理论研究 | 蔡继明：城乡融合发展与土地制度改革

清华大学社会科学学院教授、博士生导师、政治经济学研究中心主任

三农问题始终是全党工作的重中之重，三农问题的核心是城乡居民的收入差距。我国虽然取得了脱贫攻坚战的决定性胜利，有将近一亿贫困人口脱贫，贫困县、贫困村都摘了帽，但是我国城乡居民的收入差距仍然处在一个高点，2023年是2.39倍，根据国家统计局公布的今年前三季度数据，按中位数计算的收入差距，是2.57倍。

图1 改革开放以来我国城乡居民人均可支配收入（现价）与收入差距

其次更需要指出的是，我国的脱贫人口还只是摆脱了绝对贫困，即“两不愁三保障”。我国目前的贫困线是以2011年2300元不变价为基准，折成2020年现价为4000元人民币，若按购买力平价计算，相当于2.98美元/人/天，尚低于世界银行确定的中低收入国家3.2美元/人/天的标准。2019年我国人均GDP已突破1万美元，进入中高收入国家行列，而中高收入国家的贫困线是5.5美元/人/天。按照这个标准来衡量，已脱贫的还是贫困人口，原来在脱贫边缘的也会被划为贫困人口。所以说，“脱贫永远在路上”。

2020年全国两会结束，前总理李克强答记者问时说，“中国是一个发展中国家，人均收入达到3万多人民币，但是还有6亿人每个月收入也就1000元。”这6亿人大约75%分布在农村。农村最低收入的家庭中，20%的家庭人均月收入只有355元，60%的家庭人均月收入也不过800元。也就是说，农村人均月收入在800元以下的人群大约有3.3亿。

我国城乡居民收入差距中大概三分之一是由户籍制度、就业和社保等不合理的政策因素造成，另外三分之二是由城乡生产力的差别，造成的。也就是说，我国农村居民相对收入过低的主要原因是农业劳动生产力水平过低。

从三次产业劳动生产力变化来看：我国的农业劳动生产力长期以来远远落后于第二、第三产业，且差距不断扩大；从相对差别来看，我国农业劳动生产力远低于工业，且远低于全球平均水平。2022年，农业劳动生产力与第二产业之比是22%，甚至比菲律宾低。同期，经合组织、欧盟、韩国、日本、澳大利亚等的农业劳动生产力基本上达到了工业劳动生产力的63%，超过五分之三。

从农业产值占比与农业就业人口占比的变化来看：2022年第一产业产值占GDP比重为7.3%，农业就业人口占总就业人口比重的24%，二者比值0.3%。而在1952年，这个比值是0.6%。也就是说从建国初期到现在，尽管农业产量逐年增加，但农业劳动生产力相对于二三产业劳动生产力，是逐年下降的。

从国际比较来看：根据世界银行的数据，2022年我国农业劳动生产力略高于中高收入国家平均水平，但农业比较生产力则相对低于世界中高收入国家平均水平，与美国、日本、加拿大等世界农业强国相比差距更大（见表1）。我国的农业劳动生产力仅为日本的37.7%，美国的9.1%、加拿大的7.4%。我国农业从业人数占比，在表1中所列国家中是最高的。

表1 2022世界部分国家/地区农业劳动生产力情况

资料来源：根据世界银行数据库数据整理计算。

从我国的经济发展水平来看：2022年我国人均GDP（现价美元）是美国的16.66%，我国的农业劳均增加值为美国的9.14%。若以农业劳动生产力比率与人均GDP比率之比作为中国农业发展相对程度的衡量指标，可以看到，与中高收入国家平均水平以及美国、加拿大、澳大利亚等世界农业强国相比，中国的农业发展水平都远远滞后于其经济发展水平，农业生产仍是发育相对不足的经济部门。

综上，在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的新四化中，农业现代化是最滞后的。

其次，农业劳动生产力低的主要原因是什么？

影响农业劳动生产力的因素，包括产品价格、生产技术以及亩产单产农业就业人数和土地，我们试通过如下公式来分析影响我国农业劳动生产力提高的主要因素是什么。

根据世界银行的数据，基于2015年美元不变价进行估算，2022年我国农业劳动生产力为7286.6美元/人，位于第85位；我国单位数量农产品增值（以第一产业增加值/粮食总产量估算）为1.7美元/公斤，位于第97位；我国粮食单产达到每公顷6379.6千克，位于第22位；劳均耕地面积为10.4亩/农业劳动人口，位于第113位，共29个国家的劳均耕地面积达到我国劳均耕地面积的10倍以上，27个国家的劳均耕地面积达到我国5倍以上。

