农村集体经济组织法中的四对基本关系

财富 2025-01-12 23:38 北京

作者简介：高圣平，中国人民大学法学院教授、博士生导师，研究方向为民商法学。

文章来源：《政法论丛》2024年第5期

本摘编共3812字，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。

内容摘要

农村集体经济组织与村民委员会是《民法典》上规定的两类彼此明确区分的特别法人。在《农村集体经济组织法》出台之后，《村民委员会组织法》应做相应修改，删去其中与村民委员会经济职能相关的内容。农村集体经济组织与公司制、农民专业合作社、供销合作社等其他农村合作经济组织有着本质区别，不宜将这些农村合作经济组织纳入《农村集体经济组织法》的调整范围。在农民集体与农村集体经济组织之间构成多元且统一关系的基础上，农村集体经济组织仅仅只是集体财产所有权的行使代表，集体财产仍然归属本集体成员集体所有，以此确立《农村集体经济组织法》的立法依据和根本定位。集体成员与农村集体经济组织成员并不同一，其资格认定标准和成员权内容也存在差异。集体成员资格认定标准是户籍要素或者居住要素，而农村集体经济组织成员资格以同时具备户籍要素、权利义务关系要素和基本生活保障要素为认定标准。

关键词：农村集体经济组织；村民委员会；合作经济组织；农民集体；农村集体经济组织成员

一、《农村集体经济组织法》与《村民委员会组织法》的关系

（一）农村集体经济组织与村民委员会职能混同的现状

尽管政社分开的改革已经基本完成，但是关于村民委员会是否具有管理集体经济的职能，理论界还未达成共识。“肯定说”认为，村民委员会与农村集体经济组织是同一主体，自应由其行使管理集体经济的职能；“否定说”认为，村民委员会与农村集体经济组织各自承担着不同的职能，管理集体经济的职能应当由农村集体经济组织行使；而“区分说”则认为，若存在农村集体经济组织，则由农村集体经济组织行使管理集体经济的职能，否则由村民委员会行使该职能。

（二）修改《村民委员会组织法》以界定《农村集体经济组织法》的适用范围

农村集体经济组织与村民委员会的职能混同，可能造成以下不利后果：其一，架空农村集体经济组织的权力，使其处于主体虚置的状态。其二，侵蚀集体经营性资产，致使无法满足发展集体经济的现实需求。其三，损害集体成员的财产性利益，难以为农民生计提供长久有保障的支撑。笔者认为，在《农村集体经济组织法》已经出台的背景下，修改《村民委员会组织法》是实现农村集体经济组织和村民委员会职能分离的前提。

综上所述，《村民委员会组织法》第3条第1款应予修改，宜删去村民委员会按照有利于经济发展的设立原则。《村民委员会组织法》第8条第2款、第24条第1款第2-8项规定均应删去，以明确限定村民委员会的职能范围为社会职能和政治职能。删去这些条款并不会影响未设立农村集体经济组织的村民委员会履行经济职能。在此种情形之下，村民委员会可以直接依据《民法典》第101条第2款和《农村集体经济组织法》第64条的规定，准用《农村集体经济组织法》的相关规定。

二、农村集体经济组织与其他农村合作经济组织之间的关系

（一）股份合作制改革中的农村合作经济组织与农村集体经济组织

集体经济作为农村经济制度的主要形式，是推进农村集体产权制度改革的主要内容，而发展壮大集体经济以合作经济制度为基础。集体经济与合作经济存在较大的区别，集体经济发展过程中所面临的主体地位缺失、虚置等问题，其根源在于各类合作经济组织在形式构成和治理运行方面的障碍，而“解决这些矛盾的彻底办法就是用合作制原则改革集体经济，使其成为真正的合作经济”。部分学者基于股份合作制和合作经济的共同性，提出农村集体经济组织的组织形式可以多样化，包括合伙企业、有限责任公司、农民专业合作社、城镇农村合作经济组织、供销合作社以及乡镇集体企业等。笔者认为，上述这些观点将农村集体经济组织等同于农村合作经济组织的大概念，并不可取。

其一，农村合作经济组织在股份合作制基础上分化出不同类型的组织形式，在集体经济纵深发展过程中承担了各自的职能，不能轻易混淆。其二，农村集体经济组织作为社区型合作经济组织，与其他类型合作经济组织存在明显差别。其三，规范层面，农村集体经济组织已区别于农民专业合作社、供销合作社等合作经济组织。

（二）股份合作制改革中农村集体经济组织的市场化

由于主体定城乡融合则加速了农村土地权益主体多元化和权益分散化的趋势。在全面深化改革的背景下，农村集体经济组织具有管理“三资”的主体地位，并通过资产的股份权能改革得以夯实。

正是在集体资产股份权能改革的基础上，《农村集体经济组织法》第40条第1款规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”与此同时，《农村集体经济组织法》指出，农村集体经济组织仅得依法从事与其履行职能相适应的民事活动，不适用有关破产法的规定，但可以通过投资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。如此，尽管农村集体经济组织没有破产能力，但其投资设立或者参与设立的市场主体却有破产能力，农村集体经济组织即有了参与市场竞争的有效实现形式。

