他山之石 | 力度空前——中央经济工作会议传递重磅信号

中央经济工作会议于12月11-12日在北京举行，系统部署2025年经济工作。本次延续政治局会议部署，直面问题，力度空前。

第一，直面“国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”等问题，未来面临外部不确定性，仍需加大逆周期调节力度。明确“保持就业、物价总体稳定，促进居民收入增长和经济增长同步”。重磅政策纷纷出台，后期加强落地落实，放松前置条件，让企业和民众可感可及，促进经济复苏。

第二，定调2025，政策组合首次搭配“更积极的财政政策”+“适度宽松的货币政策”，力度空前，预计力度为过去十年之最。GDP增长目标5%左右。在发展中解决问题，强调“五个统筹”，考验政策智慧。

第三，更加积极的财政政策，上次如此提法在2020年，应对疫情冲击。预计财政赤字率突破4%，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用，优化财政支出结构，兜牢基层‘三保’底线”。加快化债进程，启动财税体制改革。

第四，适度宽松的货币政策，上次如此提法在2008-2010年，应对国际金融危机。明确提出“适时降准降息”，要下雨了，推动物价合理回升。创新金融工具，稳定金融市场工具有望出台。

第五，全方位扩大内需。“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”“着力提振内需，特别是居民消费需求”“以政府投资有效带动社会投资”。扩大内需的重要性提前，成为明年的头号重点任务。

第六，科技创新：强调“开展‘人工智能+’行动，培育未来产业”，“综合整治’内卷式’竞争，“积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业”。

第七，稳住房市：“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，“加力实施城中村和危旧房改造”，“充分释放刚性和改善性住房需求潜力”。

第八，稳住股市：“深化资本市场投融资综合改革。”重点是培育投资生态，提高上市公司质量，吸引长期资金入市。

第九，经济体制改革：“发挥经济体制改革牵引作用”，“高质量完成国有企业改革深化提升行动，出台民营经济促进法”，激活民营经济信心，堪比10万亿刺激。预计2025年将继续加大对民营经济的保护和营商环境改善。

第十，区域和人口：“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴”，“要加大区域战略实施力度”，“制定促进生育政策”，“积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济”。

我们此前一直呼吁的大规模刺激计划（详见《是该启动“新”一轮经济刺激了》《关于客观认识当前经济形势、提振市场信心的思考》等），重磅登场，财政货币政策加力加量，全力以赴拼经济。建言的大规模住房银行收储正在变成现实。扩大内需、稳住楼市股市、保护民营经济信心等重磅政策纷纷出台，后期加强落地落实，放松前置条件，让企业和民众可感可及，促进经济复苏。加油！中国经济！

会议直面经济内需不足的特征，指出“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”。随着9月26日以来大规模刺激政策持续出台，消费、房地产销售、出口等数据均边际好转，仍需加大逆周期调节力度。

会议定调2025年坚持“稳中求进”总基调，重点在“进”，GDP增长目标预计5%左右。

实施更加积极有为的宏观政策。首次提出“加强超常规逆周期调节”，首次搭配“更积极的财政政策”+“适度宽松的货币政策”，力度空前，预计力度为过去十年之最。

近期重磅政策纷纷出台，后期加强落地落实，放松前置条件，让企业和民众可感可及，促进经济复苏。

明年工作重点在扩大内需、发展新质生产力、提振民营经济和防范风险。“明年要保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定，保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步”。延续9月以来的扩张性总基调，2025年以财政扩张、货币宽松、活跃楼市股市等为代表的政策力度有望加码。

强调注重政策质量、效益和合力。“明年要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”。打好政策组合拳。把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估。

在发展中解决问题，强调“五个统筹”，考验政策智慧。 “五个统筹”包括有效市场与有为政府、供给与总需求、新旧动能、做优增量和盘活存量、提升质量和做大总量。当前经济内外部形势复杂，需要新一轮经济刺激政策的加码，同时不遗余力推进结构性改革，仍需要保持一定的经济增速，在发展中解决问题。

