包涵
中国人民公安大学侦查学院教授
博士生导师 法学博士
《麻醉药品和精神药品管理条例》（以下简称《条例》）作为毒品治理的必要环节，对麻醉药品和精神药品（以下简称麻精药品）的管制制度颇为重要。一方面，其作为行政管理法规确定麻精药品的监督管理方法、手段及强度，另一方面，也为后续的毒品犯罪打击治理划定明确的对象和范围。我国自2005年颁布《条例》以来，已经在2013年和2016年两次对其进行修改，使之符合彼时的社会情势。与前述两次修改有着重大区别的是，此次修改规模较大，涉及内容较多，着重体现了多年来麻精药品管制制度建设的规范追溯与情势对应，也为《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）修改奠定了制度基础。
非药用类麻精药品的规范追认
2005年颁布的《条例》，是对既往麻精药品管制规范与制度的初步归拢，这一条例是统一麻精药品管制的初始化象征。在这之前，无论是1978年的《麻醉药品管理条例》还是1987年、1988年先后颁布的《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》，都没有在行政法规的层面上将麻精药品予以统一管理。然而《条例》却存在着“上位法缺位”的窘境，彼时《禁毒法》尚未颁行，因此《条例》第一条援引的上位法是“药品管理法和其他有关法律的规定”，这虽然在某种程度上确立了《条例》行政管制立法的基本特征，但是却难以获得上位法的明确支撑，在某些事项上呈现出“溢出”现象。例如《条例》第五条第二款规定“县级以上地方公安机关负责对本行政区域内造成麻醉药品和精神药品流入非法渠道的行为进行查处”，这一款事实上就是公安机关对毒品犯罪的打击，但是由于此时《条例》仅处于国务院制定的行政法规层级，难以形成与刑法的“等价”连接，于是只好笼统地表达为“查处”。2008年颁布的《禁毒法》第二十五条规定，“麻醉药品、精神药品和易制毒化学品管理的具体办法，由国务院规定。”此时《条例》才扩张了上位法来源，与《禁毒法》第二条、《刑法》第三百五十七条等形成了逻辑闭环和完整的授权位阶。此后，形成了由《禁毒法》授权、《条例》管制以及其他法律法规分类处理的合理结构。
但是，随着我国毒情形势的不断变化，新精神活性物质走上前台，2015年公安部、原国家食品药品监督管理总局、原国家卫生和计划生育委员会、国家禁毒委员会办公室联合制定了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（以下简称《列管办法》），在其第三条规定，“麻醉药品和精神药品按照药用类和非药用类分类列管。除麻醉药品和精神药品管理品种目录已有列管品种外，新增非药用类麻醉药品和精神药品管制品种由本办法附表列示。”也就是说，《列管办法》的引入，使得既有的管制制度被实际扩充，被管制的对象不仅仅包括麻精药品，还包括了“未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的”非药用类麻精药品。此时，由于《禁毒法》和《条例》并未就非药用类麻精药品作出相应的规定，就出现了“下位法”《列管办法》溢出的现象。虽然《列管办法》起到了及时管制新精神活性物质的积极作用，但是在按照《列管办法》所展开的刑事司法活动中往往面临质疑。例如在河南省濮阳市中级人民法院审理的赵鹏、杜玉亮等涉嫌制造、贩卖毒品一案中，α-pvp是被列入《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》（以下简称《增补目录》）的物质，关于这一类物质是否可以认定为毒品，仅有《最高人民检察院关于〈非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录〉能否作为认定毒品依据的批复》作为依据。
此次修改，最为显著的特征就在于在《条例》第三条规定，“麻醉药品和精神药品按照药用类和非药用类分类列管。药用类麻醉药品和精神药品目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布。”同时新增第八十七条，规定“非药用类麻醉药品和精神药品管理的具体办法，由国务院公安部门会同国务院药品监督管理部门、国务院卫生主管部门依据本条例制定”。这一修改，将我国的麻精药品管制制度作了明确分类，将以往由《列管办法》规定的“非药用类麻精药品”提级到《条例》管理，赋予了“非药用类麻精药品”更高的管制级别，理顺了“行政法—刑法”之间的对应关系。
完善麻精药品的分类管制规则
