一、政策背景与动因
尽管21世纪以来欧盟对非政策一直试图突破过往以发展援助为核心的合作框架，转而建立全面、平等的欧非伙伴关系，但由于非洲（特别是撒哈拉以南非洲）在欧盟总体对外战略中并不占居优先地位，故上述进程的实际进展十分缓慢。事实上，过去二十余年间欧非关系的每一次“重要突破”都是欧盟在自身利益受到冲击时做出的政策调整——较为典型的如2014-15年前后因受难民危机与恐袭影响开始切实加强与非洲的安全合作力度，以及从2017-18年起有意识地上调经贸合作在欧非关系中的优先次序（自第五、六届欧盟-非盟峰会以来，经济议题开始被至于安全、发展及至民主、善治等传统关注重点以先），以此应对中国在非洲日益增长的影响力。
进入21世纪第二个十年，在新冠疫情、俄乌战争、巴以冲突以及中美竞争等国际情势的接连冲击与影响之下，欧盟国家在和平安全、经济发展、社会稳定及国际影响力方面均遭遇重大挑战。这一严峻形势也迫使欧盟对非政策中以自身（甚至短期）现实利益为核心诉求的特征越发明显——当前时期，非洲对欧盟的对外政策价值日益突出地体现在服务欧盟自身的经济复苏与繁荣，及其与全球大国开展战略竞争的目标之上。
首先，为减少俄乌冲突中暴露出的对俄罗斯天然气的过度依赖（以及气候变化造成的环境风险等），欧盟正在加速推进自身的能源渠道多元化与转型议程。其次，与中、美等全球大国在高新技术领域的竞争在推动欧盟内部的能源与数字转型的同时，也促使其通过锁定全球原材料与重启自身制造业等方式确保前沿核心产业的供应链安全。
第三，出于与中国等新兴经济体在所谓“全球南方”开展影响力竞争的考虑，欧盟继续与美、英、日等国一道协同推进在发展中国家的基础设施建设。在这一背景下，加强与非洲的经济（及发展）合作不仅一如既往地有助于欧盟向外推行自身（现阶段以能源与数字转型为核心）的发展议程、模式与理念，以便在全球整体转型进程中获得先机、主导及话语权；同时，鉴于非洲在传统及新能源，特别是对前沿产业至关重要的关键矿产上的丰富储量，加强对非合作也有利于欧盟对能源与原材料的全球布局与竞争。
此外，在安全领域，欧盟的首要关切仍是防止可能由非洲地区冲突升级导致的恐怖主义及非法移民向欧洲的扩散，但受俄乌冲突影响欧盟对非安全合作在关注力度与财政支持上均受到较大牵制。
二、2023年欧盟对非政策重点领域新动向
（一）能源转型
出于应对突发能源危机的需要，过去两年间欧盟国家在一定程度上放宽了对天然气开发的限制，并相应加强了与非洲等地区在天然气贸易与投资方面的合作力度（如对尼日利亚天然气的进口及对莫桑比克深海浮式液化天然气项目的投资等），但出于中长期能源安全与环境保护的考虑，欧盟正逐渐回归既定的能源转型轨道并着力加速这一进程——在此背景下，加强与非洲的新能源合作被认为有助于实现欧盟与非洲的“互利共赢”之举（尽管事实上双方在推进能源转型议程的紧迫性与优先事项等方面存在着显著差异）。
在2022年初召开的第六届欧盟-非盟峰会上，欧盟提出“非洲-欧盟绿色能源倡议（AEGEI）”，宣称要在2030年前为非洲部署至少50吉瓦的可再生能源发电能力以使至少1亿非洲民众能用上电，同时还要通过推动改革为非洲新能源领域的私人投资创造更有利的监管环境等。2023年12月，在联合国气候变化框架公约第28届缔约方会议上，欧盟进一步宣布“欧洲团队（Team Europe，由欧盟及其成员国以及欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行共同组成）”将为AEGEI提供超过 200 亿欧元的资金支持（含34 亿欧元赠款）。
此外，继2021年与南非签署“公正能源转型伙伴关系（JETP）”协议并提供30亿欧元融资之后，2023 年 6 月 ，欧盟及法、德等国又与塞内加尔签署了JETP协议，并承诺为其提供 25 亿欧元用于可再生能源开发，帮助塞内加尔在2030年前将可再生能源发电量在装机容量中的份额提高到 40%。
