃性和约束性，严格控制行政运行成本增长，防止出台过高保障的财政支出政策，促进财政的可持续发展。

做好“乘法”：持续支持“两重”“两新”

此次中央经济工作会议提出，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。“两重”“两新”政策承载着推动经济高质量发展的重任，通过增发超长期特别国债做好积极财政政策的“乘法”，推动“两重”政策与“两新”政策的协同配合，充分发挥财政政策乘数效应，有助于共同推动经济的高质量发展。

“两重”项目是指国家重大战略和重点领域的安全能力建设。面对国内外复杂多变的形势和挑战，我国需要加大在重大战略和重点领域的安全能力建设投入。通过增发超长期特别国债加大“两重”项目投资，实施一揽子增量政策，着力提升科技创新能力，全力支持关键核心技术攻关，加快推动产业转型升级，有助于提升国家战略自主能力和整体竞争力。“两新”政策是指大规模设备更新和消费品以旧换新政策。当前，传统产业的发展模式已难以满足高质量发展的要求。大规模设备更新和消费品以旧换新，既是产业升级的重要推手，也是扩大内需、提升消费品质的有效途径。通过增发超长期特别国债支持“两新”政策实施，一方面可以推动老旧设备的更新换代，提高生产效率；另一方面则能促进耐用消费品的更新换代，满足居民消费升级的需求。

做好“除法”：推动财政资金提质增效

实施更加积极的财政政策，并不意味着政府要盲目扩大支出规模。此次中央经济工作会议强调，要优化财政支出结构，提高资金使用效率，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。这就需要政府在财政支出安排上更加注重优化结构和提升效率，厘清财政部门和预算单位在绩效管理上的职责划分，明晰权责，强化问责，推动使用财政资金的主体从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，实现预算责任和绩效责任“双落实”。在积极财政政策大框架下，必须坚持精准发力，牢牢把握住民生这个最大的政治，抓好“保基本民生、保工资、保运转”这一项重要的政治任务，坚持“三保”支出在财政支出中的优先地位，建设好实现国家稳定发展的重要的民心工程。

财政政策是政府实施宏观调控的重要手段。为做好2025年经济工作，有必要从积极财政政策的“加减乘除法”入手，加大力度落实存量和增量财政政策，从供需两侧发力，加快实施进度，以“提质增效”应对财政收支矛盾，以“两重”“两新”投资助推经济高质量发展，确保中国经济持续回升向好。

（作者系中央财经大学财政税务学院教授）

消费是完整内需体系的核心内容，是推动经济高质量发展的主要动力，也是人民对美好生活需要的直接体现。面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，2024年中央经济工作会议提出，要大力提振消费，全方位扩大国内需求，以更好畅通国民经济循环，夯实中国式现代化的物质基础。提振消费，需要政策精准发力，增强重点群体的消费能力；发展服务消费，充分挖掘消费新增长点；打造区域消费层级，释放消费活力。

精准发力增收减负

推动重点群体就业增收，夯实提振消费基础。一是开展就业容量扩增行动，促进重点群体收入增长。中小微企业是吸纳就业的主体，应优化对中小微企业的多元化融资供给，简化生产经营审批流程，破除市场准入、招投标等隐性壁垒，激发中小微企业的就业岗位创造能力。同时，聚焦直播带岗、人才夜市、零工市场等新型就业形态，提高就业公共服务的均等化和可及性，拓宽高校毕业生、农民工等重点群体的就业创业渠道。二是完善收入分配调节机制，增加居民财产性收入，推动收入分配“提低扩中”。由于中低收入家庭的消费收入弹性大，消费倾向高，可着重发挥个税政策的“惠低”“扩中”作用，带动消费增长。此外，考虑到当前我国居民的财产性收入基数较小，占可支配收入的比重偏低，且来源较为单一，可通过逆周期调节政策，积极引导中长期资金入市推动股市回暖；有序推进土地承包权、经营权等产权进入市场，盘活农村资源资产，多渠道增加中低收入群体的财产性收入。