中国经济潜力大，如果全力拼经济，前景光明。

会议强调“要实施更积极的财政政策”，上次如此提法在2020年，应对疫情冲击。

明确提出“提高财政赤字率”，增发特别国债和地方专项债，赤字率有望提升至4%以上。2023年、2024年预期目标赤字率均为3%，但2023年窄口径赤字率实际已达到4.59%。赤字率预期目标不应成为提振经济政策的枷锁，赤字率提高一个百分点，实际提高1.3万亿的财政赤字规模，相对于近几年每年1万亿元特别国债等举措来说，绝对规模的变化并不大，但有助于提高财政政策的灵活性。

优化财政支出结构，提升资金使用效益。一是提效能。加强对各项支出的审慎管理，确保财政资源的有效利用；二是保民生。“更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线。党政机关要坚持过紧日子；三是可持续。建立财政支持机制，确保关键领域的财政投入更为有序、可持续。四是强监管。加强对地方财政的监管和引导，确保各级政府在开展各项工作时有足够的财政支持，避免因地方财政短缺导致基层公共服务的滞后。

地方化债路线图已明确，有利于修复企业现金流，改善营商环境，提振民营经济信心。11月8日，财政部公布十万亿元化债方案，可大幅减轻地方政府化债压力。自化债方案发布以来，多地披露专项债发行计划，新一轮债务置换迅速启动，通过释放原本用于偿债的财政资源，地方政府可以增加对投资和消费、科技创新等领域的支持，从而促进经济的恢复增长和结构升级。

适度宽松的货币政策，货币政策时隔14年再用“适度宽松表述”。会议提出使社会融资规模、M2增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。当前物价仍低迷，而一般将2%视为温和通胀预期水平，若推升物价合理回归，持续发力，促进经济企稳回升。

“适时降准降息，保持流动性充裕”。9月24日，央行全面降准50BP，释放万亿流动性，降息政策利率20BP，释放稳增长信号。潘功胜行长多次表态年末仍可能有25-50BP降准。预计明年更大力度降息降准，坚持支持性立场。可能降准降息2-3次，累计调降政策利率50BP左右，累计降准200BP左右。

关注汇率稳定仍是政策重要目标。美联储开启降息周期，人民币汇率空间打开。会议强调“把握好利率、汇率内外均衡，坚持市场供求为基础的汇率形成机制”，表明不会进行竞争性贬值态度，未来汇率空间打开，但也不会急涨急跌。

“探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定”。今年2月，汇金在市场低迷时入市，助力股市回稳，类平准基金工具有效维护资本市场稳定。目前《金融稳定法》草案已过二审，潘功胜行长明确表示平准基金“在研究”。后续或正式推出平准基金和其他创新工具维护金融稳定。立法推动建设正式的平准基金仍有必要，将更有效提振市场预期，护航资本市场。

中央经济工作会议提到，“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”，“实施提振消费专项行动，加力扩围实施两新政策”，“更大力度支持两重项目”，“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资，大力实施城市更新，实施降低全社会物流成本专项行动”。

2024年1-10月，中国消费整体偏弱；疫后服务消费热度回归常态，对经济的拉动作用减弱；一线城市消费弱于二三线城市；必需消费品小幅增长，可选消费品低迷。根本原因在于居民可支配增速收入放缓，股市、楼市等资产价格下跌导致财富效应下降，消费能力受限；消费信心不足。

2024年，外部环境严峻，扩内需成为共识。具体扩内需的措施有：

一是延续消费品以旧换新政策、鼓励发放消费券。以旧换新政策促进了耐用品消费，9月和10月汽车、家电等消费增速回暖。今年中央划拨1500亿元支持消费品以旧换新的特别国债，预计明年促消费中央补贴金额或在3000亿以上。

二是，稳住楼市、股市等资产价格，发挥财富效应对消费的拉动作用。

三是，加大对重点群体和领域的支持：一是中低收入群体；二是完善养老、托育等服务消费，加强生育支持，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平；培育数字消费、绿色消费等新型消费业态。

四是，根本在于改善就业、增加收入，提高消费预期和信心，尤其要发挥服务业对就业的强吸纳作用。10月，16-24岁劳动力(不含在校生)的城镇调查失业率仍有17.1%；消费者信心指数仍在低位。