（二）数字转型
数字转型是欧盟自身另一既定的重点发展方向。在对非数字合作中，其政策重点主要体现为在硬件层面支持建设非洲的数字基础设施，在行为体、技术、经验等层面帮助构建非洲数字经济的发展生态，以及在政策、制度层面参与塑造非洲的数字治理体系。
2023年，欧盟一方面在其“全球门户”框架内继续推进对刚果（金）、中非共和国、肯尼亚等国的光纤骨干网络，及以非洲西海岸“欧非门户光缆”和地中海沿岸“美杜莎光缆”为代表的欧非国际海底光缆系统的建设，另一方面则通过其“欧洲团队”及“非盟-欧盟数字促发展中心（AU-EU D4D Hub）”推动非洲大陆的数字转型及欧非之间的数字合作。2023年内，欧盟的具体合作项目包括：
（1）通过欧盟技术援助提升非洲区域和国家机构制定和实施数字化转型计划的能力，如帮助坦桑尼亚、乌干达等国制定本国的数字转型路线图。
（2）以知识共享为手段促进非洲和欧洲利益相关者之间的经验、技能和专业知识交流，如通过技术援助加强纳米比亚公民的数字技能、提高乌干达教育信息系统的交互性，借由知识交流与社会讨论等途径提高肯尼亚、尼日利亚等国民众的数据保护意识等。
（3）通过组织非洲数字生态系统内多方利益相关者之间的交流对话培育伙伴关系并塑造参与性决策，如促成塞内加尔由政、学、商界组成的联合代表团对卢旺达进行学习考察，以此协助塞内加尔国家人工智能政策的决策制定。
（三）关键矿产
为避免在关键矿产供应链上过度依赖中国及应对由美国国内《消减通胀法案》等造成的挑战，欧盟正在加紧进行相关政策规划（如在2023年11月就《关键原材料法案》达成临时协议）与全球战略布局，非洲在这一过程中被作为其确保关键矿产供应与多元化的重要合作伙伴。
2023年3月，作为落实“全球门户”非洲计划的一部分，欧盟在首届“金沙萨经济论坛”期间宣布启动5000万欧元初始资金，用于对刚果（金）关键矿产部门及基础设施项目的投资；欧盟同时还表示将与大湖地区其他国家如卢旺达、冈比亚、赞比亚及坦桑尼亚等进行类似谈判。
10月，在于布鲁塞尔召开的首届“全球门户”论坛上，欧盟与刚果（金）和赞比亚正式建立战略伙伴关系，双方同意在原材料价值链一体化、基础设施融资（包括西非铁路线建设）、可持续和负责任的原材料生产以及研发方面加强合作；此前（2022年），欧盟还曾与南部非洲国家纳米比亚就共同开发关键原材料及绿氢能源建立战略伙伴关系并签署谅解备忘录，承诺向其提供10亿欧元的融资支持。
（四）基础设施
作为2021年“全球门户”战略的一部分，欧盟在2022年召开的欧盟—非盟峰会上提出了价值1500亿欧元的对非投资计划（这一数额也占到了其在“全球门户”战略下3000亿欧元总投资计划的一半），按照欧盟的规划，这笔投资将主要被用于支持非洲的能源、交通及数字基础设施的建设。
2023年3月，欧盟公布了其“全球门户”战略2023年的旗舰项目清单，其中与非洲和合作项目共46项（亚太21项，拉美32项）——包括以水电站、氢电站、太阳能、沼气厂、大坝等为代表的能源与气候项目21项，以道路、港口、机场、电车网络、快速公交系统、绿色航运等为代表的交通项目15项，以海底光缆、数据中心、数字治理等为代表的数字基础设施项目6项，以青年教育与教师培训等为代表的教育研究项目3项，以及1项旨在提升当地对疫苗与医药产品的生产与获取的公共卫生项目。
除前文已经涉及到的能源、数字及关键矿产领域的基础设施建设外，在交通基建与经济走廊建设方面，欧盟还在10月的“全球门户”论坛上与美国、安哥拉、刚果（金）、赞比亚及非洲开发银行、非洲金融公司多方就开发联通上述非洲三国、颇具战略价值的“洛比托走廊”及赞比亚-洛比托铁路支线签署合作备忘录，并承诺为其提供融资支持。
（五）安全合作
