智慧城市管理是整个智慧城市建设的重要方面。近年来，无锡高新区（新吴区）（以下简称“无锡高新区”）作为无锡智慧城市试点和先行区，深入贯彻落实习近平总书记关于城市精细化管理和推动智慧城市建设等方面的重要指示精神，充分利用互联网、物联网、大数据、人工智能等现代化信息技术，先后开展了从数字城管到感知城管，再到智慧城管的城市精细化管理实践与探索，在推进高新区城市现代化运行，实施高水平城市管理中取得了显著成效。
无锡高新区（新吴区）行政服务中心
一、智慧城市管理的意义及发展历程
进入信息革命时代以来，全球经济高速发展，城市规模迅速扩张，根据联合国有关城市化展望文献显示，目前已有超过54%的人口生活在城市，而据预测到2050年，世界上将有约70%的人口居住在城市。因此，城市的管理也面临着发展、创新和提升的种种压力，这对于城市资源的优化、配置和管理等工作提出了更高更快更精细的新要求。在大数据、人工智能等新兴技术的推动下，智慧城市的发展理念也越来越引起全球各国家地区的高度重视。
从国际上的发展态势来看，目前智慧城市治理领域的研究已成为21世纪最具有挑战性的研究课题。智慧城市治理指的是将现代信息技术与以政府为主导的多种社会管理模式有机融合的一种新的治理方法。外国学者对智慧城市治理的侧重点主要围绕着城市管理、政府智慧化、民众参与等方面。例如，马里诺瓦、达梅里和汉克等人提出，智慧城市治理已成为全球城市战略的一大趋势，旨在利用创新和高科技手段解决城市高密度人口带来的管理难题，以便改善城区居民的生活质量。在佛罗里达、埃格尔和荷兰等地，智慧城市治理主要用于解决环境污染、城市扩张、交通拥堵、资源紧缺等带来的城市化问题。英国学者梅耶尔看来，智慧城市治理是一个与推动城市化相关的支持性基础有关的城市发展策略，其中包括了关于智慧城市的法规和完善的公众服务的链条。西班牙学者奥尔加等人认为，智慧城市和智慧政府的理念日趋人心，目的在于提升城市服务的互动性和效率，进一步降低政府管理资源消耗和降低管理成本。总而言之，目前国际领域对于智慧城市治理的研究虽然侧重点不同，但核心思想已然明确，即在数字信息技术的推动下，政府所扮演的“智慧”职能愈发明显，在民众共同参与的社会治理领域，政府已然是处于中心的地位，以技术革新为引导的智慧城市治理将更加有效地推动城市发展。
就国内而言，我国国情的基本面是地域广阔、人口众多，因此，随着经济社会的高速发展，城市化进程的不断推进，社会治理面临更大的压力和挑战。我国政府早在2012年开始布局智慧城市发展，为城市管理建设指出了发展方向。党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这一理念关系到人民群众的根本利益和国家的长治久安，为城市精细化管理指明了新时代的发展方向。2022年，党的二十大提出要打造宜居、韧性、智慧城市。这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握城市发展规律，对新时代新阶段城市工作作出的重大战略部署。党的二十届三中全会提出，要推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制，进一步推动深化改革、数字赋能高效治理，全面推进韧性城市建设，形成城市设施智慧化、城市治理高效化、城市功能人性化、居民生活便利化的超大城市现代化治理体系。
总的来说，结合国内外智慧城市治理的研究和发展来看，伴随着全球城市治理趋势的变化以及党和国家治理以及社会发展的需求，大力发展智慧城市能够有效提高城市治理水平，不断缓解城市化发展带来的疑难杂症，让智慧城市治理系统成为党委政府抓好社会治理的重要抓手，成为为社会群众提供精细化、智慧化、高效化服务的重要窗口。
2018年起，无锡市政府和无锡高新区分别制定了《无锡市推进新型智慧城市建设三年行动计划（2018—2020年）》《无锡市智慧城市发展规划》《“智慧新吴”建设规划纲要》等多套政策文件来指导、规范、规划未来城市管理建设。
