新书推介 |《现代乡村治理基础》

本书的中心议题是探寻现代乡村治理的基础。乡村治理并非一个单纯的治理体制或治理模式问题，其在本质上是合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程，乡村治理现代化的目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构。本书一个重要的学术贡献在于提出了“乡村治理的基础秩序”这一学术命题，将通常意义的乡村治理研究转化为治理活动与作为其基础平台的农民形态、产权制度、空间布局之间互动秩序的分析，拓展了乡村治理的研究空间。基础秩序构成了乡村治理现代化“内生的锚”，基础秩序的变动和变革，一方面为治理现代化提供了内在的稳定性与秩序感，另一方面也必然催生治理体制的现代转型。

陈明  管理学博士，中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授、硕士生导师。主要从事土地制度、乡村治理、城乡发展研究。著有《土地政治论》，在权威和核心期刊发表学术论文40余篇。主持国家社会科学基金项目3项，主持中国社会科学院国情调研重大项目等各类科研项目10余项。获第八届中国农村发展研究奖提名，多次获中国社会科学院优秀对策信息奖。入选中国社会科学院青年拔尖人才。

中国共产党建党百年之际，向世界庄严宣告：我们创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。乡村现代化是中国式现代化的重要组成，没有农业强国就没有整个现代化强国，没有农业农村现代化， 社会主义现代化就是不全面的。近几年，中国提出的三个具有全局意义的重大战略——脱贫攻坚、乡村振兴、农业强国——很大程度上瞄准的都是乡村现代化问题。乡村现代化本质上是工业化城市化成果向乡村传导，分工的深化与拓展引发乡村经济结构的基要性变革，并逐步向社会和政治领域扩散的过程。后发国家的乡村现代化既是现代化的最后一步，又面临着现代化问题的总体叠加，从这个意义上讲，后发国家的乡村现代化是世界现代化进程的一个终极问题。

中国乡村现代化经历了从农业现代化向农业农村现代化的历史演进。我国农业现代化已经取得了长足进步，相比较而言，农村在基础设施、公共服务、社会治理等方面差距相当大。农村现代化既包括“物” 的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。我们要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越。

本书的中心议题是探寻现代乡村治理的基础，核心是回答农民形态、产权制度、空间布局等因素对于乡村治理改进的基础作用。乡村治理并非一个单纯的治理体制问题，其在本质上是合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程，乡村治理现代化的目标则是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构。这意味着，乡村治理现代化是乡村现代化的发展成果在社会治理领域的一个集成反映，同时也是全局性城乡现代转型的一部分。如果说乡村现代化是现代化的最后一步，那么乡村治理现代化无疑就是乡村现代化的最后一步。探寻现代乡村治理基础，不能只是盯着治理体制和治理模式等表观性问题，而是要将其置于中国乡村现代化的全局框架中去审视，并且要特别注意其中的大历史与慢变量。

乡村治理研究在中国学术界流行已经有20多年时间，但大量的研究或是局限于短期现象的描述，或是满足于特定事件的雕琢，还有一些则不免落入了就事论事的窠臼。具体事件的堆砌非但难以深化关于世界本质的认识，反而还可能带来整体逻辑的“合成谬误”。一个明显的不足是始终未能针对中国乡村治理的典型事实和特定规律形成成熟的认识框架。解决这一问题，必须跳出“就治理论治理”的逻辑圈囿，将治理问题转换为乡村治理活动与作为其基础平台的农民形态、产权制度、空间布局之间的互动所引发的基础秩序变动问题，再经由“基础秩序—治理形态”的逻辑建构回扣治理问题，最大限度向治理的底层逻辑延伸， 尽量拓展乡村治理问题的分析空间。

本书的总体思路是：在中国乡村现代化这一宏阔视野之下，通过对农民形态、产权制度、空间布局等乡村治理平台因素的分析，廓清乡村治理现代化的基础秩序，把握乡村治理现代化的趋势与走向。由于每个国家有着不同的“体制存量”，使得传统乡村的现代转型成为一个特定的政治经济问题。在序章中，首先廓清了乡村现代化的基本范畴、演化规律、逻辑序列、标志特征等基础性问题，并简要分析了乡村现代化的世界进程作为研究参照，这些工作主要是为后面章节的论述奠定认识基础。除序章和结语部分外，全书共分为六章。