投资方面， 2024年中央基建和制造业投资是经济的重要支撑，地方基建投资主导的公共设施管理业和道路运输业偏弱。主因地方财政紧张、化债拖累基建投资，而中央主导的水利、航空、铁路投资增速较高，2024年农林水利事务支出高增可作为佐证，前10月农林水事务增速累计同比10.4%，高于公共财政支出7.7个百分点。

预计2025年制造业投资和中央基建投资依旧是经济的重要支撑；更加注重投资收益，扩大有效投资。投资领域上，更多用于“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）和“两新”。投资优化上，扩大专项债券用作资本金的领域、规模、比例，扩大专项债范围，进一步激发民间投资积极性。

针对今年地方专项债前期发行不畅的问题，地方政府专项债券项目审核自主权试点或将推开，拟落地浙江、山东等12个省份，待正式文件下发后进入实操。数据显示，2025年北京、广东、四川、湖南、河南等省市均有较大规模公路建设计划；新基建投资方面，投向水利、5G网络、数据中心等。

会议强调，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系” ，“开展’人工智能+’行动，培育未来产业”,“壮大耐心资本”，“梯度培育创新型企业”，“综合整治’内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”，“积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业”。

今年1月中央政治局第十一次集体学习对“新质生产力”定义作出系统性阐述；二十届三中全会提出，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”，并计划对劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素实施配套的市场改革。

特朗普2.0预计将提高贸易壁垒，加速“卡脖子”领域的国产替代进程。打破制约我国经济发展的“瓶颈”，关键在于自主科技创新，靠科技创新培育经济新动能。12月5日，财政部就《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知(征求意见稿)》征求意见，拟给予本国产品相对于非本国产品20%的价格评审优惠，加速国产替代。

2025年，以未来产业和卡脖子相关产业为重点领域，强化企业作为科技创新主体的地位，同时注重产学研用深度融合，推动科技成果转化为现实生产力、发展新质生产力。

2025年科技产业政策可能涉及以下领域：1）支持未来产业发展。培育具备战略性、颠覆性的新兴产业，包括量子计算、人工智能、生物制造、卫星互联网、人形机器人等领域。2）深化科技与产业融合。鼓励企业牵头国家重大科技项目，推动科研机构和企业联合攻关，促进技术链与产业链的高度协同。更多的产学研合作、创新联合体的建设以及科技成果将更快市场化，特别是在工业互联网、自动驾驶和绿色低碳技术等领域。3）优化科技政策环境。通过完善知识产权保护、构建全国统一技术市场等措施，增强创新驱动能力。同时，注重优化监管政策，以包容审慎的原则促进新技术的实验与应用，激励科研人员大胆探索。4）打造多元化支持体系。2025年或将设立专项基金，吸引长期资本和战略投资用于硬科技项目。此外，激励地方政府建设更多高新技术园区和未来产业示范区，促进区域产业特色化集聚。5）培育新型企业和技术生态。从“专精特新”中小企业到科技领军企业，政策将着力打造多层次企业创新梯队，支持企业进行内部创业和外部投资孵化。

会议提到，“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，“加力实施城中村和危旧房改造”，“充分释放刚性和改善性住房需求潜力”。

“加力实施城中村和危旧房改造”，今年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。改造范围限制在“超大特大城市”，主要聚焦超大特大城市，参与城市数量有限，且项目周期长、以稳为主。

“推进处置存量商品房工作”，通过大规模住房银行收储库存商品房，用于租赁房和保障房，有助于改善民生、救助房企、改善地方财政和防止烂尾楼风险，一举多得，资金规模要大、期限要长、利率要低，才能落地见效。

“推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度”，新模式包括租购并举、保障房、支持改善需求、限购放松、构建房企经营新模式、房地产税和人地挂钩等。

房地产是周期之母，房地产稳则经济稳。促进房地产市场止跌回稳，明年或有放宽限购、住房银行收储等更多新政策出台。9月下旬政治局会议定调地产“止跌回稳”，降低存量房贷利率，建立动态调整存量房贷利率机制，多地放松限购、限售、限价、信贷，降低税费，允许专项债购买土地和存量房储。国庆后，一二线楼市销量改善。