正是由于确立了“药用—非药用”麻精药品管制制度，那么对于不同种类的麻精药品设置差异性的使用规则，则是《条例》必须考虑的问题。新修改的《条例》第四条依照不同种类麻精药品设立了层级差异明显的管制规则，“对药用类麻醉药品和精神药品，可以依照本条例的规定进行实验研究、生产、经营、使用、储存、运输；对非药用类麻醉药品和精神药品，可以依照本条例的规定进行实验研究，不得生产、经营、使用、储存、运输”。只有“实验研究”是通用规则，而“生产、经营、使用、储存、运输”对于非药用类麻醉药品和精神药品并不适用。这一条与《列管办法》第三条第二款以及第四条形成了对应关系，也即“非药用类麻醉药品和精神药品发现医药用途，调整列入药品目录的，不再列入非药用类麻醉药品和精神药品管制品种目录”“对列管的非药用类麻醉药品和精神药品，禁止任何单位和个人生产、买卖、运输、使用、储存和进出口”。从《列管办法》的规定来看，“非药用类麻精药品”本身是“未作为药品生产和使用的”，所以有可能被“发现具有医药用途”，而这一过程只能通过实验予以实现，所以对“非药用类麻精药品”来说，实验是必需的手段，而其他的用途则只能在其发现了医药用途之后才可以执行。
也就是说，新修改的《条例》不但将以往两个规范性文件分别规定的对象纳入一部法典中，还具体设置了不同的使用规则，以此达成不同规范之间的契合和协调。这不仅实现了形式上的法典统一，还从实质的层面兑现了“分类管制”制度，为涉及不同类别麻精药品的行为设置了介入标准。此外，在本次《条例》修改中，也体现出对麻精药品使用的豁免规则。近年来，可供医疗使用的麻精药品流入非法渠道造成的滥用已经较为普遍，当前的政策倾向和实务操作规则还主要以“预防流弊，遏制消费”为主，对于麻精药品的合理使用客观上还存在一些有待完善之处。修改后的《条例》第四十条增设的“因抢救患者等紧急情况，无法核对患者信息的，执业医师可以先行开具麻醉药品和精神药品处方”豁免规则，为特殊情况下麻精药品的合理使用打开一扇窗，体现出浓厚的人文关怀。
为修法增加制度“接口”
我国的禁毒立法，从散见到统一，经历了数十年的积累。但是仅就毒品管制制度来说，由于《条例》在前，《禁毒法》在后，而毒情形势的剧烈变化又催生了《列管办法》等规范性文件，使得当前的毒品管制制度显得叠床架屋，体系内存在诸多不尽协调之处。此次《条例》的修改，不仅设立了麻精药品分类管制制度，还基于授权立法原则，串联起了《列管办法》《增补目录》与《条例》“麻精药品品种目录”之间的关系，赋予了“非药用类麻精药品”管理的上位法依据。而且也在这一逻辑上，制定了不同的应对规范，进一步理顺了《禁毒法》和《条例》《列管办法》之间的关系，这一做法为下一步的《禁毒法》修改奠定了良好的基础，不仅如此，在具体的立法技术上也提供了更好的“接口”，补足了既往的漏洞。例如，《条例》第三条第二款增设的“国家组织开展药品和其他物质滥用监测，对药品和其他物质滥用情况进行评估，建立健全目录动态调整机制”；第四条第三款增设的“国家建立麻醉药品和精神药品追溯管理体系”；第五条增设“设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门，负责本行政区域内麻醉药品和精神药品的监督管理工作”，通过动态调整、追溯管理等制度，为以后我国禁毒法律法规的完善提供了更为精细的制度资源。
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王锐园
中国刑事警察学院禁毒与治安学院副教授
硕士生导师 法学博士
2025年1月20日起施行的新《麻醉药品和精神药品管理条例》（以下简称《条例》）修改内容共涉及11条规定，包括麻醉药品和精神药品（以下简称麻精药品）分类列管制度、药品滥用监测与评估、麻精药品追溯管理体系、医疗机构麻醉药品使用和管理等相关内容。近年来，我国毒情形势发生了深刻的变化，在此背景下，作为麻精药品管理最重要的法律依据，《条例》修改在一定程度上回应了当前禁毒工作中的热点和难点问题，为优化麻精药品管理提供了明确方向和法律支撑。
确立麻精药品分类列管制度
在禁毒实践中，对麻精药品的性质认定、管理主体责任分配、法律责任追究等方面存在一定的分歧。本次《条例》修改，提出了对麻精药品按照药用类和非药用类分类列管并采取不同的管制措施，此举是麻精药品管理进一步精细化的体现，也实质确立了麻精药品分类列管制度。根据修改后的《条例》规定，麻精药品按照药用类和非药用类分类列管。药用类麻精药品可以依照规定进行实验研究、生产、经营、使用、储存、运输；而非药用类麻精药品，只可以依规进行实验研究，但不得生产、经营、使用、储存、运输。由此可以明显看出，二者管理方式和管制程度截然不同。
在目录制定、调整和公布方面，虽然药用类和非药用类麻精药品目录的制定、调整和公布主体均是国务院药监管理部门、公安部门和卫生主管部门，但在具体表述顺序上，药用类麻精药品目录“由国务院药监管理部门会同公安、卫生部门制定、调整并公布”；而非药用类麻精药品目录则“由公安部门会同药监管理部门和卫生部门制定、调整并公布”。前者表述是药监部门在前，后者则是公安部门在前，部门表述顺序的不同暗含着对两类物质的态度有所区别。药用类麻精药品具有医疗用途和价值，在日常管理过程中应充分发挥药监部门的作用，涉及生产、使用、运输等环节，药监部门管理起来也更为专业和对口；而非药用类麻精药品无药用价值，无任何医疗用途，某种意义上可直接认定为法律意义上的毒品，所以由公安部门发挥其打击处理职能更为适宜，公安机关也更为熟悉非药用类麻精药品的滥用、流行趋势等情况。因此，在制定、调整目录表述中将其放在首位具有合理性。