近几年，无锡高新区在智慧城市规划和相关政策的指导下，积极探索使用信息化手段辅助城市管理的各项工作，自主开发启动数字城管建设，建设内容主要包括962020城管服务热线接警系统、城管通系统以及行政审批系统等。2010年，提出建设国内首个“感知城管”平台，将传感网技术、射频识别技术、复杂事件处理技术等主流技术集中应用到城市管理工作中。进入2018年，无锡高新区通过引入大数据和人工智能技术，实现了由“感知城管”向“智慧城管”的跨越，从单纯的数字化系统发展到以云计算、物联传感、融合通信、人工智能、大数据分析等技术为主的综合性平台，建立了“一套标准、三大基础平台、N个示范应用功能模块”的“1+3+N”信息化管理体系，初步具备了“网格化全域管理，跨条线多维分析”的能力。与此同时，无锡高新区在各阶段信息化系统建设中所体现的建设思路、技术理念，始终在全无锡市甚至全江苏省处于领先地位，其中感知城管系统先后在无锡市和江苏省获得科技进步三等奖和二等奖等荣誉。
二、智慧城市管理的探索实践
（一）智慧城市管理平台的建设
无锡高新区地处无锡东南部、长三角几何中心，全区行政辖区面积220平方公里，常住人口约72万人，经过30多年发展，无锡高新区已成为无锡市重要的经济增长极、对外开放窗口、科技创新基地和转型发展引擎。
2015年12月，无锡高新区实行“区政合一”管理体制以来，该区根据新形势下城市管理工作的需要，成立了区城管委、区城管局、区数字化城市管理监督指挥中心，负责全区城市管理工作。其中，区城管委由区政府主要领导任主任、分管副区长任副主任，44家涉及业务范围的部门、国企等成员单位共同参与城市管理工作，区城管委办公室设在区城管局，由区城管局党组书记、局长兼任办公室主任。区城管委对各成员单位发挥高位协调部署作用，区城管局负责城管委城市管理领域的日常工作，区数字化城市管理监督指挥中心对各成员单位及全区各街道发挥统筹协调派遣的作用。为使全区智慧城管建设运行与全区经济社会发展相匹配，智慧城管一直秉承高标准建设目标，积极构建区城管系统综合指挥调度平台。
（二）智慧城管平台的定位
无锡高新区智慧城管平台承担了市、区两级间的互联互通，以及市、区、街三级间的转承，能够全天候、全时段、全覆盖实现多部门信息共享、协同工作，构建沟通快捷、责任到位、处置及时、运转高效的城市管理、公共服务的处置监督新机制，平台运转能够达到纵向贯通、横向联通、智能高效的目的。
区级智慧城管平台设计功能与市、街两级平台功能错位又功能互补，有效地起到了承上启下的作用。市级平台目前主要承担案件的采集、下派及审核，对全市城市管理领域工作情况开展分析统计；街道级平台目前主要承担区平台下发的各类各级案件的接收、处置、反馈，接收区平台下达的各类指令，完成各类城管力量的集结、事件的处理及应急处置。区级平台可以完成市级案件、投诉案件、信访类案件等各类案件的接收、下派、审核、提交，可以实现对区域内人、车、事等各类城管要素的指挥、调度及考核，同时将管理向横向部门及群众延伸，最大程度发挥各方积极性、主动性。
（三）智慧城管平台的制度
近年来，为推进城市管理工作体制机制创新，无锡高新区制定并颁发了《无锡高新区（新吴区）城市管理巡防工作体系》《无锡高新区（新吴区）城市管理委员会分级督查制度（试行）》《无锡高新区（新吴区）数字化城市管理调度指挥体系建设方案》等制度，进一步提升全区城市精细化管理水平；为加强城管队伍建设，提升行政执法工作效能，制定并颁发了《无锡高新区（新吴区）城市管理综合行政执法人员考核办法（试行）》《无锡高新区（新吴区）执法协管人员考核办法（试行）》等考核办法，进一步提升城管系统工作人员的主动性、积极性；为整合城市管理资源，全面提升城市文明形象，制定并颁发了《无锡高新区（新吴区）数字化城市管理调度指挥体系建设方案》《无锡高新区（新吴区）智慧城市管理绩效评价实施方案》等工作方案，进一步发挥智慧城管平台便捷、高效、精准的优势，提高城市管理效率；为规范养护作业，提高养护水平，制定和颁发了《无锡高新区（新吴区）城市管家实施指导意见（试行）》《无锡高新区（新吴区）对优美环境合格区管理单元内市场化作业单位绩效考核的意见》等第三方作业单位绩效考核制度，进一步确保全区城市精细化管理问题得到快速有效处置。