（三）股份合作制改造后农村集体经济组织的治理结构

学界就农村集体经济组织应当采用何种组织形式存在不同的观点，包括：“一元论”；“多元论”；“选择论。显然，“多元论”和“选择论”忽视了不同类型组织形式间的本质差异，而这种差异将导致集体经济组织立法在规则设计和规范适用等方面都存在不可避免的法律障碍。在特别法人的路径下，关于农村集体经济组织采取何种治理结构仍然存在争论。

三、农民集体、成员集体与农村集体经济组织的关系

（一）集体所有制与农民集体、成员集体的集体所有权

理论上，因公有制在产权结构中对权利配置的模糊性，学者间就我国是否应当坚持集体所有制存在不同的观点。目前，我国绝大部分学者均认同。

但不可否认的是，随着我国不同时期的农村“集体”含义的演变，集体所有制的内容愈发丰富，集体所有制反映在法律层面的集体所有权及其主体制度安排也趋于复杂。由此，不能单一地解读集体所有制以及集体所有权的内容，也无法片面地看待农民集体或者成员集体以及农村集体经济组织的关系。

（二）集体公有制的性质决定了农民集体与农村集体经济组织的关系

理论上，学者间就农民集体与农村集体经济组织关系存在同一论与非同一论等不同的观点。以上观点多基于“农村集体经济组织代表农民集体行使所有权”的法律规定而展开，具有一定的合理性，但同一论或非同一论均简单地对应两者的关系，存在片面处理之嫌。

由于农民集体与集体经济组织两者关系的复杂性，需要跳出同一或非同一的单线对照路径，而回归集体所有中农民集体与农村集体经济组织的各自主体性质。目前，学界就农民集体的法律地位问题，仍然存在较大的争议。

（三）农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的法律含义再解读

解释论视野下关于《民法典》第262条“代表”应当理解为，农村集体经济组织是行使集体所有权的法定代表主体，以此农民集体可以稳定地实现其所有权。同时，农村集体经济组织并非唯一的代表主体，以此农村集体可以灵活地选择实现所有权的方式，从而真正地落实集体所有权。

四、集体成员、农村集体经济组织成员与农村集体经济组织的关系

（一）集体成员与农村集体经济组织成员的混用

目前而论，我国大部分学者不仅未严格区分集体成员和农村集体经济组织成员，还在同一层面和同一含义上使用两者，或者替换性使用两者。而理论层面集体成员和农村集体经济组织成员的混同，导致两者在法律层面和实践层面，均出现不同程度的混淆与错位。同时，由于团体成员和团体组织之间的内在联系，学者间关于集体成员与农村集体经济组织成员关系的探讨，通常还和农民集体与农村集体经济组织之间的团体组织关系交织在一起，进而导致两者关系更为混乱。也有学者指出，农民集体成员范围与农村集体经济组织成员范围不同，但关于成员权的身份性，集体经济组织的成员是集体成员身份的表征。

以上争论反映出了两条不同的联系路径：一是逻辑路径，即集体成员与农村集体经济组织成员的关系，是农民集体与农村集体经济组织关系的延续。此种延续合乎团体组织本身是团体成员范围延展结果的逻辑。二是实践路径，即集体成员与农村集体经济组织成员的关系，是农民集体与农村集体经济组织关系的背离。基于实践的复杂性和多样性，此种背离也具有一定的适用空间。这表明学界已经认识到集体成员与农村集体经济组织成员被混用的问题，并开始尝试区分两者，但根植于逻辑与实践的矛盾，无法达成应有的共识。

（二）集体成员与农村集体经济组织成员的区分

集体成员与农村集体经济组织成员两者成员所指对象的基本内涵和所涉范围均不相同。具体而言：其一，两者所指对象的类型不同，集体成员和农村集体经济组织成员均只能是自然人，但二者并不完全同一；其二，两者所指对象的存续不同，农民集体是建立在集体所有制之上的，在特定区域的集体土地之上均存在集体成员，而农民集体经济组织是实现集体所有制的重要但非唯一方式；其三，两者所指对象的权利范围不同，集体成员的权利范围更为宽广；其四，两者所指对象的退出方式不同，集体成员通常与本集体的户籍归属联系在一起，户口迁出后，即不再是本集体成员。而户籍要素不再是农村集体经济组织成员认定的决定性因素，即使曾经在农村集体经济组织并已迁出的居民，只要具备权利义务关系要素和基本生活保障要素，则仍然构成农村集体经济组织成员。

（三）集体成员、农村集体经济组织成员的再界定

关于集体成员、农村集体经济组织成员的具体范围，将涉及到成员资格界定的问题。学者间就综合多个因素认定成员资格本身并无争议，主要分歧在于综合何种因素以及如何综合不同因素的问题。

笔者认为，基于集体成员不同于农村集体经济组织成员的事实，界定成员资格应当注意以下几个方面的问题：首先，应当区分两者成员的身份，分别确定集体成员和农村集体经济组织成员的资格。其次，应当针对集体成员与集体经济组织成员各自的特征，分别选取认定两者成员资格的标准。最后，在此基础上，分别确定认定两者成员资格的自治程度。

来源：农法研究

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