我们总的判断：目前楼市量起价稳，源于在政策组合拳下前期受创信心有所恢复，但考虑到主要城市库存依旧高、居民购买力及信心不足、政策效果递减效应，楼市政策需要加码，市场总体呈现我们之前判断的大分化格局。

短期看，三招可救地产：1）组建住房银行，收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁房保障房；2）全面取消限购，回归市场化，释放刚需和改善型需求，一线城市可以从放开郊区和大户型开始；3）降息，包括降低二套房存量房贷利率，通过降准降低银行负债成本。此外，还可以考虑完善多孩家庭购房支持政策。

2025年，将从供需两端发力促进房地产市场止跌回稳。需求端激发购房者热情，可能继续放宽一线城市限购、推出针对首套房或改善型住房的财政补贴政策等；供给端改善资源配置，对于闲置或库存较多的地区，减少供地，加快旧房改造或以租代售措施，盘活存量资产。住房保障银行收储，资金规模要大、利率要低、期限要长；对供需两方提供金融支持，首套房贷利率可能进一步下调，金融机构加大对优质房企的融资支持，对按政策要求发放白名单贷款的商业银行进行免责，同时针对困境房企实施专项债务化解方案等。

会议提到，“发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效，高质量完成国有企业改革深化提升行动，出台民营经济促进法，开展规范涉企执法专项行动，制定全国统一大市场建设指引，统筹推进财税体制改革，深化资本市场投融资综合改革”。

高质量完成国有企业改革深化提升行动。2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。习近平总书记强调，国有企业要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业。从国际经验看，过去各国从不同层面，采用不同方法对国企进行改革，主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。当前国企效率较过去已大幅提升，然而总体仍与民营经济有差距，提高国有资本效率、增强国有企业活力迫在眉睫。

激活民营经济信心，堪比10万亿刺激。民营经济是市场经济活力的源泉，贡献了“56789”，即民营经济贡献了中国经济50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。今年的诺贝尔经济学奖授予制度经济学表明，市场化和法治化的制度是经济增长的源泉。

预计2025年将继续加大对民营经济的保护和营商环境改善。9月26日，中央政治局会议指出：要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为。要出台民营经济促进法，为非公有制经济发展营造良好环境。10月10日，司法部、国家发展改革委公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》，明确规范限制人身自由、异地执法、干预经济纠纷、异常罚没收入、拖欠账款等，改善营商环境。

会议提到，要“稳住股市”，“深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性。”

股市繁荣有助于促进消费和科技创新，要扩大居民消费离不开稳楼市稳股市。资本市场预计是明年工作重点之一。今年九月底，国务院送出资本市场“大礼包”，平准基金正在酝酿，创设创新两项货币政策工具，促进资本市场健康繁荣发展。汇金中长期入市，托底股市；鼓励上市公司加强产业整合，支持并购重组，优化投资环境。

具体来看，明年可能继续在以下方面发力维稳股市：1）深化资本市场改革，投资市场生态。通过完善注册制、提升市场透明度、严格打击内幕交易和操纵市场行为，增强投资者信心。2）促进上市公司高质量发展。重点支持具有核心技术的“硬科技”企业上市，特别是新能源、人工智能、生物科技和绿色产业领域；强化信息披露与治理，通过监管要求提升上市公司质量。3）引导中长期资金进入资本市场。鼓励险资、社保基金、外资等中长期资金入市、引导上市公司回购。4）发挥资本市场并购重组功能，支持科技创新与实体经济。支持消费与科技产业融合，推动科技赋能消费，鼓励相关企业利用资本市场进行融资，发展新消费模式如线上线下融合、新零售等。

推动新型城镇化，促进城乡融合发展。会议提到，“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”，城乡融合不仅意味着城市向农村输出发展，也包括了激活农村资源、推动农村经济现代化。2025年，中国的县域将被进一步赋能，乡村新型基础设施试点推广，都市圈农村反向融合。

“制定促进生育政策”。现阶段，我国人口老龄化、高龄化趋势明显，生育支持政策不断出台。如三胎放开后，我国各地积极健全生育配套服务，从生育补贴、生育保险、个税减免、延长育儿假、提供托育服务、住房优先保障等方面降低生育养育教育成本。相信经过一系列长短结合的措施，未来人口有望长期健康均衡发展。