加快产业园区精细化建设差异化发展 推动超大特大城市产业功能优化升级

编者按

园区兴则产业兴、园区强则产业强。如何进一步发挥园区的经济发展主战场主力军作用？如何在专业化特色化园区建设上突破？本期“先锋会客厅”特邀国研经济研究院产业创新研究中心主任李扬帆进行深入剖析阐述，全文如下。

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了自由贸易试验区建设，我国形成了统筹沿海、沿边、内陆地区高水平对外开放的自贸试验园区体系，探索和推广了一大批制度创新成果。各地更好发挥国家级新区在都市圈城市群建设中的引领带动作用，全面推动产业园区高质量发展，产业园区在制度创新、建设理念升级、科学规划论证、基础设施标准提档、产城功能高度融合、国际化营商环境打造等方面取得了新的历史性突破。特别是围绕新型工业化战略部署，产业园区在引领先进技术产业转化、引导产业结构全面优化升级、推动制造业绿色低碳转型、促进先进制造业集群化发展、构建紧密协同的区域产业链和高水平对外开放的跨境产业链等方面，发挥着日益重要的作用。

近年来，我国园区建设呈现更加积极创新的发展态势。一是高能级城市（群）高规格大手笔推进新城新区建设，更加突出面向全球的科技创新与开放发展功能。如北京“三城一区”、上海临港新片区围绕城市核心功能，形成了对全球科技创新要素具有较强吸引力的平台载体和高品质城市空间；粤港澳大湾区在前海、横琴、南沙等地“串珠成链”，形成了内地与港澳协同发展、面向全球联动开放的新城新区组团。二是优化设置园区层次、规格和范围，按照不同规模、所处区位建立适宜的管理机制。如北京中关村、上海张江等国家级高新区实现一区多园、全域覆盖；青岛高新区更加聚焦核心片区建设管理，对其他片区采取相对灵活、功能独立的日常管理模式，在重大事项上实行全市统筹。三是强化集约集聚发展。如内蒙古在产业园区改革中合理控制园区总数，归并或退出了规模较小、零散分布的县域产业园区，加强盟市一级对市域园区的统筹协调职能。四是重视塑造具有鲜明区域特色的园区品牌，形成一系列具有统一名称的跨城市特色园区。如广西“中国—东盟产业合作区”、陕西“秦创原”等品牌园区，在国内国际推介、招商引资中，以整体品牌形象吸引了企业和投资者关注。

成都科创生态岛 本刊记者 江铖 摄

我国已进入工业化后期，产业发展进入“提质”重于“增量”的新阶段，新增产业空间作为生产要素对经济增长的贡献愈发有限，但园区作为新型工业化的主要载体，在经济发展中仍然发挥着主战场和主力军作用。一方面，园区作为我国特殊的公共管理单元，在发展能级、管理体制上的优势只会增强而不会削弱，企业和项目落地优先考虑“进园区”的市场共识、抓地方经济首先“看园区”的政策共识不会动摇。另一方面，随着我国工业化和城镇化达到更高水平，高铁及城市轨道交通网络趋于完善，城市存量建成空间的优化利用成为发展重点，园区已经形成的规划齐整、环境优美、企业集聚、职住平衡等优势将进一步固化下来，在更长的周期主导城市的空间格局走向。

当前，我国产业园区还存在一些制约高质量发展的问题。如一些园区规划目标高、发展起点低步伐慢，“小、散、弱、空”问题没有得到根本解决；一些园区主导产业不突出，产业集聚优势不明显；一些园区建设空间饱和，存量空间中居住用地多而产业空间少；一些园区基本建设快、招商引资慢，债务负担问题突出；一些园区在管理体制和能力上存在短板，承担社会服务职能偏多，冲淡园区的产业发展主题，服务管理团队的专业性也有不同程度欠缺。在园区建设管理中完整准确全面贯彻新发展理念，需要重点做好以下几方面工作：

第一，切实从区域经济的比较优势、城市产业发展基础出发，更加合理地规划布局园区的主导产业、产业结构。过去在我国工业门类尚不齐全、市场供给尚不充分、区域分工格局尚不稳定的条件下，一个产业园区可以从无到有，在零起点上建立主导产业。而在现在的条件下，园区只有立足于所在城市以及都市圈城市群范围内相对集聚的产业集群，从城市拥有高等院校及科研机构的优势学科中挖掘产业技术资源、导入产业创新人才，才能确立具有竞争优势的产业发展定位。在未来产业的抢先布局中，需要找准细分产业环节的切入点，也同样离不开现有相关产业、相关学科领域的资源要素基础。

第二，着力培育园区的领军企业，以领军企业带动园区发展能级提升、产业链上下游企业集聚。高能级园区的主要标志是高能级的领军企业，培育或抓住领军企业是园区建设的首要任务。对于电子信息、装备制造等产业链相对复杂的先进制造业而言，一家龙头企业所需要的产业链配套就足以在产业、就业和空间体量上支撑一个中小型园区的发展规模。在全国乃至全球占据产业领军地位的企业，也往往有较强的意愿在公司周边投资建设产业链上下游配套，或者带上一批愿意“走到哪里、跟到哪里”的产业链上下游长期合作伙伴。园区建设应当从产业链布局的基本规律出发，优先为领军企业延链补链、产业升级提供充足空间及必要的基础设施，为领军企业巩固产业发展前沿地位、增强市场话语权提供有力保障。