2023年，欧盟在萨赫勒这一非洲重点区域的安全合作继续遭受冲击,该地区安全形势的持续恶化不仅给欧盟增加了潜在的恐怖主义风险及非法移民压力，域内国家与俄罗斯防务关系的加强无疑也给欧盟平添了新的麻烦。2023年7月，尼日尔发生军事政变及政权更迭，欧盟在表示谴责的同时随即暂停了对尼日尔的财政支持与安全合作；12月，尼日尔宣布取消年初前政府对欧盟驻尼日尔军事伙伴特派团（EUMPM）授予的特权及豁免权，同时还撤销了欧盟2012年在尼日尔国内安全部门内设立的民事能力建设特派团（EUCAP）——就在做出这一声明的当天尼日尔即与俄罗斯国防部副部长进行了会晤，并就加强两国安全与防务合作签署了相关文件。
与之类似，布基纳法索在于2022年1月和9月接连发生两次政变后虽未完全结束与法国的伙伴关系，但也已开始寻求包括俄罗斯在内的伙伴关系多元化。同时，在2022年法国及其欧洲等盟国从马里撤军后，2023年法国又被要求并同意从政变后的布基纳法索和尼日尔撤军。
此外，继2022年5月马里宣布退出“萨赫勒五国集团”及其联合部队之后，2023年12月布基纳法索及尼日尔也做出退出决定——在此此前，马、布、尼三国已于2023年9月签署协议成立“萨赫勒国家联盟”，承诺互不侵犯并在遭遇外敌时开展共同防御。这标志着由欧盟、联合国共同参与的“萨赫勒五国集团”机制已在事实上瓦解，欧盟也由此失去了借以维系萨赫勒地区和平稳定、防止恐怖主义外溢的一个重要抓手。
萨赫勒地区安全形势的恶化不仅给欧盟带来不能忽视的潜在安全威胁，也引发了对欧非安全合作模式与成效的质疑。欧盟通过资金支持、设备提供、军事训练、能力建设等方式与包括萨赫勒在内非洲重点地区展开的安全合作，迄今所获成效与其预期目标似乎相去甚远。
以2023年的尼日尔局势为例，在政变发生并成功之前，仅2022年与2023年欧盟就曾通过其“欧洲和平基金（EPF）”向尼日尔武装部队累计提供了近7000万欧元的军事支持，特别在2023年6月欧盟还首次通过EPF向尼日尔提供了武器弹药类的致命装备（lethal equipment）——但从结果来看，这些援助不仅未能起到作用，反将用欧盟纳税人的钱购置的武器装备送到敌对一方手中，甚至相对于对法国等外部介入势力的强烈不满，发生在萨赫勒地区部分国家的政变还在不同程度上得到了当地民众的支持，这些现象或将引起欧盟方面的关注与反思。
三、总结与展望
在未来中近期仍旧充满危机与变数的背景下，欧盟对非政策可能会继续保持（甚至强化）以自我为中心的务实基调，对规范性影响与价值观外交的追求不会停止但可能会在较大程度上停留在政治说辞层面，相反则将把精力更多放在能够从对非合作中最大化自身现实利益——特别如能源与数字转型等与欧盟自身发展方向相一致的领域。
为提升对非合作效率并与中国形成有力竞争，欧盟在对非合作过程中已经并将越来越多地采用灵活多样的方式，曾被作为核心政策工具的发展援助将会呈现出愈加明显的弱化甚至工具化趋势；相反，集基础设施、经贸投资、发展援助于一体，动员公、私部门共同参与，联合美、英、日等同盟伙伴协同发力的多元合作模式将会更为普遍——尽管这一对标（甚至在某些方面效仿）中国的模式能在何种程度上起效仍有待观察。
为了塑造与中国模式的差异甚至优越性，欧盟在对非经贸与发展合作中将会继续标榜“优质”、“透明”、“公平”、“正义”、“民主”、“人权”等惯用的价值原则，但欧盟及其伙伴能否真正、特别是无差别贯彻这些标准则令人存疑，同时非洲国家与民众恐亦越来越难相信并愿意继续为这套说辞买单。安全领域，在萨赫勒地区遭遇的重挫可能会引起欧盟方面的政策反思，出于在恐袭及难民等问题上的“前车之鉴”及避免俄罗斯更进一步的安全介入，欧盟可能会协同成员国就恢复在萨赫勒的影响力、确保地区安全、防止威胁外溢做出新的战略部署与资金安排，虽然这一进程仍会受到俄乌冲突的精力牵制，且在当地或将面临不同以往的民意反弹。
作者：咨研团队
审校：老李
排版：詹慧