综上所述，无锡高新区为深入推进智慧城管平台建设，从体制机制、资源整合、队伍管理和监督考核等方面陆续出台一系列指导文件，为推进智慧城管的建设与改革、优化城市管理模式、提升城市管理效率提供坚强的制度保障。
三、智慧城市管理的突出成效
（一）实现城管类信息数据的全覆盖
无锡高新区一景
一是利用三年时间在全区范围进行地下管线和地上部件的信息普查、整理和入库工作，搭建了无锡高新区城市部件数据库，形成全区智慧部件“一张图”系统，首次在全无锡市范围内实现了对所有部件信息全生命周期的可视化在线管理。目前，该数据库中收纳了全区约133类，累计超过200万条城管类地上部件信息。
二是根据管理对象类型建立了六类管理对象数据库，包括建设工地、沿街店铺、违法建设、户外广告、农贸市场、商业综合体，建设了智慧“721”系统，为管理执法的有效开展打下坚实基础。目前，该系统中共计收录全区13000余个管理对象数据。
三是根据工作职责，建立了考核对象数据库，包括区街两级人员、车辆数据库和市区两级案件数据库以及定位设备轨迹数据库。其中，人员数据库中主要包含了城市管理队员、执法队员、城市管家等人员数据；车辆数据库主要包含城管执法车辆、各条线养护作业车辆等数据；案件数据库主要包含精细化案件数据、投诉案件数据、各条线下派任务等数据；定位设备轨迹数据主要包括GPS定位设备、执法记录仪、手环、卡牌等定位设备上传的轨迹数据。目前，智慧城管数据库中已存储全区城管系统400 余辆车辆以及800余条人员数据，案件数据年存储量已达18余万件，轨迹数据年存储量约3亿条。
（二）科技化精准助力城市管理日常工作
无锡高新区智慧城管平台从“智慧城市”发展的全局出发，充分运用大数据、区块链、空间信息技术、微服务调度等技术，实现全区城市管理领域行业单位的资源互通互享，为城市运行决策和应急指挥提供有力支撑，目前“1+3+N”体系中已建成并有效运用了“智慧721系统”“智慧业务”“视频小能”等10余项功能模块。
1.智慧721系统。通过该模块可实现事事留痕，工作逐级升级，服务、管理、执法记录随时可查——城管队员通过主动宣讲、签订市容环境责任书、定期走访、核查相关管理对象等工作完成服务内容；管理队员针对管理对象未履行相关责任情况进行现场制止及要求整改，对于达到一定次数反复发生及未整改的，可以通过系统直接通知执法队员开展执法；执法队员接到执法通知后，可以通过系统查看此前服务管理记录，了解实际情况后决定是否开展执法，对于开展执法的事项，执法结束后相关执法手续、文书、现场图片等上传系统，实现案件闭环。目前，通过该系统，已基本全面实现以优质服务预防70%的城市管理问题，用精细管理化解20%的城市管理问题，用严格执法兜底最后10%的城市管理中重点、难点和热点问题。
2.精细化管理系统。通过该模块，可实现变被动工作为主动巡查，系统向群众延伸。改变以往只被动接收市级下派案件的模式，各街道、板块按照巡防要求定人、定路、定岗，在巡查或工作过程中发现问题后，通过精细化软件随手拍摄生成的案件可直接下派给相关责任单位，案件落点、类型、处置时限、处置流程等清晰可见，责任直接可追溯。目前年均流转超16万件精细化管理案件，为开展案件大数据分析、进行多角度可视化展示和辅助高层领导决策提供有力支撑。
3.接处警系统。通过该模块，可将市民投诉、阳光信访、110转办、12345转办、视频分析下派等不同来源的案件，进行案件的受理、登记、立案、定位、转发、处置、反馈等操作，案件限时处置，结案时按要求上传材料，全过程闭环管理。目前，该模块年办件量达到1.5万余件，为该区连续多年在全市投诉类考核中名列第一做出了重要贡献。
4.微路长制评价系统。通过该模块，可实现将城市管理延伸至市民群众，通过扫描道路二维码即可对道路开展评议、评价，提出问题及建议，所有内容直接推送至对应路长，确保问题第一时间得到解决。同时，该模块可以对道路得分、路长回复情况、群众参与情况等进行分析统计，多维度评价路长工作开展情况，反向助推城市管理问题有效解决。