第一章：乡村治理现代化研究论纲。当前，各方面对乡村治理的概念范畴尚未达成一致认识，要探寻现代乡村治理基础，首先需要对乡村治理及关联概念作出界定。现代政治学中的治理概念刚刚被引介到中国时，人们更强调其多元分权、协同共治的一面，后来在学术界的共同努力下，终于澄清了治理概念的词源和谱系。当下中国政治话语中的“治理”，是指党领导下管理国家事务和社会事务的过程，这是经由官方重新定义过的正式概念，而不再是流行市肆的、未经批判的、可以随意阐释的概念，更与西方“新自由主义”的治理概念具有本质区别。不过， 如今治理理论的发展又走向了另一个极端，即不再重视治理与统治、管制、管理等概念的区别，从而导致了治理对上述概念的随意替代。这一倾向同样偏离了治理的原初含义。从本体范畴上讲，治理可以理解为通过政治经济学分析将治理对象的“独有的自然”转化为现象、过程和规律等“可理解机制”，并对其进行恰当干预的过程。从这一认识出发，我们可以把乡村治理理解为合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程。狭义上，一般把乡村治理看作是乡村公共权威及其他治理主体协同发挥管治作用的过程；广义上，乡村治理则涵盖了乡村社会运行的基础制度安排及公共资源配置体系。治理的“独有的自然”其实就是支撑特定治理活动运行的社会基础和制度平台，治理活动与建基于其上的平台因素之间的勾连与互动构成了治理的基础秩序。乡村治理的平台因素有很多，从重要性和可分析性的角度看，农民形态、产权制度和空间布局构成了理解乡村治理基础的一个广义框架。基础秩序是乡村治理“内生的锚”，平台因素变化所引发的基础秩序变动是乡村治理现代化的内生基础。这一章廓清了治理的本体范畴和乡村治理的学理内涵，提出了“乡村治理的基础秩序”这一学术命题，并分别对农民形态、产权制度、空间布局与乡村治理之间的关系进行了建构与铺陈。

第二章：农民形态与乡村社会基础之变。农民形态是乡村治理中最基础的平台因素，不同政治属性和政治角色的农民共同介入乡村治理活动时会形成不同的合作秩序。通过近代以来的历史考察可以发现，一边是国家和体制塑造着农民，另一边农民也在塑造着体制和国家。农民形态演进与乡村治理变革之间的互嵌与互动，既是理解当代中国国家建构与发展的重要面向，又可以作为在更大历史跨度中理解人的进步与社会整体发展内在逻辑的重要线索。新中国成立以来，农民形态经历了革命农民、公社农民、家户农民、流动农民、市场农民到专业农户的逐步演进。当前，特别是在典型农区，专业农户崛起已经成为一个不可逆转的潮流。专业农户饱经市场化的洗礼，比之传统小农，他们具有更强的生产经营能力、更加充分的就业、更令人满意的收入。专业农户凭借着集约高效的生产活动率先成长为乡村富裕阶层，产业兴旺和生活富裕在他们身上正在成为现实，而产业兴旺、生活富裕又将成为乡风文明的基础和前提。专业农户崛起带来了乡村社会基础、治理逻辑和产权秩序的深刻变化，将为全面推进乡村振兴打开基础通道。在特定历史阶段中，农民形态带有客观性，实现乡村治理现代化，必须把握和顺应其演化的基本趋势，不断促进治理活动与农民形态相适配。

第三章：产权制度与乡村经济基础再造。产权制度在诸多制度中处于基础性地位，产权构成了社会的“制度基因”。当产权制度进入到社会治理领域时，产权单元的划分、产权的内部界定、产权调整的频率和方式、产权与治权的关系都会产生特定的秩序后果，产权制度由此带有了特定的秩序含义。理解中国乡村治理的独特性，必须把握土地产权制度生成和演化的政治经济逻辑。农村土地制度改革牵引了中国农村改革进程，长时段改革的梳理同时反映出这一过程中国家治理逻辑的现代转换。改革开放以来城乡关系、农民形态等一系列变迁为乡村治理现代化奠定了重要的社会基础。当前，特殊的土地制度不但阻滞和过滤了社会基础变动所带来的导向效应，并且型塑了独特的产权秩序，成为乡村治理的一个特定参数。实现乡村治理现代化，需要顺应乡村社会基础结构之变，塑造开放性的土地产权秩序。传统认识中，公有制只包含国家所有和集体所有，而集体所有又只有总有制一种形式，不少人借此质疑土地确权、农村集体产权制度等改革事项的正当性。马克思所说的公有制本质上是社会所有制，在社会主义初级阶段其实存在一个公有制的宪制安排（共同所有权）下发展公有制生产关系（社会所有制）的历史命题。

在经典马克思主义理论中，所有制并不是一种具体的产权安排，将公有制直接落定为某个范围内农村居民的集体所有权是特定历史阶段和认识空间下的产物。当前，初建农村集体组织时那种以农村居民的居住地划定集体范围的做法已经不适应新时代发展要求，农村“集体”的再造成为必然趋势。深化改革的核心是实现“集体”及其成员权的现代转型， 逐步赋予集体成员退出、重组与再联合的权利。中国乡村已经发生了深刻分化，在市场经济条件下构建开放性的土地产权秩序，需要根据土地专属社会价值和技术边界的移动来安排集体所有制的实现形式，这一指向有着充分的法理基础和现实依据。深化农村土地产权制度改革，要依据不同的村庄类型和土地类型，选取不同的理论支援和政策框架。