加大财政政策支持力度，增强消费意愿。一是持续扩围加码“两新”政策，点燃消费热情。截至2024年12月，“两新”政策带动全国汽车以旧换新合计突破520万辆，家用视听设备零售业、冰箱等日用家电零售业销售收入同比分别增长15.9%和18.7%。大宗耐用消费品和服务消费的价格弹性大，补贴或降价有助于增强消费意愿，可借助超长期特别国债资金，将更多商品种类以及生活服务消费纳入以旧换新补贴范围。同时，调整消费券的领取门槛、优惠力度、适用场景，聚焦餐饮、文旅等领域扩大消费券的覆盖面，增强普惠性并提高使用效率。此外，根据地方财政实力差异化调整“两新”政策支持资金的央地共担比例，严格落实“两新”政策支持资金监管，提高政策能效。二是健全公共服务保障机制，提高公共服务有效供给，提振消费信心。公共服务保障是降低未来不确定性，弱化居民预防性储蓄动机以提振消费的重要支撑。需要重点关注社会保障尚未覆盖到的群体，扩大社会保障服务范围。完善城乡最低生活保障标准、生活救助和专项救助、退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金与物价变化的联动机制。同时，可制定和优化生育补贴政策，推动优质教育资源均衡发展，减少子女养育成本和教育负担，增强居民消费意愿。

推动服务消费扩容提质

完善服务消费市场准入，优化服务消费环境。目前我国服务消费增速快于商品消费，2024年1—11月，服务零售额同比增长6.4%，增速较同期商品零售额快3.2个百分点，已成为拉动消费增长的主要动力。但是与发达国家相比，我国服务消费占比仍然偏低，具有较大发展空间。一是出台国家服务消费统一标准。服务消费新业态持续涌现，但行业标准和制度建设滞后，存在收费标准、服务质量参差不齐，消费者权益保障、行业监管和惩戒机制缺失等问题。急需强化文化旅游、餐饮酒店、家政服务、健康消费、养老托育等服务消费监管，完善服务质量检测评价体系，健全服务消费纠纷解决机制，提升服务消费供给质量。二是构建高标准服务业开放制度体系。在中高端医疗、休闲度假、养老服务等生活性服务领域，适度放宽市场准入门槛和价格限制，合理缩减市场准入负面清单，适时逐步放宽跨境消费限制措施。充分发挥国家服务业扩大开放综合示范区和服务业扩大开放综合试点的示范引领带动作用，有序推进服务业制度型开放。

培育服务消费新业态，孕育消费新增长点。一是以有效投资培育服务消费新业态。随着老龄化和少子化趋势，“一老一少”的服务消费成为家庭刚需。可鼓励社会资本参与家政服务、养老照护、康复陪护、育婴托育、教培等民生保障型消费服务，缓解民生保障型消费服务供给不足、服务质量不佳的问题。在以发展和享受为目的的消费服务方面，聚焦“搭子文化”“情绪经济”“疗愈经济”等新型消费需求，加快发展剧本娱乐、数字艺术、骑行、滑雪、露营、观演等年轻态、沉浸式体验消费业态。利用数字技术，发展线上消费、无人零售、智慧消费、共享消费、信息消费等消费新模式，释放消费新潜能。二是搭建多业态融合服务消费场景提升服务消费品质。可聚焦特色商品、演出、体育赛事、会展等品牌产品，运用人工智能、大数据等数字技术设计更多线上线下融合、商文旅融合的新消费场景，形成容量更大的服务消费融合圈。同时，依托文旅消费，拓展如研学旅游、康养旅游、低空旅游、美食旅游等文化、艺术、餐饮、体育、娱乐多业态融合消费。

打造区域消费层级

打造都市时尚消费集聚地，建设消费新高地。一是立足现代化都市圈建设，塑造高品质消费场景。大城市人口密度高，交通发达，市场规模大，易形成消费集聚中心和具有影响力的消费新高地。需要加强都市圈全域消费场景的系统谋划，重点聚焦餐饮、文旅体育、购物、养老托育和社区服务等消费领域，培育具有潜力的都市级、城市级、区域级商圈，形成都市圈消费一体化和各类型消费相互补充、协同发展的消费发展新格局。城市内部可建造情景式消费街区，打造具有特色的休闲、文创、美食、夜经济街区和旅游消费集聚区，优化居民消费体验。二是积极培育首发经济，为消费引流。首发经济可以通过新产品、新服务、新技术、新业态和新模式等创新供给引领消费潮流。各城市可根据自身商业特色拟定首发经济发展规划，依托具有地域特色和影响力的核心商圈和特色街区，打造“新品首发地示范区”。同时，通过设立首店补贴、首发活动支持资金、税收优惠政策以及举办品牌招商会等形式吸引国内外知名品牌，特别是国际一线品牌和高端品牌，举办首展、首秀、首创以及首演活动，推动首店、旗舰店、概念店等落地，掌握“流量密码”。