5.视频小能系统。通过该模块，利用视频监控和智能抓拍技术，与公安部门信息资源互联共享，接入全区7000多路公安监控画面，让“电子城管”遍布全区每一个角落，实现道路周边各类违法事件的快速识别、下派，提升处置效率。视频小能系统通过对车载探头、公安视频探头等视频源覆盖范围内的违法事件的自动识别、上报平台，平台人员审核后满足立案条件的可通过接处警、精细化等系统下派案件，视频小能极大地提高及时发现问题的能力，配合执法业务系统，极大减轻基层执法人员的工作强度。
6.智慧环卫系统。通过该模块，形成“感、传、智、控、评、调”的一体化管理体系，可实现对环卫业务工作中人员车辆的洒扫作业的信息化监管，结合GPS定位、车辆运行速度轨迹等数据，可对辖区内环境卫生作业质量的智能化分析，实现根据不同等级的道路设定不同的作业标准考核功能。此外，还可以有效促进垃圾分类的管理和分析，依托智能监测探头，实时捕捉分类投放行为，一旦发现混投混放等违法行为，可以及时纠正、重点督导以及实施非现场执法；还可以实时监测垃圾分类小屋周边的环境状况，发现垃圾桶满溢、倾倒或小包垃圾落地等情况，可及时安排人员第一时间赶到现场进行处置。目前，全区现有四分类小区290个，已完成接入市平台小区270个，接入率93%，平均在线率91%。
除了上述模块外，智慧照明、智慧停车、智慧市政、智慧绿化等其他业务模块均在智慧城管平台的辅助下，大幅提升工作效率，在城管案件处理、防汛应急等多个领域发挥日益重要的作用。
目前在建的区城管系统综合指挥调度系统，拟将智慧城管平台进一步升级为智慧城管生态圈平台，进而为全区“一网统管”平台奠定更好的基础，远期实现对各类工作人员、公务执法车辆的监督、管理及应急指挥调度，进一步提高全区城市治理的工作效率，促进区域治理能力现代化建设。
四、针对高水平推进智慧城管建设的建议
（一）进一步优化体制机制
一是加强组织领导。树立全区“一盘棋”思想，完善城市管理工作联席会议机制，整体协同推进智慧城管平台建设。建立健全指挥、协调、推进机制，形成由城管职能部门抓总协调、各部门配合的综合联动、统筹推进的“大城管”工作机制。
二是明确工作流程。定期召开工作例会，畅通部门沟通渠道，按照项目化、目标化、节点化的方式紧盯智慧城管的规划、建设和运营维护全流程，保障智慧城管平台高效运行。
三是发挥各级职能。明晰区级、街道、社区各级管理职能，区级负责作枢纽、管难事，对区域内相对复杂事项进行协调指挥；街道负责强实战、管繁事，通过统筹调动基层一线资源和力量，对常见多发事项进行及时处置；村（社区）作为“神经末梢”，切实解决群众急难愁盼问题，针对排查发现且自身不能解决的困难，及时汇总上报；网格员作为“最后一厘米”，切实发挥其宣传员、信息员、监测员、调解员、安全员、服务员作用。
（二）进一步提升决策管理能力
他山之石，可以攻玉。要重视学习掌握美国旧金山、西班牙巴塞罗那、新加坡及中国北京、深圳、杭州等世界发达经济体和国内外先进城市的成功经验，借鉴创新思维，实现借智借力发展。
一是发挥高新区自身优势。无锡高新区“6+2+X”现代产业集群优势显著，集成电路和物联网产业规模占全国比例分别达1/9和1/10，要充分发挥高新区科技产业规模优势，进一步健全智慧城管大数据平台底座，打造“统筹整合、统一调度”的城市算力基础设施，加强城市管理领域各项关键指标的监测，汇总、统计、分析重点数据，从而提供精准的辅助决策依据。
鸿山智慧城市数据平台
二是推进先进技术运用落地。深化区块链、物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术在城市管理中的应用，尤其是在智慧城管平台建设和更新迭代的过程中，要率先主动采用新技术，并结合城市发展的未来需求，适度进行超前规划设计，切实推动城市管理工作不断转型升级，实现由粗犷向精准、由线下向线上、由实地向数治的转变。