第四章：空间布局与乡村治理单元转换。任何社会治理活动一方面要面向特定的人口，另一方面要面向特定的空间，人口、空间与治理的匹配是治理现代化的基础。在乡村治理中，作为人口布局、聚落形态等因素综合反映的空间布局与治理活动之间的匹配性关系，构成了特定的空间秩序。空间秩序再造的核心是通过空间布局和治理单元的双向调整实现“空间—治理”结构的适配。空间秩序优化要放到城乡形态现代化的视野中去分析审视。城乡形态是指不同等级、不同类型城市和乡村之间的空间布局关系以及关联形成的人口布局、经济联系和功能分化。城乡形态在大地景观上的投射就是通常意义上的空间布局，空间布局具有强烈的基底效应和导向效应，一旦固定下来，将在超长历史时间中都具有不可逆的规定性。前现代的城乡形态是因应农业社会的生产生活条件而演化和塑造的，传统国家与现代化相遇时，无一例外都面临着城乡形态的现代转型问题。农业社会中，人们生产生活空间紧密联系，但随着现代化的演进，二者日益深刻地分离了。进入工业社会后，随着技术进步和经营规模扩大，农庄而非村庄成为农业生产经营的基本单元。当占人口极少数的农民可以完成全部农业生产的时候，作为人类生存基础的农业活动已经不构成空间聚集的主要约束。这个约束解除后，人们就有条件根据现代经济和生活方式来选择自己的居住地，由此便必然带来城乡形态的历史性变动。顺应城乡形态变动推进乡村空间秩序再造是实现乡村治理现代化的一项基础性工作。目前，关于空间秩序优化有两种思路：一种是乡村居民点物理空间的腾挪调整，也可以称作城乡空间重组；另一种是基本不触及现有居民点物理空间的前提下，通过治理尺度的空间跃迁来实现空间布局与治理体系的适配。关于空间重组方式，各地实践中比较典型的是山东“合村并居”、江苏“相对集中居住”和陕西易地扶贫搬迁等模式。城市化进程中的城乡空间布局调整，本质上是农业社会空间形态向工业社会空间形态的转型，在这个过程中居民点规模和结构的变动遵循特定的经济规律，城乡空间重组一定要在市场理性的经济体系中运作。关于空间跃迁方式，既包括区划调整等硬措施，也包括跨区域行政和服务等软手段。明治时代，日本就开始了市町村合并的探索，后来又逐步形成了广域行政等一系列经验做法。四川成都的治理单元重组和浙江瑞安的县乡权责重构在国内具有一定的示范意义。未来，要综合运用空间单元重划、治理单元重组以及产权单元重构等方式，探寻适应中国乡村现代化实际的空间秩序再造框架。

第五章：分工秩序与乡村治理体制变革。人类社会进步的根本动力来自分工的产生与拓展。前面章节中关于乡村治理基础秩序的分析一定程度上也都指向乡村经济社会分工的深化与拓展。与上述平台因素不同的是，分工本身就具有秩序含义，或者说，分工本身就是治理体制的一部分。传统乡村的现代转型是大规模分工渗透进乡村社会，带来依附性关系解体的过程。近年来，随着分工深化和专业农户崛起，中国乡村现代化进程正在逐步推进。这一背景下，对当前乡村社会中公共领域与私人领域、产权单元与治理单元、社区自治与社区民主等三个问题的分析，都指向“政经分开”这一改革目标。现代社会系统中政治领域与经济领域的分工与分化具有必然性，但在不同层次和场景中有不同的表现。国家治理中政治与经济具有“不可分性”特征，而社会治理中政治与经济分开又具有极强的必要性。村庄“政经分开”改革限定于微观场域中政治活动与经济活动的相对分离，符合现代社会治理中政治与经济分工的一般逻辑，不会给国家治理中的“政经统筹”造成影响。当前， 局限在经济发达村开展的“政经分开”改革，并不能为乡村治理现代化建立基础的产权平台和治理架构，改革红利有限。广义的“政经分开” 具有丰富的制度含义，村庄“政经分开”改革对中国乡村而言具有普遍的必要性和适宜性，深化改革需要针对不同类型村庄制定专门的操作方案。

第六章：乡村治理现代化的趋势与展望。本书的第一章提出了分析乡村治理问题的一个广义框架，后面几章分别从农民形态、产权制度、空间布局和分工秩序等四个维度进行了分析，这一章主要是对前述分析所呈现出的趋势性特征进行总结，研判乡村治理现代化的走向，并尝试对乡村治理现代化的中长期趋势作出展望。总体看，村庄类型分化和乡村社会转型会日趋加深，加之乡村治理体制改革和治理体系建设的不断深入，典型农区乡村治理现代化水平提升比较确定，但城中村、城郊村和经济发达村潜藏的治理风险要高度重视。为应对国际压力和外部风险，从现在到2035年，乡村治理基础因素的调整可能会较此前有所放缓，但为防范发展停滞带来的内生问题，仍要在风险可控、红利较大、潜能充分的领域深化改革。

最后的结语部分，对中国乡村现代化的未来图景进行了初步刻画， 对农民、土地与治理的关系进行了一个理论总结。

——摘自《现代乡村治理基础》前言