第三，进一步优化园区管理体制机制，引领城市治理体系和治理能力现代化建设。园区保持发展活力的重要条件是体制机制创新。作为先行先试的平台载体，园区要在接轨国际通行市场监管法则、开展国际贸易新规则压力测试等方面积极探索，促进国内产能与国际市场无缝对接。此外，要抓住园区人才流动活跃、高素质年轻人才相对集聚等特点，优化公共服务资源配置方式和基层服务管理模式，进一步调动驻园区企业和人才的自主服务管理意愿，吸引更多积极力量就地投入社区基层事务，形成行政区与经济功能区机构职能互补的园区治理体系。

第四，加大数字化智能化、绿色低碳基础设施建设，增强中长期发展中的核心竞争优势。我国基础设施建设水平不断提高，目前新一轮现代化基础设施的重点在于人工智能及大数据基础设施、卫星导航系统地面设施、下一代移动通信网络、新能源发电及储能系统、智慧城市社区、绿色循环经济等方面。新建产业园区在现代化基础设施标准上要坚持适度超前规划、面向核心需求、分片分批集约建设，成熟产业园区在“腾笼换鸟”进程中也应注意基础设施的同步提升。

联东U谷·天府国际新兴科技园 本刊记者 江铖 摄

第五，适应未来产业发展要求，推动城市更新和产业空间再造。产业园区的建设用地指标应当实行更大范围的跨区域统筹调配，确保高能级园区的产业空间需求得到优先满足；应当建立柔性化的产业空间建设及供给制度，形成合理的市场化退出、空间整合二次利用机制；应当因地制宜探索“工业上楼”，提供最贴近创新型企业需求的研发制造与商务办公多功能复合型产业空间。

成都作为建设在内陆平原地区、拥有2100多万常住人口的超大城市，发展实体经济的内生动力强劲，各型各类产业园区始终是城市发展的重要依托。成都市域产城空间结构，决定了产业园区在功能定位上的多样化、在建设规模和发展能级上显著的梯次分布格局。抓好产业园区的“内容建设”，是提升成都城市综合能级的重要抓手。未来一个时期，要进一步释放全市产业园区的体制改革动力、创新发展活力，在引进和培育与不同园区发展定位分别匹配的优质企业、推动已有主导产业优化空间布局上，深入谋划、加强统筹，在已有产业功能区布局基础上提质增效，引导各区（市）县优化产业分工，进一步突出主导产业功能定位。

第一，将产业园区的布局放到双城经济圈的战略定位和总体空间格局中谋划。在成都东部新区等发展空间充裕、便于辐射带动整个成渝地区双城经济圈的优势区位，着力扩增园区体量。夯实产业基础，围绕国家战略腹地和关键产业备份建设需要，强化关键产能建设。在自主创新型领军企业带动下，推动一批具有全产业链自主可控特点的产业集群在有关园区落地。依托天府国际空港开放平台优势，抢抓超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设机遇，加强生物医药、食品冷链物流等产业布局，促进产业功能与城市公共服务功能有机衔接。

第二，着眼于制造业与生产性服务业的业态融合发展趋势，启动建设或提档升级一批符合大都市楼宇经济形态的科技密集型园区。以成都高新区等区域为重点，促进金融、科技、产业功能就近集聚抱团，营造风险投资活跃、未来产业加快萌发生长的高能级都市产业生态。以四川天府新区等区域为重点，突出公园城市特色，打造规模体量适中、兼具新型基础设施和优美生态环境的都市园区，建设成为能够吸引集聚专精特新中小企业研发管理总部的新型产业园。

第三，调整优化存量园区和城市工业带布局，在城市更新进程中释放优势区位高品质产城空间供给。以城区留存的老工业基地片区、早期建设能级偏低和后期建设空间受限的小型园区为重点，依托省、市与中央企业、省属国企之间的协调联络机制，共同研究为部分企业迁入更大规模的专业化园区创造便利条件，对腾退产业空间的功能形态进行重新规划设计，使其产城功能与周边街区更好匹配。强化工业污染源治理，持续推动一般加工制造类企业转移到县（市）及都市圈内周边城市适宜的园区发展并新建绿色低碳型先进产能。

第四，更好发挥整个都市圈城市群的产业链协同布局优势，推动规模较小、距离中心城区较远的园区发展成为高能级产业链条中的重要环节。以发展新质生产力为导向，推动已有的汽车、电子等产业园区布局高附加值产业环节和新赛道新业务。以新能源、新材料、新一代信息技术等科技密集型加工制造类产业为布局重点，更好发挥专业化园区容纳加工制造环节的优势，打造更多、更高水平的先进制造业集群。推动农产品加工、特色食品及调味品产业与城市文旅景区、康养度假园区社区功能联动发展，协同创建国内外知名的企业品牌、园区品牌、食品餐饮品牌、城市文旅品牌。