2024年11月8日，十四届全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，这一部署提出将直接增加地方化债资源10万亿元。学院秦士坤讲师和李建军教授在《中国财经报》2024年11月12日版发表文章“以强有力化债举措赋能地方债务治理和经济增长”，阐释地方政府债务治理路径。
本轮地方化债政策的出台非常及时，将极大减轻地方政府化债压力，有效化解地方政府债务风险，维护地方财政可持续，促进经济增长。
大大减轻地方化债压力
第一，空前的置换力度彰显了中央政府治理隐性债务的决心。众所周知，与显性债务不同，隐性债务是地方政府在法定政府债务限额之外举借的债务，举债主体通常是地方政府融资平台公司，隐性债务透明度低、融资成本高，且存在大量的中短期债务。规模庞大的隐性债务，一方面给地方政府带来巨大的还本付息压力，挤压地方财政用于保基本公共服务的财力，影响地方财政可持续性。另一方面，在经济增长下行压力加大的情况下，高企的地方隐性债务还严重损害地方经济增长，降低地方政府使用逆经济风向、扩张性财政投资政策的能力。两种效应叠加更可能引致严重的债务风险、财政风险和经济风险。此次大规模化债方案的本质是债务置换，是以利率更低、周期更长、透明度更高的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，降低地方政府偿债付息压力，以时间换空间，化解债务风险，促进地方债务管理规范化。自2014 年《中华人民共和国预算法》修订以来，我国已实行了多轮债务置换。但与此前债务置换相比，本轮化债思路发生了根本性转变，属于“非常规化债”。
除了10 万亿元的直接化债资金以外，本轮方案还明确2029 年及以后到期的棚户区改造隐性债务2 万亿元仍按原合同偿还，因此预计5 年内总计将化解12 万亿元隐性债务。与此前财政部披露的隐性债务余额14.3 万亿元对比可知，地方政府需消化的隐性债务仅剩约16%。该方案反映了中央政府整体性除险的决心。
第二，以地方专项债为主导手段，规避了中央兜底带来的道德风险。在10 万亿元化债资金中，有6 万亿元来自一次性新增的专项债额度，4 万亿元来自每年固定的地方政府新增专项债额度，二者均为地方专项债。这意味着置换后的债务仍由地方政府承担，该方案只是改变了债务的形式，并没有改变债务的主体。这一安排坚持了“中央不兜底”的底线原则，打破了地方政府对中央政府的兜底预期，有助于引导和激励地方政府合理举债。
第三，风险治理模式向全部规范透明管理转变，隐性债务或将逐步退出历史舞台。过去，我国采用隐性债务和法定债务“二元制”的债务管理模式，这种模式不仅成本高、透明度低、风险大，还一定程度上增加了财政管理的复杂性和不确定性。通过本轮债务置换，政府债务结构将得以优化，透明化程度不断提升，地方债务风险将更加清晰可控，治理模式也将逐步走向制度化和科学化。
第四，显著缓解了地方政府与融资平台的还本付息压力。与隐性债务相比，地方政府债券通常具有较低的融资成本和更长的还款期限，因此债务置换能够大幅节约地方利息支出，并改善流动性。据财政部估算，5 年可累计节约利息6000 亿元左右，将极大缓解地方政府还本付息压力。不仅如此，债务置换还将部分融资平台债务转换为地方政府债务，直接减轻了融资平台的负债压力，为融资平台转型发展提供了时间、空间和政策支撑。
第五，政策目标由防风险转向防风险、促发展并重，释放经济利好信号。债务不仅关乎风险，也关乎发展。在原有债务限额下，可实施的政策空间非常有限。而通过债务置换，能够将原本用于化债的资源投向改善民生、支持投资和消费、激发科技创新等方面，从而促进经济的平稳增长和结构调整。因此，10万亿元化债方案无疑将极大提振市场预期，提升地方政府发展经济的能力。
完善地方政府债务治理框架
为了巩固化债成果，完善地方政府债务治理框架，未来需要重点落实三方面举措。
第一，加强行政约束机制，遏制新增隐性债务。地方政府隐性债务持续扩大，一个重要原因在于地方政府打破辖区的财政和经济条件约束，过度追求公共建设和经济增长。为此，未来需要完善并严格执行对地方政府的地方债终身问责、倒查责任制度，通过多部门协同、人大预算审查监督、数字技术赋能，提高违规举借隐性债发现率、查处率，提高地方政府违规借债的政治成本，坚决遏制新增隐性债务。
第二，完善市场约束机制，强化融资自律约束。债务并非越少越好，适度的债务规模不仅符合代际公平原则，还能够促进经济增长。然而，在隐性担保与隐性金融的扰乱下，地方政府债务往往会超过最优规模，此时需要市场约束机制发挥作用。相较行政约束，市场约束机制不仅能够防控风险，还能提升债务配置效率。通过完善地方政府信用评级机制，厘清和明确地方政府和平台公司的关系，推进平台公司转型，切断地方政府对融资平台的隐性担保，弱化地方政府与本地金融机构的利益关联等措施，能够使市场机制发挥更大作用，弱化风险较高地区的举债能力，将地方债务规模自动调节至合理区间。
第三，深化财税体制改革，完善央地财政关系。我国当前央地关系不再适应经济社会发展，制约了地方财政治理能力的提升。长期来看，只有建立责权清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，才能有效解决地方政府的预算软约束问题，避免债务无序增长。未来，可重点围绕央地财政关系合理化改革，在厘清政府与市场边界，明确政府的职能和事权范围的基础上，根据公共品外部性、不同层级政府的信息优势及其公共品提供的技术能力等合理划分中央和地方不同层级政府的事权和支出责任，提高中央政府和省政府的事权和支出责任，完善转移支付激励机制，调整政府层级和区划，增加地方自主财力。上述制度设计不仅能够避免权责脱节而引发的债务规模扩大问题，还能通过关联当地居民需求与地方财力来引导地方政府行为，提升债务资金的使用效益。
（作者秦士坤系西南财经大学财政税务学院讲师，李建军系西南财经大学财政税务学院院长、教授）
初审：卫怡洁
复审：秦士坤
终审：李建军
美编：邱 盈
责编：易小媛 翟启帆