加强对未列管成瘾性物质的监测评估
修改后的《条例》第三条规定，“国家组织开展药品和其他物质滥用监测，对药品和其他物质滥用情况进行评估，建立健全目录动态调整机制。”该规定旨在进一步加强药品和其他物质滥用监测评估工作，对当前未列管成瘾性物质的风险评估和危害防范具有积极意义。
实践中，伴随着毒品管制的加强，一些毒品的替代滥用物质不断出现，诸如普瑞巴林、卡巴西平等一些药物未纳入管制目录，但在部分地区存在滥用，特别是一些青少年深受其害。为此，针对未列管成瘾性物质，必须加强监测和评估工作，为目录调整提供充分依据，防范药物滥用风险。《条例》在国家层面部署药品和其他物质滥用监测评估工作，能够进一步推动和实现对成瘾药物和物质的风险防范和有效管理。
进一步完善麻精药品合理使用制度
药用类麻精药品具有双重属性，其是一种特殊的药品，具有医疗用途，因此在严格管理的同时，必须充分发挥其在医疗上的作用，满足治病救人的需求。本次《条例》在修改内容上体现了维护病人用药权益的理念，进一步完善了麻精药品合理使用制度。在麻精药品价格方面，先前《条例》第三十三条规定“麻醉药品和精神药品实行政府定价，在制定出厂和批发价格的基础上，逐步实行全国统一零售价格。具体办法由国务院价格主管部门制定。”而本次《条例》将该条修改为“麻醉药品和第一类精神药品实行政府指导价。具体办法由国务院医疗保障主管部门制定。”其中，有两个变化值得注意。一是从“政府定价”到“政府指导价”，体现了麻精药品定价机制的变化，对于生产企业而言，政府指导价的规定更具灵活性，某种意义上能够调动制药企业生产积极性，加强麻精药品的供应保障；二是定价办法制定部门从价格主管部门变为医疗保障主管部门，实现了从“物价局”到“医保局”的变化。这必然会推动麻精药品纳入医保等工作，以此进一步降低费用，满足病人用药需求，保障患者用药权益，生动诠释了《条例》修改的民生考量因素。
此外，修改后的《条例》第四十条第一款强调了执业医师开具麻精药品处方时核对患者信息的要求，并规定了在抢救患者等紧急情况时可以先行开具麻精药品处方。这一方面强调了执业医师核对患者信息的责任，进一步强化了麻精药品使用的管理，另一方面也明确了紧急情况的灵活处理方式，进一步彰显了以人为本、生命至上的理念，这也是完善麻精药品合理使用制度的应有之义。
加强涉麻精药品问题源头治理
修改后的《条例》在追溯体系建设、责任主体、处方管理等方面作出明确规定，进一步强调了涉麻精药品问题的源头治理。第四条规定“国家建立麻醉药品和精神药品追溯管理体系……实现麻醉药品和精神药品可追溯”，追溯体系的有效建立，能够为麻精药品管理提供数据支撑，从源头上有效防止麻精药品流入非法渠道；在责任主体方面，《条例》第五条在监督管理工作主体上增加了“设区的市级、县级人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内麻醉药品和精神药品的监督管理工作”的表述，而之前的规定只强调了“省级药品监督部门负责本行政区域内麻醉药品和精神药品的监督管理工作”。此举进一步明确县级药监部门管理职责，强化其主体责任意识，将麻精药品监管工作进一步落到基层，做到实处。在麻精药品处方管理方面，第四十一条增加了“医疗机构应当按照国务院卫生主管部门的规定及时报送麻醉药品和精神药品处方信息”的相关规定，进一步加强对麻精药品处方的管理和信息报送工作，加强医疗机构使用麻精药品的管理工作，杜绝医疗机构麻精药品流入非法渠道的现象。
进一步强化法规的配套性和科学性
除此之外，针对一些机构调整、法律规范出台等因素，《条例》对部分条款进行了修改。如删去了第八十四条第二款关于计划生育相关的规定，将“中国人民解放军总后勤部”修改为“中央军事委员会后勤保障部”等。此外，值得一提的是，修改后的《条例》新增一条作为第八十七条，即“非药用类麻醉药品和精神药品管理的具体办法，由国务院公安部门会同国务院药品监督管理部门、国务院卫生主管部门依据本条例制定。”实际上，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（以下简称《办法》）已于2015年9月24日由公安部、原国家食品药品监督管理总局、原国家卫生和计划生育委员会、国家禁毒委员会办公室印发并于2015年10月1日起施行。《条例》第八十七条明确了非药用类麻精药品管理办法的制定主体，并且借助行政法规这一法律位阶进行授权，增强了《办法》的法律效力，为实践中存在的麻精药品管制授权争议问题提供了解释路径。
来源：《中国禁毒报》2024年1月17日法治版