当前，我们粮食价格已经出现了国内外倒挂，国内粮食价格已经超过国际市场粮食价格，通过提高粮食价格来提高农业劳动生产力的方式已不可取。劳动生产力里边的亩产、单产水平，单产水平我们数到22位，这个已经很高了，我们连续九年粮食产量稳定在1.3万亿，据说今年会突破1.4万亿，想通过提高单产来提高劳动生产力也没有多大空间。

根据农业农村部2021年的数据，我国约2.2亿农户的户均土地规模在10亩以下，为7.46亩。按2022年的国际数据，美国的户均是我们的376倍，澳大利亚的户均是我们的8509倍。我们经常说我们是“小农”，但和日本相比，日本的户均是我们的3倍。世界银行把户均土地规模低于30亩定义为小农，按照这个标准我们达不到它的四分之一，我们只能算是“超小农”“小小农”。

以上数据和分析表明，造成我国农业劳动生产力偏低的主要原因，显然是人均、劳均和户均土地经营规模过小。

那么，我国实现乡村振兴所需要的最低户均土地规模应该是多少呢？

从城乡融合发展的角度看，2022年农民工平均月收入为4615元，一个农民务农的收入要达到进城务工的收入水平，其土地规模至少要达到人均99.2亩。考虑农户里劳动力数量，折算后的户均土地规模是71.4亩。要达到这个数字，全国2.2亿农户里只需要3080万农户。那么其余的1.9亿左右农户到哪里？只能到非农产业寻求就业，就业身份的转变就需要有一个居住身份的转变。

我国目前农地经营规模达到50亩以上的农户大概只有350万，共经营了3.5亿亩土地。到目前为止，我国2.2亿农户中大概只有6800万农户或多或少流转了土地，流转面积只占全部承包土地的三分之一。若全国农村达到每户100亩的规模经营水平，需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里，这也就意味着农村现有的2.2亿农户绝大部分需要完成剩余劳动力的转变和农村人口身份的转变。

第一，就农业论基础、就农村谈振兴、就农民讲致富。

应该说我们对此做了多年的探索。改革开放初期实行家庭联产承包，农村剩余劳动力由隐性变成显性，出现了乡镇企业，我们叫做“农村工业化”，这条道路是“离土不离乡”。随着城市改革发展，农村乡镇企业逐渐走向衰落，释放出大量的失业人员、剩余劳动力，开始了进城务工，但他们是“进城不落户”。2023年，全国将近3亿农民工里，2亿是跨省务工，加上他们的家属，有2.52亿人被统计为常住人口、但没有当地户籍。

2005年，党的十六届五中全会提出新农村建设“二十字”方针，即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，但不涉及人地矛盾，其结果肯定收效甚微。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略“二十字”方针，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。与此前相比是量的变化，没有质的提升；所不同点在于强调要深化农村土地制度改革，发展多种形式适度规模经营。

第二，以新型工业化和新型城镇化推进乡村全面振兴。

从2024年开始，中央1号文件、政府工作报告以及党的二十届三中全会都相继强调要加强完善城乡融合发展的体制机制，特别是提到要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。只有工业化才能为农业提供先进的机械设备，并使农业剩余劳动力完成就业转变；只有推进城市化才能发展第三产业，提供更多就业岗位，使农业转移人口完成身份的转变；只有当农业人口减少到其户均土地达到规模经济水平，才能使农民的务农收入与务工收入持平。

首先，我国城镇化水平低且速度慢。城市化水平应该怎么判断？媒体通常认为我国城市化成绩显著，但我的判断是城镇化水平并不高，速度并不快。2023年我国常住人口城镇化率虽然达到了66.16%，刚刚超过中等偏上国家水平，但是我们现在的收入更靠近高收入的门槛，所以跟高收入国家相比我们差距很大。另外，关键是城镇化速率在放慢。从近4个五年规划来看，1996-2000年的5年期间，是中国城镇化发展最快的时期，年均提高1.436个百分点，但此后整体呈放缓趋势，2021-2023年间已回落到年均1个百分点以下。

图2 我国城镇化率年均提高量

其次，我国户籍人口城镇化率低于常住人口。1982-2023年我国常住人口城镇化率从21.13%上升至66.16%，上升45个百分点；而户籍人口城镇化率仅从17.60%上升至48.3%，只上升30.7个百分点。两者之间相差17.86个百分点，这意味近2.52亿农民工及其家属并没有城镇户籍、但被统计为了城镇常住人口，但他们并没有在医疗、就业、教育、社会保障、住房等方面享受到城镇户籍人口应有的待遇。

