行政拘留不适用听证程序的四大原因 | 公安的态度是关键
学术
2025-01-08 09:21
河南
全国人大常委会正在修订《治安管理处罚法》，行政拘留程序改革是亟待探讨的问题。当前，行政拘留一般不适用听证程序。按照2024年6月全国人大常委会公布的《治安管理处罚法(修订草案) (二次审议稿)》第116条，计划在一定范围内确立听证程序。在现代法治社会，听证的程序保障意义愈发凸显。科处2000元以上罚款尚且要告知当事人有权听证，行政拘留作为一项普遍被视作更严厉的行政处罚种类却为何长期被立法所忽略？原本不适用听证程序的缘由何在？李凌云认为，不适用听证程序的原因至少可概括为四点，即立法博弈、历史惯性、制度替代和防止逃匿，其中公安机关的态度是关键。
节选自《行政拘留听证程序论》，标题为公众号编辑整理所加，不代表期刊的立场，引用请参考《西部法学评论》、知网的版本。作 者：李凌云，法学博士，北京物资学院法学院讲师、硕士生导师
当前，行政拘留一般不适用听证程序。根据«治安管理处罚法»第98条规定，治安管理处罚领域的听证范围限于公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款。按照2024年6月全国人大常委会公布的«治安管理处罚法(修订草案) (二次审议稿)»第116条规定:“公安机关对未成年人作出行政拘留的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人和监护人有权要求举行听证；违反治安管理行为人和监护人要求听证的，公安机关应当及时依法听证”。这表明,本次修订拟赋予未成年人依法享有对行政拘留要求举行听证的权利。根据拟修订的条文可知，计划在一定范围内确立听证程序。 先前关于行政拘留是否适用听证的理论分歧很大。行政法学界的主流意见是应该适用，“在全面推进依法治国的背景下,应当考虑将限制公民人身自由的处罚决定纳入听证范围”。在行政处罚制度中，当事人申请听证是一项较为常见的“程序性权利”，在现代法治社会，听证的程序保障意义愈发凸显。科处2000元以上罚款尚且要告知当事人有权听证，行政拘留作为一项普遍被视作更严厉的行政处罚种类却为何长期被立法所忽略？原本不适用听证程序的缘由何在？ 先前的治安管理处罚制度与实践长期排除行政拘留听证程序，其中缘由亟待理清，为正式引入听证程序奠定基础。笔者分析认为，至少有四个方面的原因。行政拘留不适用听证程序受现行立法规范结构的影响， «行政处罚法» «治安管理处罚法» «公安机关办理行政案件程序规定»等法律规范几经修订，均未明确规定。1986年制定«治安管理处罚条例»时未予规定尚可理解。听证是引介自西方的新兴事物，其本土化需要一个探索的过程。根据1996年制定的«行政处罚法»第42条第１款规定，责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定属于听证范围，标志着听证在行政法领域的正式确立。而第42条第2款对行政拘留规定,“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行”。对同一个法条的两款明显地区别对待，有刻意针对行政拘留的纠结意味。特别是决定前的听证规定与决定后的执行规定放在一起，影响了条款自身的内在体系。其实，1996年在制定«行政处罚法»的过程中,听证程序几乎胎死腹中，经法律界有识之士的极力主张方才获得立法者的首肯。立法环节的激烈分歧可见一斑。2005年在制定«治安管理处罚法»时，根据公安机关职权特点延续了«行政处罚法»的听证规定。2021年在修订«行政处罚法»关于听证的第63条新增“降低资质等级等范围”的同时，却删除原法第42条第2款的特别内容，其中原因令人不解。立法之所以如此设计，能够解释的主要原因是利益博弈。利益多元化是法律产生的根源，立法本身是妥协的产物，«治安管理处罚法»也未能例外。不少学者从行政拘留的本土实践与逻辑进行解读。有学者分析,“唯一的解释就是，执法机关担心太麻烦了”。将行政拘留排除在听证范围之外不合逻辑，原因可能是立法机关“向行政机关妥协的结果”。不乏学者推断，如此是对公安行政权力的过分迁就。我国一直存在“部门立法”传统，为减少公安机关阻力,促使法律早日出台,立法机关与主管部门进行协调是现实因素。