推动县域消费扩容提质，发展消费市场“新蓝海”。一是加强县域商业体系建设，优化县域产品与服务供给。县城是县域商业集聚地，需要紧密结合县域人口结构、居民消费习惯分层分类加强商业网络建设，并推动县城商业服务向周边乡镇延伸，增强县城商业辐射带动作用，让县域商业服务覆盖更广阔的农村地区。同时，既要推进乡镇集贸市场标准化改造，共建农村新型便民商店，方便本地居民消费；又可推动农家乐、特色民宿等集群化发展，吸引外来人群体验乡村旅游、民俗、特色文化、休闲农业等服务。二是推动县域电子商务发展，提升消费资源的承接能力。当前，县域电商已经成为拓展县域消费空间、促进消费下沉的主要抓手，需要强化县级电子商务公共服务建设，加速推动电商平台下沉至乡镇和农村地区。为此，要加强县级寄递物流共配中心、乡级寄递物流集散站以及村级寄递物流综合服务点建设，完善县域寄递物流体系和服务机制，增强县域物资流通能力和效率。

（作者系西南财经大学经济学院副院长、教授；西南财经大学经济学院副教授）

在当前全球经济形势复杂多变的背景下，2024年中央经济工作会议指出，要大力提振消费、提高投资效益，并将全方位扩大国内需求作为我国做好经济工作的重点任务之一。面对外部压力和内部挑战，大力提振消费不仅是稳定经济增长的迫切需要，也是保障和改善民生的重要举措，将为我国经济持续向好提供强劲动力。

扩大国内需求仍面临多重挑战

第一，实际利率仍然较高，部分中小企业生产经营面临困难。以企业加权平均贷款利率为名义利率，以消费者价格指数（CPI）为通胀率，计算我国实际利率趋势可发现，我国名义利率虽持续走低（2024年第三季度约为3.7%），但受制于低位运行的物价指数，实际利率未与名义利率同步变动，经测算约达4%，高于美国同期的1.5%—1.75%。在实际利率偏高的环境下，中小微企业的抗风险能力尤为不足，生产经营面临挑战。同时，国际大宗商品价格波动和供应链不畅等因素，进一步抬高了企业的生产经营成本；全球经济复苏进程缓慢且不平衡，使外需水平持续波动；因产品类别单一且依赖特定需求生态的发展模式，部分中小微企业的脆弱性日益凸显。

第二，市场预期存在不确定性，居民就业增收面临压力。一方面，预期不稳和信心缺失阻碍了利率政策的传导。在需求相对疲软的背景下，尽管贷款条件相对宽松，但不少企业对扩大投资和融资持谨慎态度。同时，居民储蓄意愿增强，消费信贷需求萎缩，使低利率政策难以对需求端形成有效刺激。另一方面，居民就业增收面临压力，消费信心相对不足。当整体通胀水平过低甚至为负时，产品价格普遍上涨的空间有限，企业通过投资扩张以持续获得现金流增长的预期随之减弱。企业投资不足直接影响居民就业和收入水平，进而使得居民消费信心受挫，压制消费需求复苏。

此外，我国A股市场在经历了2024年9—10月的快速上涨后，目前进入震荡调整阶段，市场指数缓慢抬升。与此同时，房地产市场进入新一轮调整期，金融信贷规模的收缩，可能进一步引发信贷紧缩，不利于巩固经济回升向好态势。

多措并举  全方位扩大国内需求

第一，“政银企”三方聚力攻坚，解决企业融资问题。在当前经济环境下，切实解决中小微企业融资难融资贵问题，需要“政银企”三方齐发力，贯彻“保量、降本、风控”策略，降低实际利率，激发企业活力。首先，积极出台支持实体经济发展的政策措施。既可通过下调拨备覆盖率，在短期内释放更多信贷资源；还可通过减税降费、设立担保基金等方式，降低企业融资门槛；同时，进一步优化营商环境，降低企业制度性交易成本。其次，采取更加灵活的金融服务助力实体经济发展。银行可通过减少拨备计提、降低贷款利率和非息收入等方式，让利实体经济，减轻企业融资负担。同时，要根据中小微企业的融资需求，提供差异化的金融服务。最后，积极利用多方支持政策增强市场竞争力。企业可借助低利率贷款等优惠政策，推动技术创新和产业升级，提供新产品、创造新需求，依托高品质供给推动内需增长。