图3 常住人口与户籍人口城镇化率差距在扩大

再次，我国城市化率低于城镇化率。我们现在66.16%的城镇化率，既包括“城”，也包括“镇”。除了居住在685个县级以上城市的“市民”，还有近3亿左右居住在2.1万个建制镇（包括城关镇）中的“镇民”。如果扣除这些镇民，我国常住人口城市化率会远低于常住人口城镇化率。

基于以上对城镇化现状的分析，我也提出对未来的预期。我认为我国未来城镇化战略目标还要提高，速度还需加快。因为我国城镇化率的预期还比较保守。我们“十三五”提出的有些指标没有达到，唯独城镇化率的预测早就超过了预期。而“十四五”提出65%的目标，也已经提前2年完成。因此预期应该加快为每年提高1%，这样2035年达到78%应该没有问题。2022年我国人均GDP为12741美元，与世界银行划定的高收入经济体门槛（13205美元）仅差464美元。而高收入经济体目前城镇化率的平均水平为81.8%。从2035至2050年，即使按照每年平均提升0.7个百分点，预期也能达到85%。横向对比，日本是在2005年达到86%，中国达到86%的水平比日本预计晚45年，这个目标不能算过高。

考虑到这一点，我国目前的城市化到底是处在中后期还是处在一个需要加速的时期，值得进一步研究，希望清华大学中国新型城镇化研究院给出自己的判断。

首先，人口向大城市积聚是普遍规律。

世界范围来看，全球人口长期向大城市集聚。联合国《“世界城市化展望”报告》（见表2）显示，1950-2030年期间无论是实际数据还是预测数据，千万人口以上的超大城市都是优先发展的。

表2 世界不同人口规模的城市的数量

资料来源：2014 revision of the World Urbanization Prospects，U. N

同样，我国人口自改革开放起，45年来一直向大城市集聚。2000-2010年、2010-2020年全国常住人口年均增速由0.57%降至0.52%，一、二线城市常住人口年均增速分别由3.42%、1.81%变化至2.37%、2.06%，一线城市人口持续集聚但增速放缓，二线城市由于“抢人”政策增速略有上升。同期三、四线城市人口年均增速分别由0.52%、0.15%下降至0.44%、-0.36%，与全国增速差距由0.05、0.42个百分点扩大至0.08、0.88个百分点，人口加速流出。

图4 近10年一二线城市全域常住人口保持集聚、三四线加速流出

其次，优先发展大城市的理由。

从控制污染看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市。从减少耕地占用看，越是大城市越节省耕地，占用建设用地越少。从就业水平看，发展消费、发展需求、基本公共服务都需要集中到大城市，大城市第三产业才能够提供更多就业岗位。国家统计局2018年正式公布的31个大城市调查失业率要低于全国城镇调查失业0.2个百分点。从经济效益来看，大城市人均经济产出远超过中小城市和小城镇。从人均GDP来看，北京、上海与伦敦、巴黎、纽约相比，我们的水平都比较低。纽约都市群已经占到美国GDP的7.9%，上海是中国最大城市也只占全国GDP的3.7%，北京仅仅3.3%。从推进共同富裕的角度看，要在集聚中促进人均意义上的相对平衡。

社会上有一种观点，城市化可能会造成东部与西部、乡村和城市、大城市和小城市的收入差距。但我引用陆铭《大国大城》的分析，他把差距从三个层次来划分，第一个是地区GDP的基尼系数，第二是地区分布人口差距的基尼系数，第三是人均GDP差距的基尼系数。

图5 美国、日本、中国基尼系数比较

美国各地区基尼系数很高，但同时人口分布的基尼系数也很高，接近地区GDP分布。这样导致了喜的结果，就是人均GDP基尼系数很低，可以说更接近共同富裕或收入更加平等。日本地区GDP差距比美国稍微低一点，但人口基尼系数和地区基尼系数也很接近，从而导致人均GDP基尼系数更低。

回看中国，地区GDP基尼系数差别虽然与日本相当，但人口分布的基尼系数远低于日本，导致人均GDP基尼系数远高于日本和美国。刚刚胡祖才主任对比了浙江和广东。广东是全国GDP最高的省份，但为什么广东有几十县的收入不及浙江农村居民收入的一半？恐怕一个很重要的原因是广东的城镇化水平刚刚达到70%，而浙江的城镇化水平已经达到75%，两省相差5%。我觉得要缩小广东的收入差距，还要着眼于提高省域的城镇化水平。所以，关于地区间的收入差距，我们关注的不应该是总量，而应该是人均。只要人口分布的差距和地区GDP分布的差距大体一致，人往高处走、往收入高的地方去，就会进一步降低地区之间人均收入差距。