以上一致性的推断高度可信，并从立法机关对公安机关意见的尊让得到印证。2009年第十一届全国人大代表薛少仙等92名代表提出“关于修改治安管理处罚法”的议案３件,建议“行政拘留适用听证程序，完善被侵害人权利救济和执法监督”。同年10月31日，全国人大内务司法委员会回复称:“公安部认为，关于行政拘留适用听证程序的问题。鉴于治安管理行政处罚的特殊性,在决定程序上应高效、快捷,不宜繁琐,故立法时没有规定听证程序。我委赞同公安部意见，建议暂不对治安管理处罚法进行修改。”2017年1月公安部公布«治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)»，向社会广泛征求意见，其中第125条拟对听证条款修改,不过仍维持排斥行政拘留的先前规定。该种政府部门主导修法模式是典型的立法现象，公安机关不适用听证的部门意见难免对人大立法产生影响。因而，不适用听证程序不妨理解为立法权衡的结果。从行政拘留沿革能发现不适用听证的历史逻辑。治安管理处罚法规最初是作为特别刑法而存在，其中的行政拘留源自违警罚制度，而具有传统刑罚印记的处罚措施不推崇听证。违警罚最初属于犯罪范畴,民国时期的三部«违警罚法»逐步将之与犯罪界分,认定为违法行为并设置拘留相关制度。该时期的违警罚制度被不少学者称为警察“即决权”，即以简单迅捷的程序即时进行制裁。新中国成立后建立起来的治安管理处罚制度，从种类、事项、程序等均可发现违警立法的历史沿袭。新中国成立以来行政拘留依然与刑事处罚有特殊渊源，长期扮演“轻罪”的角色。1957年时任公安部部长罗瑞卿在«关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明»中提到，治安管理处罚是人民对各种坏分子实行专政的一个武器。自1949年之后有三十年没有刑法典，较长历史时期内对社会治安与违法犯罪问题大都依据刑事政策、行政规章去处置，重点包括1986年«治安管理处罚条例»等。改革开放初期鉴于违法犯罪数量急剧上升，推行了严格的刑事政策,刑法原则实际成为规范行政拘留实践的要求。在很长一段时期中，«治安管理处罚条例»和当时的强制戒毒、收容教育、劳动教养等领域的相关条例,以及相应刑法政策，共同发挥刑事打击的法律依据之功能,呈现准刑事性质的特点。受时代环境影响，公安机关中心工作是快速处置违法犯罪行为。行政拘留的存续符合刑事立法的谦抑主义理念,有助于快速处理违法行为。当前«治安管理处罚法»第３章规定了应受治安管理处罚的行为，共54个条款，其中有40多个条款和刑法类似,重合率近80％，只是情节、数额有所区别。说明尽管«治安管理处罚法»属于行政法律制度，但与刑法的关联非常密切。从大量刑法学者针对«治安管理处罚法»及行政拘留的讨论，亦显示与刑罚的亲缘性。 «治安管理处罚法»作为秩序法的特点愈加鲜明，行政拘留在打击人身危险性的违法行为方面发挥了补充作用。从该法第2条的适用对象及与«刑法»的衔接关系，同样发现行政拘留有准刑事处罚的痕迹,不是行政法体系中纯粹的“行政处罚”。反而与刑法的管制、拘役、有期徒刑等主刑类似，而这些刑种不适用单独的听证程序。在刑法理念影响下行政拘留有“防微杜渐”的高效程序特性，听证不被重视在所难免。与此同时，听证程序结构与行政拘留即时性之间存在一定张力。在中国语境下，国家主义理念塑造的行政权呈现出明显的“父爱主义”特质，警察权具有积极作为的个性。行政拘留的即时性有着肥沃的制度土壤。在功能定位上，治安管理处罚对强力维护社会秩序与政治安全发挥了不可或缺的作用。以集会游行示威的管理为例,«集会游行示威法»第27条规定,举行集会、游行、示威时如有违法行为,人民警察应当予以制止，并对拒不服从的人员有权立即予以拘留。根据此情形,要求公安机关针对法定危及社会公共安全的情形即时作出强制。由于公共安全的危害具有一定的不可预见性,防止又具有不可迟延性，立法对公安机关的即时强制进行了强化。在决定主体上，县、区一级公安机关有权作出，这折射出适用过程对即时性的重视。根据公安机关办理行政案件程序，在发现违法行为并预判将作出行政拘留时,常见的程序是调查或口头传唤当事人完成取证工作，以保证当事人在脱离控制前即作出处罚决定,并送至拘留所执行。