党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，通过拓财源、优事权、强激励和管好债，为下一步政府间财政收入划分、事权与支出责任划分、转移支付与地方政府债务管理做出系统谋划，为稳定地方预期，调动各方尤其是地方各级政府积极性提供了系统指引。
主持人：在1994年开始的分税制改革三十年之际，《决定》对中央和地方关系进行了系统谋划。在您看来，目前的中央和地方财政体制存在什么样的问题？怎样去理解《决定》的相关要求的重要性和意义？
高跃光：从分税制改革以来，我国经历了多次重大财税改革，如所得税分享改革、营改增、国地税合并等，总体结果基本是中央集中的财力越来越多，地方集中的财力越来越少，中央和地方的财权和事权并不匹配，当前财政紧平衡的一个重要原因就是地方承担了过多的事权和支出责任。协调中央和地方财政体制关系的财政转移支付，其结构、规模以及绩效水平也并未达到经济高质量发展的要求。完善地方税收体系，强化地方的税收能力，扩大地方税收管理权限，还可以在未来的消费税改革过程中，适当增加地方在消费税中的收入分成。《决定》中提出的建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政体制关系，是适应当前社会经济形势的重要论断，是建立社会主义统一大市场的重要步骤，尤其是对于平衡国内地区间经济社会发展差距具有重要作用。此次《决定》对于中央和地方财政体制关系的重要论述，体现了党和政府对财税体制的高度重视，为解决我国当前和未来央地关系提供了改革路径，为谋划新一轮财税体制改革指明了方向。
主持人：政府间事权划分是我国政府间财政体制的重要难题，财政部原部长楼继伟同志在2013年出版的《中国政府间财政关系再思考》一书中就认为，我国政府间事权与支出责任划分上的矛盾比较突出，成为财税体制的最大问题。《决定》在事权改革方面也有具体规定，要求适当加强中央事权，减少委托地方代行的中央事权。在您看来，在事权改革方面应该注意哪些原则和重点？
高跃光：在2019年实施的按领域划分中央和地方财政事权和支出责任的改革方案中，在很大程度上扩大了中央政府的事权范围，甚至在部分领域有承担主要财政事权的趋势。在未来的改革中，事权改革需要注意如下原则：一是中央事权或共同事权范畴的由中央承担或由中央承担主要事权与支出责任，减少中央委托地方承担或代行的事权；二是确保事权与支出责任相匹配，严格落实谁的事权谁承担支出责任这一原则；三是事权改革与经济高质量发展相统一，事权改革不能是孤立的，需要与相应的发展目标相匹配，不仅需要充分发挥中央政府的积极性，还要激励地方政府发展的积极性。事权改革的重点：一是清晰划分政府间的事权，可以按照公共服务的受益范围、兼顾行政效率、权责利的统一等确定各级政府的事权范围；二是充分协调事权与财权、事权与支出责任之间的关系，保证各种关系之间的良好匹配；三是省以下事权的划分参照中央与地方事权的划分，实现事权改革与地方发展的有效统一。
主持人：2023年中央对地方转移支付规模第一次突破十万亿元，转移支付成为地方政府的重要财源。《决定》要求要“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为转移支付的改革提供了系统指引。在您看来，应如何理解下一步转移支付的改革？
高跃光：2023年和2024年，中央对地方转移支付规模均超过十万亿，可能未来超过十万亿会变成常态。当前，地方财政转移支付占地方一般公共预算收入的比重，大体稳定在46.8%左右，该比重在往年也基本如此，说明转移支付不仅规模大，且地方财政收入严重依赖于转移支付。在转移支付的结构上，近十年的改革大幅提升了一般性转移支付的占比，专项转移支付的占比逐步降低。根据《决定》的要求，下一步转移支付的改革，应该主要体现在如下几个方面：一是，提高财政转移支付的使用效能，例如进一步缩短转移支付资金的下达时间，精简和优化专项转移支付的绩效考核内容。二是，优化转移支付结构，加大财力性转移支付的占比，尤其是均衡性转移支付的占比；整合共同事权转移支付，并建立转移支付的退出机制。三是，优化现有一般性转移支付的测算公式，尤其是省以下各级政府的分配，使财权与事权相匹配。四是，优化转移支付的激励约束机制，强化转移支付对地方财政安全的制约作用，以转移支付作为调节地方行为和控制风险的重要工具。
主持人：目前的省以下财政体制总体上是参照中央和各省的体制进行，1993年12月的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》就要求，“各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制”。而《决定》通过规范中央与地方财政关系，也为下一步的省以下财政体制改革提供了指引。在您看来，未来省以下财政体制改革应当注意哪些方面？
高跃光：我国省以下财政体制关系基本是参照中央和省级的财政体制关系，但由于各地区经济发展情况的不同，省以下财政体制关系也呈现出明显的复杂性。以转移支付资金在省以下的分配为例，不仅各地区的分成比例不同、分配方式不同，且不同年份也有明显差异，以至于很难统一分析省以下转移支付的分配关系。这也从侧面说明了，省以下财政体制改革需要注意的一个重要原则就是因地制宜，需要正视地区间的财力分配差异的现实情况，切勿采取一刀切的方式进行调整。省以下财政体制改革的一个重要内容就是扁平化的政府层级改革，现有理论与实践研究均已证实，财政省直管县改革与扩权强县改革都存在一些优点和缺点，需要在未来的财政体制改革中，进一步优化政府层级间的关系如行政关系和人事关系等，避免这种不协调的关系影响财政体制改革的推进。正如《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》国办发〔2022〕20号文件指出的，省以下财政体制改革的顺利推进还依赖于完善的省以下财政事权和支出责任划分的动态调整机制，即结合各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况，适时调整省以下各级财政支出责任分担比例。
备注：本期“财税沙龙”栏目主持人为西南财经大学杨良松副教授
初审：卫怡洁
复审：高跃光
终审：李建军
美编：赵梦雪
责编：易小媛 翟启帆