再次，应取消对超特大城市人口规模的计划控制。

国家发展改革委在“十三五”规划时，要求严格控制超大城市。所以北上广深津五个超大城市都是在严格控制人口的增长。控制的结果是我国的超大城市发展受到了严格限制。最近公布的十个超大城市的数据，上海人口还可以，北京的人口已经大幅度减少了。其实就中国来说，特大超大城市不是多了而是少了，不是大了而是还不够大。把一个国家人口最多的城市和这个国家的总人口做一个比值，中国是低于世界平均水平。

我国现行土地制度存在两大弊端。第一个弊端是集体土地与国有土地同地不同权。农村集体土地没有发展权(建设用地使用权）。直到2019年最近一次修正《土地管理法》，“任何个人和单位搞建设必须申请使用国有土地”这条规定才被取消，同时在六项公共利益征地里又开了一个口子就是连片开发，农村集体土地入市只限于经营型建设用地在农村土地占比重14%，而且只是收益权。这造成农民抵押融资渠道过窄，拿不到金融部门的资金，也造成了城乡财产收入差距。农村的宅基地不能流转，城市的宅基地可以流转，使得城乡财产收入差距目前高达10倍，当然这样的差距也很正常。

第二个弊端是否定了市场在土地资源配置中的决定性作用。中共十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用”，但农业主管部门的官员马上表示“土地是例外”，土地资源不能够由市场来起决定作用，而是由规划用途管制。甚至有些主管部门官员说“工商资本下乡就是掠夺土地、攻城略地”。这明显是对中央有关政策精神做了片面理解。

接下来看2019年经过五年“三块地”改革试点后修正的《土地管理法》，也是完全否认市场的作用。检索《土地管理法》新版，没有“市场”两个字，甚至连“入市”都没有。中央文件都讲到“农村集体经济建设性用地符合规划情况下应该和国有建设用地同等入市”，但《土地管理法》不敢说“入市”，只说“交给他人使用”。

这样造成的结果就是，我国城镇建设用地扩张速度和人均建设用地水平均低于全球平均水平。城乡建设用地比例严重偏离城乡常住人口分布，城市常住人口是三分之二，农村常住人口三分之一，但是农村建设用地是城镇建设用地的2倍还多，从而导致农村常住人口的人均居住用地就是宅基地是城镇人口的5.65倍。进一步分析全国建设用地的整体供给，我国人口在从中西部向东部迁徙，但是政府每年批的建设用地增量更多在向中西部倾斜。这样逆城市化的行政行为导致结果是什么呢？中西部城市建设用地供过于求，出现大量“空城”“鬼城”，住房库存不断增加；而东部的城市建设用地供不应求，当然就导致了“房价泡沫”。城市建设用地结构也不尽合理，居住用地的比例过低，低于世界平均水平，低于美国、日本这些国家。由此造成农村宅基地大量闲置，同时导致城市房价过高，不仅抑制了居民消费水平，而且抑制了城镇化、乡村振兴、城乡融合发展。

我认为，要同步推进城乡土地产权同权化，市场资源配制市场化改革。我们要全面理解中央一系列文件，尤其是二十届三中全会明确提出“促进城乡要素平等交换、双向流动”，强调“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。我们知道农户的住房是私人财产，本来是可以自由交易的，但是因为土地宅基地是集体的，不允许在集体经济组织之外交易，这就导致一个麻烦，到底是“房随地走”还是“地随房走”？按照中央精神应该是“地随房走”，因为允许房子自由交换，那房子下面的宅基地当然也可以自由交换。

全面落实物权法精神。《民法典·物权编》提出，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”。城市宅基地叫住宅建设用地，农民的宅基地叫住宅用地，同一个法权里对两种宅基地做了不同表述。住宅建设用地有完整的用地物权，住宅用地只有居住权、使用权没有收益权，当然也没有担保物权。

应该赋予集体土地与国有土地同等权能，另外要放宽农村土地入市限制。2023年，农业农村部、国家发展改革委等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》，鼓励城市资本、退休人员、技术人员、医生、教师到农村参与乡村振兴。但是这个文件最大的缺失，是没有给这些下乡人员提供有法律保障和落地的政策支持。如果没有落地政策，这个文件基本上就是“一纸空文”。农民合法拥有的房子可以出租、利用、盘活，但是农业农村部官员又提出“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，禁止给退休回乡干部职工分宅基地建房。”事实上，党政干部到农村不可能得到宅基地，但按照中央政策，你可以买房、租房，也可以和农民合资建房；我们可以禁止工商资本下乡建别墅和大宅院，但不能限制其他土地用途进行合法合理转变。至于城乡建设用地增减挂钩如何通过市场来调节？我觉得也有进一步改革的空间。整个来说就是要消除阻碍城乡要素，特别是土地要素自由流动自由交换的体制机制。

本文来源： 清华新型城镇化研究院

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