三是增强平台综合指挥调度能力。强化综合指挥调度功能，梳理整合环卫、市政、绿化、综合执法、地理空间等系统数据，实现各类基础数据库的完善、增加，全区人、车、事、物各类要素全部完成上图，整合平台资源，打通数据壁垒，最终形成城管系统“一张图”，可以快速实现案件扎点、下派、处置、热点区域生成、各类人员、车辆的考核、应急情况下的人员集结、事件应对等，持续提升数字集成、分析研判和监督指挥能力，建立健全城市管理工作联席会议统一敏捷指挥调度制度和运行机制，逐步形成形散神不散的“智慧城管生态圈”，推动全区进一步形成与完善“一网统管”运行体系。
物联网产业集聚区
（三）进一步增强社会参与
践行“人民城市”理念，在精治共治法治上下足绣花功夫，以全民共建、齐抓共管、成果共享为路径，广泛动员和激发社会各界参与城市管理工作的热情。
一是突出宣传引领。在“引导”上下功夫，加大宣传力度，开展系列特色宣传活动，利用好进机关、学校、企业、社区等宣传渠道，将人人都是城市管理的“参与者”和“获益者”等理念深植人心。
二是突出全民参与。在“参与”上辟蹊径，建立健全市民参与决策机制，涉及城市管理的重大事项、规定，由市民参与决策；畅通市民反映问题的渠道，逐步健全市民监督机制。
三是突出共建共管。围绕社区、商业综合体（商业街）、园区（企业）、公园游园和广场、建筑屋顶等重点区域，打造一批网红打卡新地标，搭建展示城市活力新窗口，推动城市管理从“独奏曲”向“交响乐”转变，凝心聚力画好城市管理“同心圆”，着力构建共建共管共享的无锡高新区城市管理新格局，为城市注入更多发展新活力，建设更具吸引力、竞争力的营商环境，助力新质生产力蓬勃发展。
（四）进一步强化法律保障
一是尽快建立健全相关法规制度。加大法治保障建设力度，助力智慧城管建设领域国家层面和地方性立法工作，建立健全智慧城管法律法规、规章及相关规范性文件，明确多元主体在智慧城管中的地位、职能和权益，建立和完善智慧城管的内部管理制度和决策监督机制，完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策制度，确保智慧城市管理建设有法可依、有章可循，避免重复建设，强化条块协同，做好数据共享，减轻基层负担。
二是持续抓牢信息安全保护。严格贯彻《中华人民共和国数据安全法》要求，牢牢守住数据安全底线，压实数据安全责任，推进全区城市运行管理“一网统管”信息系统安全升级，利用数据库加密、多方安全计算、数据沙箱等新技术，确保智慧城管系统的建设、使用、维护等全生命周期数据安全。
（五）进一步强化人才建设
一是注重从外部渠道引进专业型人才。为进一步丰富智慧城市管理领域的专业型人才，建立创新奖励、项目科研支持、住房福利等专项激励政策来吸引人才，不断增强智慧城市管理领域人才队伍的建设。同时，要抓好政产学研用融合，积极与辖区内的地方高校、科研院所和中外高新技术企业等加强协同合作，开展智慧城管等有关课题的研究和实践活动，形成一批具有指导性、前瞻性的智力成果。建立专家智库和智慧城管实践教学基地，将国内外相关领域专家、人才以挂职、顾问、讲学、技术咨询等方式服务于智慧城管的建设、应用与维护等方方面面。
二是注重从内部渠道培养复合型人才。要按照人岗匹配的原则，邀请各类专家学者对目前系统内城市管理人员进行智慧城管的业务培训，提供各类学习的机会，如高新技术专题培训、实战演训、外出深造等方式学习最前沿的技术，从管理理念、管理技术、管理方法和实际操作中提高政府职能部门工作人员的信息化管理水平，培养出一批懂得智慧城市管理和先进高新技术运用的复合型人才。
“智慧城市”作为城市发展的永恒主题，“智慧城管”的建设也必然需要不断地深化。无锡高新区将立足现有基础，始终坚持党的领导，确保智慧城管平台建设与应用始终沿着正确政治方向，不断统筹“技防”与“人防”、“数治”与“人治”之间的关系，实现“人机协同”，进一步构建“大城管”工作格局，为全国其他地区高水平推进智慧城管建设和推动实现城市运行“一网统管”提供可借鉴的高新样板。（课题组组长：黄胜平，成员：柳文思、李佳、戴鑫执笔）
无锡软件园
文／无锡国家高新区发展研究院课题组