第二，坚持就业政策与分配政策并重，推动居民收入稳定增长。一方面，通过增加就业机会，激发就业积极性。包括实施大学生就业指导项目、鼓励大学生自主创业，以促进非劳动力人口融入就业市场。同时，优化政策工具箱，完善相关财税制度，对企业职工培训费用和员工福利实施减税和补贴，适当提高职工教育经费的所得税扣除比例，以激励企业扩大招聘规模，并为在职员工提供个人发展平台。此外，对二次创业提供财政补贴，鼓励已就业人员拓宽职业道路，增加个人收入来源。另一方面，进一步完善收入分配制度。正确处理好初次分配、再分配、第三次分配的关系，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高职工利润分配比例；通过税收调节和转移支付优化再分配过程，缩小收入差距；同时，完善自愿捐赠的法律法规，发挥第三次分配作用，切实维护社会公平，增进人民福祉。

第三，优化投资环境，提升投资意愿，激发投资活力。为促进居民财产性收入的增长，必须采取有效措施优化资本市场规则并改善投资环境。一方面，创新投资渠道是关键，有必要开发适合个人投资者的低风险、收益稳定的金融产品，以鼓励更广泛的群体参与资本市场。同时，健全资产管理体系，提升金融机构对社会闲散资金的集聚能力，为个人投资者提供更多的投资选择和更专业的资产管理服务。另一方面，加强资本市场监管同样至关重要。因此，要充分利用数字信息系统，加强对融资方和机构投资者的高频监管，提高市场透明度，防止机构投资者利用信息优势进行内幕交易。厘清中介机构责任边界，建立健全中介机构信用评级体系，提高中介机构泄露隐私的违法成本，督促其发挥好资本市场“看门人”的作用。通过强化市场监管，保护投资者权益，增强市场信心。

第四，加大政策补贴力度，缓解居民债务压力。首先，加大“两新”政策补贴力度。各地应尽快配套出台细化补贴政策，保障各类补贴资金兑付，发挥好新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新政策带动作用，有力拉动投资增长，持续释放消费潜力。其次，盘活低效存量信贷进行财政补贴。在增加居民收入总量的同时，更应关注降低居民生活成本负担。按照中国家庭的资产配置特点，应加强资金的整合与统筹，督促金融机构及时回收到期贷款、核销不良贷款，适当压缩转贴现和非银行金融机构借款，利用此类资金适当补贴个人购房，或对个人购房行为和租房行为进行税收减免。

第五，创新多元化消费场景，促进服务消费扩容升级。首先，积极发展银发经济。重点关注老年群体的消费需求，创新和提供适合老年群体的产品和服务，在完善养老医疗和设施的基础上，进一步开发种类丰富的老年储蓄投资理财产品，确保老年群体能够充分参与到消费市场和投资市场中。其次，大力发展文旅经济、冰雪经济。紧扣文旅深度融合要求，以文化提升旅游品质，以旅游促进文化消费，发挥“1+1＞2”的功效。冰雪资源丰富的地区要充分发挥资源优势，大力发展冰雪经济。最后，大力发展首发经济。构建专业服务生态圈，加快发展首发经济领域高能级专业服务机构，支持专业机构开展全国首创性的评价指标体系建设、全球传播推介、行业高峰论坛等，加强首发经济宣传推广，提升首发经济影响力和辐射力。优化报批报备管理，为进口首发新品通关提供便利，建立首发经济服务绿色通道，为企业引进高能级首店、举办首发活动等做好服务。

（作者系北京大学经济学院长聘副教授）

党的二十届三中全会提出，要“健全投资和融资相协调的资本市场功能”。投资和融资是资本交易的一体两面，要完成一项资本交易，二者缺一不可，投融资需求并存是资本市场得以存在的基本条件。当前，我国资本市场健康平稳发展的基础尚不牢固，资本市场的投资、融资功能存在一定失衡。2024年中央经济工作会议指出，要“深化资本市场投融资综合改革”，再次强调了发挥资本市场服务新经济、培育新动能，服务国家重大战略的重要作用。

增强实现交易的核心功能

资本是社会生产所必需的生产要素，但是它并不总是掌握在生产者手中，因此，生产者与资本所有者之间的资本交易在社会生产的全过程持续发生。随着社会资本总量增加、生产规模扩大和社会分工细化，资本供给量和需求量不断增长，资本交易数量增加，交易品种和方式不断发展。将资本供需双方和零散交易集中起来，降低交易成本，提高配对成交可能性，这是资本市场形成的原始动力。