而听证往往是三方组合，由作出决定的行政机关、当事人以及中立的第三方构成，类似法院审判的“三角结构”。我国听证程序构建借鉴了英美审判型的听证程序，在移植过程中不可避免地陷入了司法型思维，目前行政处罚听证程序属于该种模式。由于听证较为正式,其本身严格的程序难免拖延行政处罚的决定。听证经历了从无到有的过程,行政拘留被排除就不难理解。将听证适用于较大数额罚款、吊销许可证等经济类处罚,是因为这类处罚通常不存在紧迫性,对时间要求相对宽松；而行政拘留有执法紧急性要求,较少有宽裕的时间举行听证。简言之，听证是相对迟缓的程序机制，与行政拘留的历史沿袭及其即时性特质产生排异。在制度层面，暂缓执行具有弥补行政拘留不适用听证程序的意味。早在1996年«行政处罚法»出台时，全国人大常委会法工委组织编写的«行政处罚法释义»明确阐述了这一论据，认为听证程序在具体工作中难以操作，如公安机关对打架斗殴行为作出行政拘留决定，当事人需立即执行拘留，依照1986年 «治安管理处罚条例»设计的暂缓执行制度能够替代适用。根据2005年«治安管理处罚法»第107条规定，所谓暂缓执行是指当事人如不服行政拘留决定,申请行政复议、提起行政诉讼的，可向公安机关提出暂缓执行的申请。被执行人提出后,若公安机关认为暂缓执行不致发生社会危险，当事人提供担保人或保证金的可以暂缓执行。因此，暂缓执行制度可以达到听证意欲达到的目的。暂缓执行有一定的制度合理性。基于行政行为效力理论,行政拘留决定作为典型的行政行为具有确定力、拘束力及执行力。为确保治安管理的稳定性、连续性，行政处罚不会因为当事人申请行政复议或提起行政诉讼而停止执行。而暂缓执行的制度设计属于例外,在应然层面使行政拘留的执行力得到暂时性阻却。暂缓执行的核心逻辑是，尽管已经作出行政拘留决定，但只要不执行就不会对当事人权益造成事实上的损害,从而克服因“先执行、后救济”造成权利无法逆转的弊端。在此层面,制度的法律价值不可否认。正是如此，2021年修订«行政处罚法»时在第73条第2款新增了关于限制人身自由暂缓执行申请的规定。由此,立法机关对1986年«治安管理处罚条例»、2005年«治安管理处罚法»的暂缓执行制度加以固化，进一步替代听证发挥的法治功能。行政拘留不适用听证程序还有防范当事人逃匿的风险考量。这可以从公安部编写的«治安管理处罚法释义与实务指南»一书中找到依据。该指南指出，将行政拘留纳入听证程序后,当事人受趋利避害心理的影响，极有可能在要求听证后一逃了之。有公安机关工作人员担心,听证是公安机关在作出行政拘留决定之前举行,立法没有赋予公安机关在听证前限制人身自由的权力，当事人易趁机规避法律责任。防范当事人逃匿，实际上是«治安管理处罚法»相关条款的立法用意。2005年全国人大宪法和法律委员会主任委员领衔汇编的«中华人民共和国治安管理处罚法释义»作出解释,在行政拘留处罚决定暂缓执行期间，担保人应保证被担保人不采取任何方式予以逃避，否则将承担法律责任。这表明暂缓执行的制度背后有对当事人逃匿的警惕，亦印证了公安机关不青睐听证的因由。公安机关对拟作出行政拘留决定的违法行为，其性质、情节和危害后果相对更为严重。在具体操作中，听证有告知、申请、举行、决定等多个步骤,如果某一环节缺乏有效的控制办法，当事人确有可能趁机逃跑。行政拘留开启听证程序的阀门，会加剧当事人逃避的概率。当事人在听证期间逃匿将引发多种负面影响，其中一个后果是加大公安机关的管理难度。行政拘留是对人身自由的即时性剥夺，如果当事人选择逃避执行,公安机关将难以执行处罚决定,难免增加执法难度和成本。特别是针对流动人口和不易控制群体的管理，当事人在本地无固定住所和工作单位的情况较为常见,一旦摆脱公安机关控制将很难缉拿归案。“限制人身自由的行政处罚不适用听证程序，并不是理论上不应该或者不可能,只是现阶段的中国国情还不具备对其适用听证程序的条件”。世界第一人口大国的管理难题，或许正是国情之一。行政拘留不立刻决定并执行,还将引发更多难以掌控的问题。一旦当事人利用听证间隙逃脱，公安机关将面临无法打击违法行为、执法考核追责、被侵害人信访投诉、潜在治安风险等多方面压力。从执法实际考量，听证期间逃匿的确是公安机关的隐忧，立法机关自然需要权衡利害。为规避操作难点，索性以实践逻辑排除了听证程序。