同产品市场不同，在资本市场上，准确界定所交易的权益凭证的真实价值较为困难。对于投资方而言，资本交易在一开始就隐含着风险。常见的风险主要有三类：一是经营风险，融资者的生产经营状况不达预期，难以实现向投资者承诺的投资回报；二是道德风险，融资者缺乏诚信，虽有能力但不愿意向投资者履行承诺；三是市场风险，市场条件发生变化，使得投资者获得的约定收益低于市场平均水平，导致投资者发生相对损失。与此同时，融资者也要承受因经营风险而衍生的现金流风险、再融资风险和控制权风险。当这些风险因素足够大且投融资双方都无法化解有关风险时，或者双方中的任何一方不能看清风险并为风险定价时，资本交易将很难达成。如果双方中的任何一方出现判断错误，还可能出现错误交易并引发连锁反应，形成价格泡沫乃至群体性恐慌，历史上的英国南海泡沫事件、荷兰郁金香事件均属此类。

现代资本市场的功能并没有发生根本改变，依然是通过协助投融资双方看清风险、准确定价来促成交易，并协助处理交易过程中出现的欺诈问题、交易纠纷和违约事件。因此，要深化资本市场投融资综合改革，必须增强资本市场实现交易的核心功能。考虑到交易处理和监管能力限制，资本市场通常以股票、债券等标准化权益凭证作为主要交易品种，并通过设置适当的市场准入和退出标准，也就是证券上市、退市制度以及投资者适当性制度，来选择接纳适当类型的投资者和融资企业进入市场。因此，需要高度重视信息披露工作，以此帮助投资者评估风险和作出投融资决策，将信息披露违规、内幕交易、利用信息优势操纵股价等行为列为干扰市场运行的严重违法犯罪行为并进行严惩。

两类举措促进投融资协调

应当承认，投融资不协调是现代经济体存在的普遍现象，这也是建立资本市场的原始动力之一。虽然在理论上，一个经济体内只要存在资本的需求与供给，就有可能通过建立资本市场的方式促成资本交易。但如果跨过宏观经济学的总量分析范式，会发现实践上的困难。经济发展阶段、产业结构、法治水平、商业习俗和传统文化等长期变量，会不同程度地制约投融资双方的需求。比如，在财富积累不足、产业结构单一的发展中国家，融资方更多需要的是低成本且风险偏好较高的资本，但在发展中国家几乎找不到这样的资本供应；一些存在大量资本剩余的发达国家，尽管有充足的资本供应，但却没有足够多的长期资本需求；而一些同时拥有资本与投资项目的国家，投融资双方还有可能在投资期限、风险承担、收益结构等方面存在巨大分歧，导致无法达成交易。

为促进资本市场中的投融资活动彼此协调，目前各国主要采取两类措施。一类是改革措施，即持续深化制度变革，提高资本市场为投融资双方服务的能力。一方面通过市场准入措施和持续监管措施提高融资企业质量，降低投资风险；另一方面通过投资者教育和交易规则设定，提高投资者的风险认知和定价能力，保护投资者的平等市场地位。另一类是开放措施，即放松资本管制，吸引外资流入，以实现国内市场投资者的多元化，更好满足国内融资企业的融资需求；同时，允许国内企业到境外融资，允许国内投资者到境外投资，以弥补国内投融资不协调所造成的效率损失。尽管如此，实现投资与融资相协调也依然存在困难。从融资角度看，这些国家的资本市场常见两种现象：一是融资难、融资贵，融资企业遇到比较多的证券发行困难，投资者不愿认购企业发行的证券。二是投融资错配，融资企业发行的长期证券主要由短期投资资金认购；高风险证券主要由低风险承担能力的投资者认购；低收益证券主要由要求较高回报的投资者认购。这两种现象的出现，既体现了经济运行中的固有矛盾，也反映出资本市场功能的内在缺陷。

因此，我国在深化资本市场投融资综合改革的过程中，一方面，尊重资本市场高质量发展的一般规律，重视继续落实对内改革、对外开放两大类政策措施。党的二十届三中全会强调，要“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”，“有序扩大资本市场对外开放”；中央经济工作会议提出，要“健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本”。这反映了党中央从促进实体经济高质量发展和完善社会主义市场经济体制的战略高度，对资本市场功能形成了深刻认识和系统布局，并且将增强市场投融资功能列为推进实施创新驱动发展战略和促进加快形成新质生产力的关键举措。另一方面，针对我国资本市场当前的演化趋势，将完善市场投资功能作为重点改革任务，对“重融资、轻投资”思想进行纠偏。监管部门和市场机构将继续围绕该项任务，根据投资者要求在融资资源配置、新金融产品创设、持续性监管和投资者保护等诸多方面不断出台新规则新举措，逐步增强市场的投资服务功能，使投资功能与融资功能更加协调，共同推动形成良好市场生态。

（作者系中国社会科学院金融研究所研究员）